社会组织行政执法程序解读及典型案例分析.ppt

社会组织行政执法程序解读 及典型案例分析,民政部民间组织管理局 执法办,社会组织人员培训 示范项目材料之四,目 录,一、社会组织行政执法概述 二、社会组织行政处罚程序解读 三、社会组织行政违法行为及案例分析 四、对非法社会组织的取缔 五、近年来民政部查处的几个案件,一、社会组织行政执法概述,行政执法是行政机关及其个体的执法人员为实现一定的行政管理目标或维护一定的行政管理秩序，按照法律或规章的规定，以特定行政机关的名义，针对具体的事实或事件，对特定的公民、法人或其他组织采取的能够直接产生法律效果的执法行为。,一、社会组织行政执法概述,社会组织行政执法工作基本分类,一、社会组织行政执法概述,社会组织行政执法主要法律依据： 行政处罚法 社会团体登记管理条例 基金会管理条例 民办非企业单位登记管理暂行条例 取缔非法民间组织暂行办法 其它法规及部门规章等,二、社会组织行政处罚程序解读,行政处罚程序是行政机关实施行政处罚，必须遵循的步骤、方式、顺序和时限等方面的制度规定。行政处罚法明确规定，不遵守法定程序，行政处罚无效。 确定管辖审查立案调查取证听取陈述和申辩听证程序作出处罚决定送达执行结案归档,二、社会组织行政处罚程序解读,（一）确定管辖 职能管辖：谁登记、谁管辖 协助调查；委托调查；移送 行政处罚法第二十条的除外规定,二、社会组织行政处罚程序解读,（二）审查立案 案件来源： 1、登记管理机关发现（如：年检时发现违规收费）； 2、社会举报； 3、业务主管单位建议； 4、有关部门移送； 5、司法建议书建议； 6、上级布置； 7、其他。 接到案件后，进行来文登记和案件编号，指定两名以上办案人员为承办人,案 源 材 料,初步审查： 1.是否存在违法行为 2.是否属于本机关管辖,填写立案审批表， 报主管领导审批,存在违法事实，同时 属于本机关管辖的,不属于本机关管辖的,移送有管辖权的部门,违法事实不存在 / 违法情节不构成行政处罚,终止调查 / 其他行政监管手段,注意点： 1. 要正确填写立案审批表的时间，不能使立案时间在 调查取证之后； 2. 时效问题：2年的追溯时限。,二、社会组织行政处罚程序解读,二、社会组织行政处罚程序解读,（三）调查取证 基本要求： “全面”：既包括对当事人不利的证据（违法行为），又包括对当事人有利的证据（从轻、减轻处罚的情节） “客观”：证据的真实性 “公正”：被处罚对象平等参与行政程序。告知处罚的理由、依据、告知陈述申辩权等。不告知的，处罚无效。 注意点： 一旦做出了处罚决定，就不可再补充证据。,二、社会组织行政处罚程序解读, 询问调查及笔录制作 询问工作应当遵循的原则 1、合法性原则 （1）主体合法，它是指承担查处违法组织的主体由法律明确授权，具体从事执法的人员具有执法资格。 （2）程序合法，它是指开展调查前必须亮明自己的身份，告知行政相对人所享有的权利和义务。 2、严禁诱供、指供的原则 诱供，即用利诱、许诺、哄骗的手法所取得的供词，是非法取得的证据，不能作为认定案件事实的证据。 指供，即在询问中，指出某种行为或情节，令其承认或否定的表态，这是法律所禁止的行为，也不能作为认定案件事实的证据。,二、社会组织行政处罚程序解读,注意点：“三”、“二”、“一” “三”：三种询问对象。即被询问人有三种： 当事 人、证人、举报人。 “二”：执法人员不得少于二人，遵守回避规定； “一”：对询问对象的询问应当一对一单独进行。 列询问提纲 （紧扣违法行为，有的放矢）,询问笔录 询问时间： 年 月 日 时 分至 时 分 询问地点： 1 被询问人： 民族： 性别： 身份证号： 111 籍贯： 文化程度： 职务（职业）： 1111 住所： 电话： 111 询问人： 、 执法证号： 、 11 记录人： 执法证号： 1 告 知：我们是民政部的执法人员，这是我们的执法证件（出示证件）。我们依据有关法律法规进行有关调查，你应如实提供有关资料、回答询问，如作虚假陈述或拒绝、阻挠调查，将承担相应法律责任，请予配合。 询问记录： 1 1 “以上笔录已阅无误” 1 被询问人签章： 询问人签章： 记录人签章： 年 月 日 （第 页 共 页）,二、社会组织行政处罚程序解读,首部,尾部,二、社会组织行政处罚程序解读,如何做好证据调查 制定调查方案：根据案源线索，明确要查明的事 实，及查明这些事实所需要的证据，从何种渠道、获得何种证据。 如何保存、整理证据 证据的先行登记保存 条件：可能灭失或以后难以取得 程序：负责人批准 要求：7日内作出处理决定 对取得的证据材料进行可采性和证明力认定。,二、社会组织行政处罚程序解读,1、国家机关依职权制作的公文文书优于其它书证。 2、鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经 过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和 证人证言。 3、原物、原件优于复制品、复印件（即原始证据的证 明效力强于传来证据）。 4、原始证据优于传来证据。 5、数个种类不同，内容一致的证据优于一个孤立证据。,可采性,合法性：证据来源（如何形成、如何取得）是否合法、 证据形式是否合法,关联性：证据与案件的证明关系,真实性：证据是否客观真实,证明力：优势证据规则,二、社会组织行政处罚程序解读,常见违法行为所需收集的证据： 不参加年度检查案件的证据 登记管理机关对外发布的年检通知公告 管理处提供的未参检的证明材料 该社会组织负责人或相关人员的询问笔录（含该组织未参检的情况说明） 擅自设立分支机构、代表机构案件的证据 登记管理机关出具的未进行登记的证明 该分支、代表机构对外非法开展活动的证明 违法现场照片或录像、办公场所的使用证明 违法分支机构当事人和该社会组织负责人的询问笔录 相关证人的询问笔录 相关的书证物证,二、社会组织行政处罚程序解读,年检不合格案件的证据（不按照规定接受监督检查） 登记管理机关年检不合格公告（纸质） 登记管理机关下达的责令改正通知书 该社会组织所递交的年检材料 该社会组织负责人及相关人员的询问笔录 超出章程规定的业务范围开展活动案件的证据 该社会组织的有效章程 超范围活动的违法事实相关的书证、视听资料等 该社会组织负责人及相关证人的询问笔录,二、社会组织行政处罚程序解读,“名存实亡”社会组织案件的相关证据 登记管理机关对外发布的年检通知公告 管理处提供的多年未参检的证明材料 业务主管单位关于该社会组织不复存在的证明 相关法律文书挂号信回执 相关组织（或个人）关于该社会组织负责人无法联系的证明 有关人员的询问笔录（证人证言） 侵吞、挪用、私分社会团体资产案件的证据 该社会组织的财务报表及相关凭证 该社会组织当事人、财务人员以及相关证人的询问笔录等 对该社会组织的财物审计报告 与违法情形相关的书证,二、社会组织行政处罚程序解读,未按规定办理变更登记手续案件的证据 该社会组织的有效章程 未办理变更登记的违法事实证据（如：照片、资料等） 该社会组织负责人及相关人员的询问调查笔录 其它相关证据（如登记资料等）,二、社会组织行政处罚程序解读,（四）听取陈述和申辩 基本要求： 1、行政处罚事先告知书。内容：拟作出行政处罚的事实、理由及依据，告知当事人享有陈述和申辩的权利。 2、听取当事人的陈述和申辩，并制作笔录 3、对当事人提出的事实、理由、证据进行复核,二、社会组织行政处罚程序解读,事先告知书样式一,二、社会组织行政处罚程序解读,事先告知书样式二,较重处罚时，需告知当事人听证的权利,二、社会组织行政处罚程序解读,（五）听证程序 1、听证程序适用的范围：停止活动、撤销登记、较大数额罚款。 注意点： 对于“罚款”，三个条例中均规定的是“并处”，不可单独实施罚款。 2、听证程序必须遵循的主要制度： 告知权利制度； 时限制度； 公开制度； 回避制度； 非本案调查人员主持。,二、社会组织行政处罚程序解读,3、听证的内容： 案件调查人陈述被调查人存在的违法事实； 案件调查人出示调查、收集的证据； 案件调查人提出拟作出的行政处罚建议； 被调查人提出为自己申辩的理由； 被调查人对调查人出示的证据进行质证； 被调查人出示从轻、减轻或者不应当给予行政处罚的证据； 案件调查人与被调查人辩论及最后陈述。 4、听证笔录制作。,二、社会组织行政处罚程序解读,案件调查人应做好的几项工作： 1、听证前，整理好证据目录清单，包括证据的名称、种类、证明的内容，拟证明的事实，证据的形成/来源、获得方式。必要的话，做好推演，被调查人可能会从哪些方面来质证。 2、听证中认真听清听证主持人归纳的争议焦点，如。违法事实是否存在、对具体证据是否存在争议等； 3、注意运用证据规则，排除反证，维护本证。从证据的三性原则（合法性、真实性、关联性）和证明力去反驳。,二、社会组织行政处罚程序解读,案例,争论焦点：是否对分支机构疏于管理/从事营利性经营活动,本证（我们提出）： 1.该组织与企业签订的协议书（证明 其将分支机构外包给企业，企业可以 使用印章、证书，可以分支机构名义 活动，每年交管理费） 2.社会组织的收费凭证收费（证明 收费时间、数额； 不但签了协议，且已履行；,反证（该组织提出）： 1.该组织制定的分支机构管理办法 （证明其对分支机构严格管理） 2.该组织与企业的会谈纪要（证明 企业自愿交管理费，并非摊派）,论证： 1. 分支机构设立的条件和目的：依据业务范围或会员组成来设置； 2. 反证中的两条理由不能证明外包分支机构这一行为的合法性,二、社会组织行政处罚程序解读,（六）作出处罚决定 1、作出行政处罚决定的条件： 有明确的违法行为人（处罚的主体为登记的社会组织，对“备案”的组织，如，单位内部组织，不可进行行政处罚）； 有具体的违法事实和证据（标准）； 有法律法规和规章规定应当给予行政处罚的情形； 属于本登记管理机关管辖的范围。 2、作出行政处罚决定的两种程序： 执法人员写出案件调查报告，上报主管领导批准； 情节复杂、重大违法行为、给予较重处罚的，必须集体讨论决定。,二、社会组织行政处罚程序解读,二、社会组织行政处罚程序解读,3、制作行政处罚决定书必须符合法定形式。 当事人的姓名或者名称、地址； 违反法律、法规或者规章的事实和证据； 行政处罚的种类和依据； 行政处罚的履行方式和期限； 不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； 作出行政处罚决定的行政机关名称、印章和作出决定的日期。 必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。 列清证据（举证责任）；不能以红头文件形式,二、社会组织行政处罚程序解读,二、社会组织行政处罚程序解读,问题文书,* * * * *民 政 局,行政处罚事先告知书 *： 经调查，你会因*，违反了*的规定，依据*，拟对你会作出停止活动三个月的行政处罚。 *民间组织管理局 *年*月*日,1. 不得使用红头文件,2.停止活动属于较重处罚，未告知当事人听证的权利,3.未告知当事人陈述申辩的权利,4.作出处罚的主体错误,二、社会组织行政处罚程序解读,（七）处罚决定书的送达 行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定送达。民事诉讼法规定的送达方式： 1、直接送达（法定代表人、主要负责人、委托代理人；签收送达回证） 2、留置送达 3、委托送达/邮寄送达到法定地址 4、公告送达（特别是对长期不参检、名存实亡的社团；或者内部矛盾分派，无法送达任一方的）,二、社会组织行政处罚程序解读,二、社会组织行政处罚程序解读,（八）行政处罚的执行 1、申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。 2、处罚机构与罚款收缴机构分离。 3、加处罚款、抵缴罚款、申请人民法院强制执行。 4、停止活动时封存印章、证书，撤销登记时收缴印章、证书。通知书和清单 5、撤销登记后清算，办理注销登记。 通常配合发出责令改正通知书,二、社会组织行政处罚程序解读,二、社会组织行政处罚程序解读,（九）结案归档 基本要求：填结案审批表、一案一卷、经批准查阅,三、社会组织行政违法行为及案例分析（主要以社会团体为例）,（一）什么是社会组织行政违法行为 1、禁止性规定的来源 2、禁止性规定的内容 （二）社会组织行政违法行为现状,三、社会组织行政违法行为及案例分析,（三）常见社会组织行政违法行为类型 1、申请登记时弄虚作假、骗取登记的；登记后一年未开展活动的（撤销行政许可） 2、 涂改、出租、出借社会团体法人登记证书，或者出租、出借社会团体印章,三、社会组织行政违法行为及案例分析,3、 超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动的（如，中促会主办房地产年会） 4、 拒不接受或者不按照规定接受监督检查的（如，不参加年检或在规定期限内未完成整改）,三、社会组织行政违法行为及案例分析,5、 不按照规定办理变更登记（如，中促会） 须办理变更登记的事项包括： 社会团体登记管理条例第16条规定的社会团体的登记事项：名称；住所；宗旨、业务范围和活动地域；法定代表人；活动资金；业务主管单位。 分支机构、代表机构的登记事项。民政部社会团体分支机构、代表机构登记办法规定的登记事项：名称、住所、业务范围、活动地域、负责人。 6、 擅自设立分支机构、代表机构，或者对分支机构、代表机构疏于管理，造成严重后果（如，民私营经济研究会）,三、社会组织行政违法行为及案例分析,7、 从事营利性的经营活动（如，性学会合同纠纷案） 8、 侵占、私分、挪用社会团体资产或者所接受的捐赠、资助,三、社会组织行政违法行为及案例分析,9、 违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受、使用捐赠、资助（如，中国电子商会案） 10、有关国家机关建议撤销登记,四、对非法社会组织的取缔,（一）非法社会组织的界定 具有下列情形之一的属于非法社会组织： 1、未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的； 2、未经登记，擅自以社会团体、民办非企业单位、基金会、基金会分支机构、基金会代表机构或者境外基金会代表机构名义进行活动的； 3、被撤销登记后继续以社会团体、民办非企业单位基金会、基金会分支机构、基金会代表机构或者境外基金会代表机构名义进行活动的。,四、对非法社会组织的取缔,（二）取缔非法社会组织的办案流程,四、对非法社会组织的取缔,（三）非法组织案件的主要证据 未经登记的证明材料 非法社会组织现场的照片或录像，办公场所的使用证明等 能反映该非法社会组织存在或开展活动 的书证（章程、会员、广告、新闻信息资料） 当事人的询问笔录,四、对非法社会组织的取缔,注意：取缔决定书不可有抬头,注意：应为民政厅（局）印章,注意：不可用红头文件,五、近年来民政部查处的几个案件,（一）中国电子商会处罚案 1、案情线索 2011年元月4日以来央视东方时空、每周质量报告等多个栏目曝光了该会利用其主办的“315消费电子投诉网”进行“虚假维权”“敲诈勒索”。报道主要涉及该会利用网站的投诉信息牟利，通过中国电子商会领导约谈的形式对企业施压，收取会员费、广告费，交费即可删除网站的投诉信息。,（一）中国电子商会处罚案,2.案件初查情况： “315消费电子投诉网”是由中国电子商会主办的消费维权资讯网站。该网站由中国电子商会分支机构消费电子售后服务专业委员会具体负责。中国电子商会授权北京赛亿互联科技有限公司（北京市海淀区工商局注册）负责网站的日常运营管理，公司全权代表网站对外签订相关合同。,（一）中国电子商会处罚案,主要活动方式：一方面网站接受消费者的投诉，由网站向企业转发投诉信息，协助消费者进行维权投诉；另一方面向企业会员提供各种服务，协助处理投诉。 盈利模式有两种：一是企业加入成为网站会员，会员费5千至8千元；二是成为“315消费电子投诉网”战略合作伙伴，享受高级会员待遇，同时可在网站刊登广告。根据不同合作级别提供不同服务，收取综合服务费12万至15万不等。,（一）中国电子商会处罚案,可能构成的违法点： 1. 涉嫌开展营利性经营活动 2. 涉嫌侵占、私分、挪用社会团体资产 3. 涉嫌超出业务范围开展活动,（一）中国电子商会处罚案,1.涉嫌开展营利性经营活动 中国电子商会通过举办“315消费电子投诉网”，授权公司运营管理收取企业服务及广告费用，这种收费行为涉嫌开展营利性经营活动。 认定难点：社会团体从事经营服务性活动并收取费用，并未被禁止。如何区分社会团体从事服务性活动收取费用和开展营利性经营活动，实践中一直有较大争议。目前类似中国电子商会这样以开展经营服务活动来维持社团生存的情况较为普遍，如对该会举办“315消费电子投诉网”并运营的这一行为认定为开展营利性经营活动进行处罚，将可能对社团开展经营活动带来较大影响。,（一）中国电子商会处罚案,2. 涉嫌侵占、私分、挪用社会团体资产 中国电子商会以授权形式，将“315消费电子投诉网”的运营管理交由北京赛亿互联科技有限公司，特别是网站提供服务的费用等均直接由该公司收取。这种行为实质上将中国电子商会及“315消费电子投诉网”的收入化为公司收入，形成体外循环。 认定难点：需要对公司进行专项财务审计，进一步掌握公司的收入支出，以确定是否存在侵占、私分、挪用社会团体资产的情况。,（一）中国电子商会处罚案,3. 涉嫌超出业务范围开展活动 从该会章程规定的业务范围来看，应主要为其会员提供服务，但该会对网站会员企业及非会员企业发约谈通知书，是否涉嫌超越业务范围需进一步认定。,（一）中国电子商会处罚案,3.进一步调查了解的情况 在该网站运行过程中，中国电子商会负责人均直接参与，如对企业进行约谈等。据网站负责人称，2008年至2010年网站收入分别为100多万元、200多万元、400多万元，但由于运营维护及人员工资等费用支出较高，该网站一直处于亏损状态。 “315消费电子投诉网”对外签订协议及收费等均由北京赛亿互联科技有限公司进行，并将收入直接列入公司账簿。该公司负责人为中国电子商会消费电子售后服务专业委员会副秘书长。,（一）中国电子商会处罚案,利用收集的消费者投诉信息，通过将投诉信息曝光、发负面标题新闻、发布投诉率排名等多种手段，要挟企业与其签订合作协议并收取费用，企业交费越多其投诉信息的归档时间就越快（在网上曝光的时间就越短），实则以维护消费者利益为名向企业敲诈勒索，进行虚假维权。,违法点：违反国家有关规定收取费用,（一）中国电子商会处罚案,“违反国家有关规定收取费用”,社会团体“小金库”专项治理实施 办法（2010年6月12日中共中央纪委、 监察部、民政部、财政部、审计署联合 下发）：凡社会团体和公募基金会违反 法律法规及其他有关规定，应列入而未 列入符合规定的单位账簿的各项资金 （含有价证券）及其形成的资产，均 属于“小金库”。,“315消费电子投诉网” 是由中国电子商会 作为主体在工信部“ICP/IP地址/域名信息备 案管理系统”中备案的网站，该网站的资金 及其他收入按照规定均应列入中国电子商会 的账簿，而中国电子商会将网站运营收入 列入了北京赛亿互联科技有限公司的账簿,关于规范社会团体收费行为 有关问题的通知（民发2007 167号）：社会团体收取不具有强 制性、垄断性的经营服务性收费， 应当遵循自愿、公平、公开的原 则，不得强制服务和强制收费。,该会利用网站的投诉信息，通过 “归档”、“直通车”等服务，使信 息显示时间长短不同，向被投诉企 业收取不同数额的费用；并向企 业发约谈通知书，以“联合 工商、质检、工信系统及媒体等 进行查处曝光”等手段强制企业 接受约谈，向企业施压。,（一）中国电子商会处罚案,4.当事人申辩意见： 一是中国电子商会与赛亿公司约定，网站的技术支持及管理、网站所有运作费用由赛亿公司负责，广告经营权及经营收入归赛亿公司所有，因此，网站的经营收入属于赛亿公司所有，不属于商会，不能将赛亿公司的经营收入认定为商会的“小金库”。中国电子商会与赛亿公司是合作关系； 二是中国电子商会遵循投诉业务和经营业务分开原则，在处理消费投诉业务过程中不存在向企业收取服务费的行为。投诉信息“归档”是免费的，商会约谈企业也是消费者权益保护法赋予的权利，约谈中也不存在强制收费行为。,（一）中国电子商会处罚案,5.赴企业调查取证情况 很多企业对此怨声载道，但敢怒不敢言，因网站是电子商会主办的，具有官方色彩，企业不敢得罪政府。 其行为实质上就是利用收集的大量投诉信息，以归档时间的快慢等手段设置多种门槛，胁迫企业交费，向企业敲诈勒索。,（一）中国电子商会处罚案,电子商会对企业的九种施压手段 主要使用了以下九种手段向公司施压： 一是慢转投诉或者拖延解决时间； 二是拖延归档时间； 三是作行业统计报告，给企业进行投诉排名； 四是开会（商会领导参加）发布新闻报道，公布投诉排名； 五是通过夸大或渲染事实作为标题，放在网站首页； 六是已解决的投诉消费者自己也不能撤诉； 七是发新闻采访函，以写好的新闻稿相威胁； 八是发中国电子商会约谈通知书，以联合媒体曝光、联合工商、质监部门查处等相威胁； 九是宣传与央视、新浪、搜狐多个媒体有合作，可对企业进行曝光。,（一）中国电子商会处罚案,6.主要证据 *公司举报书 与*公司的询问笔录 消费电子投诉网工作人员谈话记录 中国电子商会约谈通知书 网络上有关“315投诉网”背景材料综述 媒体报道链接 央视报道合集光盘,（一）中国电