城市轨道交通投融资模式研究.docx

城市轨道交通投融资模式研究黄庭/基础设施融资部（城市轨道交通作为“准公共产品”，投融资模式有其特殊性，本文通过比较的方式，阐述城市轨道交通投融资模式种类以及优缺点，建立在外部效应理论基础上，将外部效益内部化，从而实现资金运作的良性循环机制。）【正文】 （字数：2894）城市轨道交通具有容量大、速度快、舒适安全、节能环保等优势，能合理利用城市空间，是城市现代化的重要交通工具和基础设施之一。然而轨道交通的建设投入需要巨额建设资金，我国传统、单一的政府财政投资方式在面对如此巨大的轨道交通建设资金需求时，已开始无力承担，同时也限制了我国城市轨道交通的发展。一、我国城市轨道交通项目的投融资模式城市轨道交通建设由以往国家单一投资变为多渠道多元化的建设投资方式。目前国内城市轨道交通项目投融资模式采用以下四种常见模式：（一）政府财政全部出资模式由于城市轨道交通项目正外部效应的存在，轨道交通的社会效益大于经济效益，运营商无法产生赢利，无法吸引社会投资。因此传统体制下的轨道交通投资基本上是由政府无偿投入。如北京地铁1、2号线和天津地铁是计划经济时期修建的，建设资金全部由中央政府承担。（二）政府主导的负债型投融资模式这种方式是由传统的政府直接对项目全额投资转为部分由政府投入，部分向项目提供信用担保，由企业向银行进行债务融资作为项目的建设投入。在我国大多数城市的地铁融资建设中，特别是在地铁建设初期和高速成长时期，这种投融资模式发挥着主要作用。北京地铁复八线利用日本海外协力基金贷款 197亿日元，约占总投资的1/4，其余由地方政府自筹。上海地铁2号线一期工程采用三三制，即利用国外贷款1 /3，市政府承担1 /3，沿线区政府承担1 /3。（三）政府主导的BOT市场化投融资模式BOT是英文 Build - Operate - Transfer的缩写，通常直译为“建设经营转让”。所谓 BOT，一般指在涉及公众利益的大型基础设施的建设、经营、移交过程中，由当地政府特许的、由私营的或非政府的财团投资的、以一定期限的经营盈利作为回报的投资模式。这种投融资模式明显具有以下几个特点: 一是项目的投资主体系非政府的市场主体；二是项目的建设和经营及期限须获得政府的特许经营权；三是投资成本收回及赢利依赖当地政府的特许经营权；四是投资的风险由投资主体自行承担。鉴于以上几点，这种模式已经在我国不少城市的轨道交通建设中实施。深圳市政府将深圳地铁二号线全线委托香港地铁公司成立的项目公司港铁深圳公司统一运营，并授予港铁深圳公司30年的特许经营权。在整个建设和经营期内，项目公司由香港地铁公司绝对控股。香港地铁获得4号线沿线 290万平方米建筑面积的物业开发权，在整个建设和经营期内，项目公司自主经营、自负盈亏30年运营期满后，全部资产无偿移交深圳市政府。（四）政府主导的 PPP市场化投融资模式PPP是英文“Public Private Partnership”的简称，即公共部门与私人民营机构合作模式，是公共工程项目融资的一种模式。中文直译为“政府民营合作制”，主要指政府部门与民营机构签署合同明确双方的权利和义务，达成伙伴关系，共同完成某些基础设施项目的投资、 建设及运营任务。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。与 BOT模式不同的是，合作各方参与项目时，PPP模式合作伙伴在项目生命周期全过程参与，同时政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。因此，PPP模式是一个完整的项目融资的概念，并不是对项目全局的改头换面，而是对项目生命周期过程中组织机构的设置提出了一个新的模型。PPP模式虽然是近几年才发展起来的，但在国内一些轨道交通项目也得到了应用。如香港地铁公司与北京市基础设施投资有限公司、 北京首都创业集团有限公司签署原则性协议，以公私合营模式 ( PPP)合作投资、建设及运营北京地铁 4号线。二、多种投融资模式的比较表 1 多种投融资模式优缺点对比投融资模式优点缺点政府财政全部出资1投资结构单一2操作成本低1缺乏有效的激励约束机制2缺乏有效监督，政府财力投入容易懈怠，使得工程工期延长政府主导的负债型模式1财政仅需少量现金投入，利用杠杆作用，带动大部分债务资金，完成项目建设，放大财政资金效用，缓解政府即期现金支出压力2，资金操作简便，操作成本低，资金充足，到位快1不能有效利用资金开发当地资本市场2不利于轻轨交通建设引入多元化的投资体制3成本管理水平高，融资成本高4政府承担了建设、运营等各个环节的全部项目风险政府主导的BOT模式1投资主体的延伸拓宽了融资渠道，激活了存量资产，加深了投融资的市场化程度，并控制了建设和经营成本2政府可以避免大量的项目风险，减轻责任3开发当地资本市场和吸引外资，减轻了财政负担4组织机构简单，政府和私人企业协调容易，成本容易控制，效率高1特许期内政府对项目失去控制权2引入私人企业参与，采用招投标体制时，常会使得投标价格过高3 .投资方和贷款人风险过大，没有退路4 .目前尚存在较多的法律、财务、人才、技术等问题政府主导的PPP模式1.合作开始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同对项目的整个周期负责，使得共享投资收益，分担投资风险和责任2.引入先进的技术和管理经验3.投资渠道增加，把民间资本引向基础设施领域，降低资产负债率，促进了投资主体的多元化4.可以消除费用的超支，工程的如期完工得到保证5.利于转换政府职能，实行“政企分开”1 .项目合作伙伴选择的难度增大，融资风险加大，政府承担的风险增大2 .投融资主体以及项目参与主体的多元化也增加了城市轨道交通项目更多的不确定性3 .组织形式比较复杂，增加了管理上协调的难度，融资成本增加4 .设计项目回报率分歧增加三、城市轨道交通投融资的外部效应城市轨道交通具有的“准公共产品、准公益性和准商业化经营”的行业特点，表明城市轨道交通建设投融资模式的特殊性，它不能按一般商业原则进行项目融资运作。而城市轨道交通的经济特点，充分体现出其衍生商业价值在投融资模式设计中的可操作性。庇古的外部性理论表明，某一经济主体的活动对于其他经济主体产生的一种未能由市场交易或价格体系反映出来的影响，从而导致资源配置不能达到帕累托最优。在现实生活中，这种外部性按其影响又区分为正外部性与负外部性。城市轨道交通是一种具有显著正外部性的典型产品。从城市轨道交通建设所形成的投入产出关系分析，城市轨道交通产出效益主要分为两大类：一是线路与设备等基础设施，二是附属资源及增值效益。前者属公共基础设施的范畴，而后者则是正外部性效益。按科学合理的原则将其内部化方式与投融资相结合，构建一种新的模式，在政策保证的前提下，实现资源配置优化目标，形成城市轨道交通建设投融资体制、经营与发展的良性循环。据此分析，城市轨道交通投融资体制如图 1。图 1 城市轨道交通投融资体制轨道交通建设投融资体制应建立在外部效应理论