《食品安全法》背景下的食品安全监管研究.docx

食品安全法背景下的食品安全监管研究食品安全法背景下的食品安全监管研究 摘要:食品安全法的颁布实施,对于不断完善我国食品安全监管体制,实现食品安全的全程监管,系统有序地解决当前食品安全问题提供了法律保障。然而在中国目前特有复杂的市场环境下,食品安全监管仍面临诸多困境。借助贯彻落实食品安全法的契机,研究食品安全监管法律制度,对于切实有效地解决食品安全问题具有迫切而重要的现实意义。 近年来,我国频发多起较大的食品安全事故,其数量和危害程度呈日益上升的趋势,食品安全比以往任何时候更为社会各界所关注。鉴于食品安全问题的重要性,食品安全法专门就食品安全监管方面规定了科学有效的监管措施以及明确系统的职责分工,为妥善有序地解决当前矛盾突出的食品安全问题提供了法律保证。然而,我国特有复杂的市场环境使食品安全监管工作仍将面临体制上和技术上的多重困境。借助贯彻落实食品安全法的契机,研究食品安全监管法律制度,对于从切实有效地解决食品安全问题具有十分迫切的重要意义。 一、食品安全问题造成的监管困境 (一)高科技高利润引发的食品行业道德危机 跨入21世纪,人类在为科学技术突飞猛进的发展欣喜之余,又经历了更多的不安甚至灾难。高科技促进了工业化食品生产过程的发展,生产的集约化和规模化带来了巨大的经济效益。然而同时,食品工业在追求高产量、高效率、高利润的同时缺乏自我约束,不可避免的出现了一系列食品安全的忧患,如非传统种、养殖及食品加工所产生的化学污染、细菌污染,以及转基因食品等新技术的推广应用带来的食品安全隐患不断涌现。如何权衡追求高利益回报和对食品安全的担保义务之间的关系,是企业亦是立法不能回避的问题。 将保障公众身体健康和生命安全的公共利益摆放在首要位置,是食品安全法的立法宗旨所在。食品行业经济利益的实现需要首先考虑对社会公众食品安全的保障,这本是一个无可争议的价值判定标准。然而,面对异常激烈的市场竞争,一些不法商贩为追求利润最大化和市场占有量,置人民群众的健康安全于不顾,公然制售劣质食品以降低成本取得价格优势。某些违法行为甚至成为了行业的潜规则,从而扰乱了整个食品行业的市场秩序,引发食品行业道德危机。 (二)政府监管能力质疑所引发的公信力危机 政府公信力是指政府能否全面履行公共责任的质量和获得公众认同的情况。政府能否有效地提供社会安全和秩序方面的公共产品,保障公民生命和财产安全,让公民免受恐惧和危害,是政府公信力的基本内容。 食品安全事故频发,政府的食品安全监管部门受到社会各界的广泛批评。行动迟缓、标准滞后、检验能力低下之类针对政府监管能力的指责常常见诸报端。更为严重的是,公众对政府监管部门的负责、公正、中立形象产生质疑,将导致政府公信力的下降,甚至造成政府公信力危机。而如若公众对食品安全监管工作的认同度和支持率下降,食品安全监管部门权威性将遭受挑战,将直接影响监管工作的质量和效果。 (三)体制和技术障碍导致的监管机制长期无效 特有的复杂市场环境使我国食品安全监管工作面临着体制上和技术上的双重困境。一方面,我国小食品企业众多、小作坊式生产遍地开花,食品流通秩序混乱,违法行为屡禁不止。小型食品加工作坊、摊点中80%上为10人以下的手工作坊,工艺落后,卫生条件极差,20%30%没有达到行业标准,超量使用食品添加剂的现象严重;食品经营企业则多为个体工商户,缺乏必要的食品储运设施,经营管理落后,缺乏有效的安全检测手段和质量控制措施;餐饮消费环节食品卫生条件较差,一些餐饮业经营者不具备经营资格,缺乏对食品原料的检查措施以及对疾病预防的控制措施。 因此,在中国当前特有的市场环境中,监管工作量和监管难度非常大,这就必须要有一套完备的食品安全监管体制。而我国目前实行的是多部门分阶段监管体制,这种监管体制最大的弊端就在于极易出现职能重叠和责任真空。而且农业、卫生、质监、工商、食药等十多个监管部门涉及生产、加工、流通和消费密切相连的各个环节,一旦一个环节监管衔接不好,配合不畅,整个食品监管系统就会出问题。这也是缘何各职能部门尽管做了大量的工作,但总体监管效果仍然不甚理想的根源所在。 另一方面,跨国公司带动下的大企业工业化生产带来了新的未知的食品安全隐患。而在技术层面上,食品安全标准滞后,检验检测手段落后,检测结果的科学性和权威性难以得到保障。目前食品安全监管亟待解决食品安全风险评估和检测手段不成熟等技术性问题。 二、食品安全法有关食品安全监管的亮点体现 (一)重新定义食品安全监管对象 依据食品卫生法,我国食品安全监管中并未引入食品链的概念,没有强调对从农田到餐桌整个食品产业链的安全控制,食品安全监管的对象仅为食品、食品添加剂、食品包装材料以及加工食品的材料、环境等。然而,单以此来评判食品的安全性是远远不够的,农产品、畜牧产品作为生产食品的原材料,其安全状况直接影响到食品的安全。食品安全法虽然与食品卫生法只有两字之差,但却体现了政府对食品安全所给予的高度重视。食品安全法从关注食品卫生转向关注食品本身的安全性,将食品生产和加工、食品流通和餐饮服务纳入调整范围,从生产、流通、消费三个环节保证食品安全,同时亦将声称具有特定保健功能的食品纳入监管范围,从而极大地扩大了食品安全监管的对象范畴,使调整对象更加细化,监管覆盖范围也更为全面。 (二)统一食品安全监管标准 为了避免监管上的重复或者空白,食品安全法强调了食品安全标准的统一。食品安全标准不明确、检测方法不统一将造成监管行政执法中的混乱,针对这些问题食品安全法第22条规定国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合,统一发布为食品安全国家标准。统一整合食品安全的国家标准,使原来的标准相互协调一致,能够避免重复冲突和监管空白。 (三)增设风险评估环节,取消免检制度 食品安全风险评估是指由卫生行政部门组织专家预测食品可能存在的安全风险,提醒相关监管部门注意,在食品安全事件发生前加以遏制。这个环节在食品安全监管链条的前端,从风险预警方面增强了食品安全风险的应对能力。另外,为避免给食品安全埋下隐患,加强监管部门的监管职责,食品安全法取消了免检制度,明确规定食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。 三、食品安全法背景下的食品安全监管对策 (一)强化企业责任,加强行业管理 首先,强化企业责任,加大惩罚力度。食品安全法首次明确了食品生产经营者是食品质量安全的第一责任人,应当依法从事生产经营活动,对社会和公众负责,规定了不合格产品的召回制度,并进一步加大了对违法的食品生产和经营者的处罚力度,规定消费者除可以要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付价款10倍的赔偿金。这意味着食品生产经营者如果不能严格控制食品质量,保障食品安全,就将面临高额民事赔偿,甚至行政、刑事处罚,企业的生存都将变得举步维艰。 其次,要加强食品行业自律,营造良好的行业风气。企业道德近年来在市场经济中越来越受到关注。良好的企业道德往往能产生积极的社会经济带动作用。食品安全监管应联合社会各界力量,通过大力宣传教育,提高食品经营企业的社会责任感和诚信意识,引导并鼓励其生产销售优质的食品,通过行业协会向公众发布企业食品安全信息。对诚信企业进行宣传表彰和奖励,设立诚信企业档案以及违法企业黑名单。 (二)合理定价,规范市场 按照经济学的观点,生产经营者一旦参与到市场化过程,其目的必在追求利益的最大化,为了这种最大化,就要提高产量,提高消费者对其产品的评价,以期增强产品的竞争力。因此,消费者的认知水平对生产销售起着重要的决定作用。然而,人们选择购某种食品的心理却有两种,一种是为满足浅层需求,即价格和卖相,另一种则为满足深层需求,即健康。 而在食品产业中,消费者与经营者之间存在严重的信息不对称,不通过专业机构的检验,消费者难以判断食品是否健康的深层次品质。因此目前食品市场定价并未强化深层需求,于是大量以牺牲人们健康为代价的小投入被添加到食品中去获取更大利润。由于市场缺乏必要的价格杠杆,不正常的价格战将会引发恶性竞争,最终形成柠檬市场的怪圈。 针对上述问题,首先应当加强对消费者食品安全方面的科学知识和法律知识的宣传普及,以提高民众在食品安全方面的自我保护能力和法律意识。另外,还需要完善食品标识制度,提供消费指导信息、安全保障信息、营养含量信息、原产地信息等,充分尊重消费者对食品安全状况的知情权和选择权。 (三)重塑政府公信力 政府作为公共事务管理机构,公信力是其执政的依托,如果缺少了公信力,政府就缺乏民意而丧失行政能力。因此要从根本上恢复民众对政府食品安全监管部门的信心和支持,就要塑造政府负责、中立、公正的社会形象。 首先,加强监管失职行为的处罚力度。食品安全法首次明确了地方人民政府对食品安全所承担的属地监管责任,统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。同时,还应建立执法责任追究体系,落实责任制,加大处罚力度,一旦出现问题失职部门及个人都将难逃其咎。 其次,应当改变突击督查方式,设置食品监管预警机制和信息公开平台。食品监管重在防患于未然,政府应当立足长效监管机制,改变当前靠突击、督查、评比推动食品安全的工作方式。借鉴发达国家管理经验,探索运用以食品安全风险评估为主要内容的食品安全监管手段,及时发布预警信号,公布相关食品安全信息。 最后,形成权力监督与制约机制。发挥人大、政府部门之间、司法系统对食品安全监管工作的监督作用,加强舆论媒体的社会监督责任,进行不定期的民众满意度调查等。 (四)完善监管体制,实现监管体系的无缝对接 从国际上看,监管体制分三大类,有多部门体系的、单部门体系的、综合型体系的,目前中国实行的是多部门体系的模式。采用这种监管体制理由在于食品生产经营的链条过长,我国的地域范围很广,由某一个部门来完成食品安全监管工作难度很大。但是多部门分阶段监管容易出现部门职能重叠或者责任空白。 针对这种情况,首先要形成清晰明确的职能分工和责任体制,避免职能交叉和责任真空。食品安全法特别对部门分工进行了明确的规范,针对原来卫生行政部门和质量监督部门交叉监管食品生产企