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关于高速公路资金筹措与管理的思考 摘要：随着各省高速公路建设的快速推进、运营管养成本上涨，资金筹措特别是部分省市山区项目盈利性差，资金筹措压力大，资金逐渐成为制约高速公路发展的“瓶颈”。为此，各省市高速公路积极探讨建立多样化的筹资体制，推进管理体制创新，巩固信贷渠道，加强市场直接融资，提高资金筹措与管理能力。本文拟对高速公路资金筹措与管理方面进行初步探讨。 下载 关键词：高速公路；资金筹措；管理 一、高速公路资金筹措渠道 高速公路建设因各省管理体制的不同，资金筹措来源各有不同，大体上主要有各级财政资金投入及政策支持、社会资金招商引资、传统信贷、市场直接融资四方面渠道。 （一）各级财政资金投入及政策支持 按照交通运输行业固定资产投资资本金比例标准，高速公路建设资本金比例基本维持在25-35%左右，虽然比重不高，但是，高速公路建设投资量大，资本金筹措压力也很大。各级财政资金投入主要包括中央车购税交通专项资金、省级及市级财政资金投入。各级财政政策支持方面，主要从税收收入、土地收储、财政补贴等方面争取政策优惠。 一是税费支持政策。目前部分省市在执行的税费支持政策主要包括：收费还贷公路所征收的通行费收入免征营业税、所得税、地方水利基金等，施工单位建安营业税由地市财政预算安排做市级资本金政策；经营性高速公路上缴省财政土地租金收入从基金支出预算中安排作省级资本金投入；将征收的森林资源补偿费用于高速公路两侧红线内造林绿化。税费优惠政策的相关规定为贷款偿还和高速公路建设提供了有力的保证。 二是土地储备政策。各省为支持地区高速公路发展，出台相应办法文件，协调相关县市为各省市合作高速公路项目配置相应的土地储备，并依法实施出让，将优质土地资源注入项目公司，各项目公司通过盘活土地存量资产，采用开发、出让、抵押等方式获得土地增值收益，专门用于高速公路建设和运营还本付息。预计未来随着土地资产的注入，高速公路公司的资产规模将进一步扩张，资产负债率将有所下降，融资空间亦将有所提升。 三是财政贴息支持。根据高速公路项目建设融资需要及财政增收情况统筹考虑给予贴息支持，用于高速公路省级债务利息贴息或省级资本金投入。 （二）社会资金招商引资 为缓解高速公路在大步伐加快建设的同时面临的建设资金紧张困难的局面，部分省市还大力推进BOT、BT、PPP等投资主体多元化改革，吸引社会资金参与高速公路建设，通过公开招标引进社会投资人，采取BOT、PPP等模式建设，其中不乏有实力的央企。 （三）巩固传统信贷融资渠道 信贷资金是高速公路建设的主要资金来源，高速公路项目公司在巩固信贷融资渠道上，深化银企战略合作，推进建设项目贷款评审，落实银行贷款规模，协调降低贷款利率，降低资金成本。 （四）市场直接融资创新 1.通过盘活存量资产筹集资金。高速公路项目公司可以通过引进融资租赁方式进一步盘活高速公路存量资产，促进国有资产保值增值，还进一步优化资本结构，打破过度依赖银行贷款的局面。 2.资产证券化债权融资。高速公路资产证券化债权融资是以高速公路公司未来通行费等收入所产生的现金流为支持发行式，债券还本付息来源于高速公路未来收费所产生的现金流。高速公路最大的特点便是具有稳定的现金流，能够形成证券化资产的有效供给。而资产证券化的一个极为重要的前提就是能在未来产生可预见的、稳定的现金流。高速公路投资领域的特点正好符合这个要求。 3.通过公开市场发行债券筹集资金。通过发行企业债券、公司债券、中期票据募集项目建设资金可以有效缓解了项目建设运营资金压力，改善债务结构，降低资金成本。 二、高速公路资金管理模式 建立科学管理模式，充分利用资金资源，有助于推进资金筹措与使用，主要从以下几方面加强管理： （一）利用结算中心科学控制债务规模 通过组建资金结算中心，加强资金集中管理，通过归集成员单位闲置资金统筹调度，合理控制资金存量，提高资金使用效率；统一协调和争取对外融资优惠利率，保障建设资金需求；加强资金监管，有效控制集团财务风险；推进效益好的项目捆绑效益较差项目、现金流相对充裕的管理分公司捆绑新建高速公路项目等方式，建立稳定的资金来源渠道和筹资平台。 （二）科学规划建设，优化资源配置 制定全省高速公路行业发展和投资建设规划，既要满足综合交通运输体系和现代交通运输业发展的需要，又要根据各省经济增长、交通部门收入增长等具体情况，区别对待建设项目，避免地方交通盲目建设与重复建设。 （三）建立完善债务管理制度体系 从制度建设上，建立健全资金筹措与管理办法，避免债务规模盲目扩大，促进资金管理规范化。 三、高速公路资金筹措与管理新思考 （一）地方政府性债务资金管理机制下存在的潜在风险 根据国家审计署对地方政府性债务审计的分类，按照政府偿债责任将地方政府性债务分为三类：一是地方政府负有偿还责任的债务，二是地方政府负有担保责任的债务，三是政府可能承担一定救助责任的债务。 目前，高速公路资金借贷债务纳入地方性政府债务第三类政府可能承担一定救助责任的债务，政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能要承担救助责任。 高速公路的产业特点是投资大、回收期长、收益低，其效益需在建成后的一定年限才能体现，不少高速公路（特别是山区）因车流量未达到设计水平而导致无法及时足额还本付息，银行贷款余额不断累积。不仅使得企业的风险增加，也造成融资成本的不断攀升。如果以银行贷款为主导的融资状况不能得到改善，累积风险会越来越高，给高速公路持续稳定发展带来隐患，也带来一些潜在的财政风险。 （二）“统贷统还”实施细则亟待明确 2015年收费公路管理条例征求意见稿中提到“政府收费公路中的高速公路，由省、自治区、直辖市人民政府实行统一举债、统一收费、统一还款”。但是对如何理解“统贷统还”政策以及具体实施方法法律没有明确规定，目前无论从是交通运输部、审计部门还是大多数省份的实践操作来看，高速公路资金债务管理都已经认可“统贷统还”的做法。积极实施“统贷统还”政策，对于缓解路段间收贷失衡矛盾，整合优化资源配置，挖掘收费增长潜力，提高综合收费效益，提高服务水平和整体路网运行效率，拓展融资平台，支持高速公路可持续滚动发展具有十分重要的作用。 在“统贷统还”政策上，建议通过交通运输部以部门规章的形式将“统贷统还”的运作做进一步明确和规范，以统一各省政策实施的口径，减少社会的误解和由此造成的舆论压力，树立公路交通行业良好的社会形象。 （三）PPP模式的后续管理潜在风险 PPP融资模式（Public-Private-Partnership，即“公共部门-私人企业-合作”的模式）是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所鼓励的。 但是，由于 PPP是一种新生事物 ，我国的政府和民营机构普遍缺乏经验，高速公路在建成通车后即面临着更长期限的运营管理、还本付息等资金需求及管理，建立健全PPP招商引资制度，有效防止长期运营风险，是鼓励PPP模式实施的重要前提。 四、结语 由于高速公路产业具有投资大、回收期长、收益低等特点，部分省市山区高速公路建设成本高，在资金筹措与管理方面，各省市高速公路公司不仅要拓宽资金筹措渠道、加强资金管理，还要争取在地方政府性债务资金管理、“统贷统还”、PPP等多元化融资模式政策等方面继续完善制度建设，防范风险；在社会效益贡献方面来说，高速公路建设是以带动地方经济发展为主要目标，不以盈利为目的，高速公路公司应加强建设、运营管理必要的数据及信息披露，加强资金筹措与管理