立足全域城市化.doc

立足全域城市化加快我区农村公路规划建设和管理2008年春季处级领导干部培训班学员 吴让玉编者按：市委书记薄煕来在重庆市市管领导干部第一期现代经济知识培训班上提出“解放思想、扩大开放”，把“314”总体部署落到实处。我区如何结合实际开展解放思想大讨论，找准我区经济社会发展的“难点”、“疼点”及对策，成为每位同志都要认真思考的问题。党校在春季处干班培训中开展研究式教学，学员结合我区和各自岗位工作实际，认真学习、思考和研讨，贡献出一些有价值的对策与建议，现将部分学习成果整理刊发，供参考。我区是重庆市主城的西大门和重要交通枢纽，是重庆市的科教文化中心，重要的商贸、工业和旅游基地，具有独特的区位优势，在经济社会各个方面都具有坚实的基础。直辖以来，特别是“十五”期间，我区经济社会各个方面取得了长足的进步，交通基础设施与交通运输为全区各项发展提供了坚实的保障，其中农村公路发挥了巨大的作用。然而，由于体制、投入和管理等各方面的原因，现有的农村公路等级低、服务水平差，已不能适应经济社会快速发展的需求，特别是随着区委、区政府关于五年内基本实现我区全域城市化的战略目标和“112345”总体发展思路，当前解决农村公路发展中存在的问题，夯实农村交通基础，打破全域城市化进程的交通瓶颈，已成为当务之急。一、当前我区农村公路存在的问题我区分为歌乐山以东的东部城区和歌乐山以西的西部片区。东部城区是重庆市主城核心区的一部分，城市化程度较高，交通发达，但面积不到全区幅员面积的1/6。而占全区5/6面积的西部片区属于农村地区。目前我区公路总里程为1207公里，其中高速公路62.44公里，国省道110.767公里，区县道153.29公里，乡道公路28.642公里，村道公路618.863公里，专用公路187.503公里，城市道路47公里。总体来看，我区的农村公路现状呈现以下几个特点：1、农村公路总量不足，公路密度偏低。根据国办发200549号文件关于将县、乡、村三级道路统称为农村公路的定义，截止2007年底，我区现有农村公路810.689公里（含9.984公里农村专用公路），占全市公路总里程的0.8%，公路总量排在全市第33位，主城九区排名第4位；从公路密度来看，我区的每万人拥有农村公路里程10.39公里，远低于全市31.18公里/万人的平均水平和全国26.59公里/万人的平均水平，也低于周边巴南区、渝北、北碚等区的水平，在主城九区中排名第5位，这与我区连续两年经济总量位居全市第一的地位和全域城市化的定位不相符合。2、路网结构不合理。目前我区一方面有高速公路62.44公里，约占全市已建成高速公路总里程的6%，每万人拥有高速公路近0.8公里，高于0.3公里/万人的全市平均水平，在全市名列前茅；另一方面，我区尚有等外级公路581公里，农村公路达到等级公路的仅有230公里，等级率仅28.3%，远低于全市47.7%的平均水平和68.5%的全国平均水平，列全市40个区县倒数第一位；整个公路平均等级较低，路网结构呈现出两头大，中间小的特点。3、路网不完善，断头路多。以县道为例，在153.2公里县道中，有43.52公里属断头路，技术等级未达到，路网没连接，占县道总里程的约1/3；作为农村公路毛细血管的村道，也有约40%左右未能连接形成畅通网络。4、农村公路路况差，服务水平低。在811公里农村公路中，有铺装的路面里程为257公里，路面铺装率为31.6%，虽然高于全市17.1%的平均水平，但在主城九区中仅列第5位；而占很大部分的是泥结石路面，长期处于晴通雨阻的状况；严重影响农村公路的通行能力，降低了农村公路的服务水平。二、主要原因从我区的农村公路的现状不难看出，目前农村公路发展水平与区委区政府关于全域城市化的要求还有相当差距，与大城市主城区的形象很不相适应，主要原因是：1、农村公路规划起点低。我区在2005年委托重庆交通学院编制了农村公路建设十一五发展规划，该规划基本沿袭了区农村公路十五规划的布局和定位，主要着眼解决低层次的“通”的问题，在规划布局上，只突出数量，而对质量等级、综合功能和服务水平重视不够，在规划新改建的59条466公里的农村公路中，二级以上的公路仅有5条43.9公里，占总量的9.4%，该比例低于目前全国二级以上公路现状的平均水平10.4%。2、农村公路建设管理制度不完善。一是我区公路管养实行的分级负责体制，县道由区交委负责管养，乡、村道分别由镇、村负责管养；二是目前我区尚未制订农村公路建设、养护、管理、质量监督和资金使用有关制度和管理办法，农村公路基本处于无序管理状态，除由区交委直接管理的县道以外，其他乡、村道路由于缺乏必要的制度约束，且镇、村缺乏相应的专业人才，大部分公路长期处于失管、失养状态。由于没有农村公路一系列制度保障，区交通主管部门对乡村公路建设、管理、养护无法介入，导致乡村公路建设管理程序不规范、建设标准低、质量差、使用寿命短。三是由于主城区交通执法体制改革，执法权上收市交委下设交通行政执法总队管理，区、镇没有执法权，对公路路产路权破坏的制止缺乏有力的手段，违法搭建、开挖等路产路权被损害的事件时有发生，公路服务水平严重下降。3、农村公路融资渠道不畅。农村公路原有的投资政策是城乡分割的“双轨”制，本身就存在不合理的缺陷。在农村土地制度和税费制度改革中，原有的农村公路投资政策受到冲击，而新的适合农村公路建设的投资政策尚未建立，这是影响我区农村公路发展的重要瓶颈和根源。从2003年至2007年，我区公路建设共投入资金12.291亿元，其中中央及市级补助资金约2.2亿元（含212国道杨双段市拨1.7亿元），占总投资的17.9%；区财政拨款和银行贷款9.401亿元，占总投资的76.5%；镇村自筹及农民投工投劳折合投资约6900万元，占总投资的5.6%。区财政拨款或区财政担保银行贷款仍是公路建设资金的主要来源。三、加快推进我区农村公路发展的建议措施针对我区农村公路发展中存在的问题，把握全域城市化进程对农村交通基础设施发展的需求，找到一条能促进农村公路健康快速发展的路子。必须从规划、资金、体制和制度建设等方面着手，开辟我区农村公路发展的新局面：1、科学修订发展规划。按照全域城市化要求，转变规划观念，摈弃传统通乡、通村概念，科学修订农村公路发展规划；既保证与经济社会发展现状相结合，又保持适度超前；在规划目标上，按照再造一个西部新城的构架，利用全区全域城市化建设主规划，完善农村公路建设分规划；在规划标准上，着眼经济社会发展和“一区三高地”板块功能，更加注重农村公路的综合功能的完善，以“畅”为目标，超前布局西部具有较高等级、功能完善的城市道路，提高农村公路的服务水平，而不是仅仅停留在解决“通”的问题上；在规划布局上，强调农村公路与城镇建设、整体产业布局的统一协调，注重镇镇相连、村村相连，干支相连，形成完善的网络，更好的发挥农村公路功能，为市民出行和产业经济发展服务。2、拓宽农村公路投融资渠道。在农村公路发展不断受到重视的今天，从农村和农村公路实际出发，结合农村税费改革与财政体制改革，加快建立健全投资责任落实、资金渠道明确、资金供给稳定、使用安全高效的农村公路投资体制，是加快农村公路发展的重要环节。根据目前农村公路发展任务十分繁重、资金供求矛盾特别突出的实际，农村公路发展的资金还应当坚持多层次、多方式、多渠道筹措的办法。重点是要解决好三个方面的资金供给。一是继续加大财政投入，抓紧财政体制改革深化的机遇，按照建立公共财政体系和市委一号文件的要求，把农村公路建设、养护和管理作为沙坪坝区镇财政公共支出的经常性项目，财政投入增量要明显高于上年，在年度预算安排的城市维护建设支出中确定一定比例（建议不少于5%）用于乡村规划、基础设施建设和维护，并建立有效的施行与监督机制加以落实，这样使农村公路发展资金有正常的供给渠道，确保政府在农村公路发展上公共职能的履行和公路发展目标的实现；二是拓宽融资渠道，利用政府资源配置（土地资源、国有资产资源、国债资源、规费资源等）手段，搭建具有政府背景的新型投融资平台来组织和筹措交通基础设施建设资金，采取政策支持等手段引导社会资金投入；三是继续推行竞争性立项，制定鼓励农村公路建设的优惠政策和保障措施，通过积极的宣传，调动广大农民的积极性，鼓励广大农民投工投劳，企业捐资，镇、村自行调整解决农村公路建设用地和资金不足的问题。3、理顺农村公路建、管、养体制。健康的体制是农村公路发展的重要前提。根据国务院和重庆市关于农村公路管理养护体制改革的实施意见，我区应结合全域城市化的进程，按照分级管理的原则，理顺各级农村公路建设、养护、管理的责任机制，明确责任主体，进一步落实区级人民政府在农村公路建设养护管理工作中的主体地位，以完善县、乡、村公路管理养护体系为手段，以确立政府投入为主的稳定的资金来源为保障，辅之以必要的配套措施，进而建立完善的农村公路建设、养护与管理体系，做到“有路必养”，实现农村公路养护工作的正常化和规范化，从根本上改变农村公路管养主体缺位、资金缺乏的突出问题；协调市级有关部门，实行委托执法，充分发挥镇政府和村委会的积极性，做到权责一致，把农村公路管养责任落实到位。在明确责任的基础上，按照科学、高效的原则，建立农村公路建设养护管理工作的有关协调、监管、考核机制，不断提高农村公路管理水平。4、加强农村公路制度建设。健全的农村公路管理制度是农村公路发展的重要保障。为了规范农村公路建设，在有效的制度保障下持续快速健康发展，应尽快制定出台我区农村公路建设、养护、管理、资金使用和监督办法，把政府在农村公路发展上的公共服务职责法制化、规范化，使农村公路发展从给农民办