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9论环境与发展综合决策夏 光 环境与发展综合决策是我国环境政策中的一项重要内容，近几年来受到极大的重视。 中国21世纪议程提出要“改革体制，建立有利于可持续发展的综合决策机制，使各部门之间采取协调一致的行动，必要时建立新的组织协调机构，以保证可持续发展战略目标的顺利实现”。1996年举行的第四次全国环境保护会议把实行环境与发展综合决策列为“开创环境保护工作新局面”六项任务的第一条，要求“加快建立环境与发展综合决策的机制，逐步使之规范化和法制化”。同时，各省市也在积极推动综合决策，江苏省委于1999年作出了关于加强环境与发展综合决策的决定，山东、河北等省也在出台相关文件。可以看到，综合决策作为从根本上解决环境问题的政策手段之一，在环境政策中具有重要的地位。本文结合现实情况，试图从理论角度提出综合决策的基本框架，以便为进一步制定综合决策的实施机制提供参考。这个框架包括综合决策的基本原则、主体、层次结构、运行方式等。 决策的基本原则 环境与发展综合决策，又称“环境与经济综合决策”，是指在国家和地方的各级决策部门和其决策过程中，把环境因素纳入到经济发展决策的全过程之中，从根源上解决经济决策与环境后果相分离现象的决策方式，其基本原则主要有以下几点： 第一，产生新增效益的原则。环境与发展综合决策主要体现在其“综合”特性上，它所考虑的因素要多于单项性或分隔性决策时的因素。正是因为综合决策的目的是为了克服分隔决策所造成的对环境的损害，因此，当实施综合决策时，就自然要求环境效益得到保存，这种效益相对于分隔决策时，是一种新增效益。或者反过来说，如果一个决策过程不能产生保护环境方面的应有效益，那么它没有遵循这一基本原则，不能视为成功的“综合决策”。更进一步说，新增效益不一定完全是环境效益，在综合决策中，经济发展的效益也应该获得提高，达到一种双赢的境界，这是比较全面的“综合决策”。 第二，决策成本适度的原则，又可称为决策有效率原则，即由于增加了综合的过程而支出了额外的成本，这种成本必须控制在可以接受和合理的范围之内。决策的综合程度越高，它的制定过程就越复杂，以时间、人力、财力等形式表现的成本就越多，在这个意义上，综合决策有一个合理的限度，并非规模越大越好。我们不能仅仅根据需要来决定综合决策的规模，还要根据经济性原则来考虑问题。适应于这一原则，当我们考虑综合决策理论框架时，可以考虑全面一些，而当具体实施时，则要针对情况，作出分类，在有限的类别中进行选择。 第三，决策参与者的多样性和代表性原则。尽管综合决策的规模可以不是很大，但参与综合决策的各主体的代表性和多样性却应予保证，否则其综合性特点和综合决策的本意不易实现。在这方面，同样可以作出分层次的安排。例如，在一个综合决策的体系中，可以有核心层、扩展层和外围层等，这样把与环境与发展综合决策相关程度不同的主体确定在适当的位置上，在不同的问题上考虑不同的代表性程度。对于那些基础性的决策规则、长远方针等问题，决策时可以选择尽可能广泛的代表性，而在若干专题性、专业性的决策问题上，可以由代表性较窄的核心层决定。 决策的主体根据我国的实际情况，环境与发展综合决策可能包括以下主体： 国家(中央政府)：这里以中央政府作为国家利益的代表。在环境与发展综合决策中，中央政府是最重要的决策主体，其重要性主要来自于它的权力和权威，由于此一原因，在综合决策中它的地位与其他主体不是对等的。作为代表着国家和社会利益的权力机关，它对环境与发展综合决策是支持和倡导的，因为这种决策过程有利于全社会的利益平衡。 政府各职能部门：政府各职能部门是综合决策中起实质性作用的主体，这主要指它们是“政府”在各项职能上的实际代表者，掌握着重要的决策权。实际上政府的决策是由各部门提供一个基础，正是这个基础对于最终作出的决策具有重大影响。因此，政府各职能部门之间的综合决策，是环境与发展综合决策最关键的层次。如果从环境与发展综合决策的两个特定角度从环境角度审议经济政策，和从经济角度审议环境政策来看，最起作用的当属综合计划、经济管理、归口部门和专业部门等职能部门，它们之间的相互协调和共同行动是综合决策的核心环节，从这个意义上说，人们通常所说的“综合决策”，最主要的是指政府各职能部门之间的合作，这是对环境与发展综合决策的比较“狭义”然而是比较核心的理解。 地方政府：地方政府作为环境与发展综合决策的主体之一，是由地方作为独立的利益实体的地位所决定的。在市场经济下，地方不仅具有独立的经济利益，也有独立或相对独立的环境利益，地方政府对环境的关注始终是不可避免的，这就会在其决策过程中反映出来。当地方政府作为全国的一部分而参与全国的决策过程时，将对国家一级的环境与发展综合决策作出贡献，那种认为全国性决策由中央作出，地方只需认真贯彻执行的看法，并非综合决策的真谛。从实际发生的进程来看，地方政府对环境与发展综合决策的重视和实施的程度确实与当地的发展水平相关联，一部分综合决策行为是因为来自“上面”的要求而发生的。 工商产业界：作为一个有明显利益倾向的群体，工商产业界对环境与发展综合决策具有重要的影响，这在很大程度上是由它作为“社会支柱”的地位而决定的。工商产业界在综合决策中的力量来自于它的经济实力以及由此而产生的社会影响。由于产业界不仅本身是利益和价值的载体，而且对社会产生巨大的正外部效应(例如提供就业岗位)，所以环境与发展综合决策中如果缺少产业界的意见，将是不完善而且潜藏着风险的。在我国，工商产业界的利益和意见常常由政府中的产业管理部门来代表，然而随着市场经济发展，产业界独立于政府之外的利益也在增长，完全由政府部门来代表已不适应新的形势，此时产业界需要有自身独立的表达渠道。工商产业界可以说是与环境保护关系最紧密的社会实体，它们对环境与发展综合决策的参与，一方面可以增强综合决策中的代表性，另一方面可为决策的贯彻执行铺平道路。那种把企业或产业界仅仅看作是进行环境管理的对象，不为它们提供必要的参与决策的渠道的认识和做法，都不利于综合决策的制定和实施，也不容易达到环境管理的目的。 科研学术界：在环境与发展综合决策中，科学研究和学术理论界的作用不同于其他参与主体，科研学术界总体上不是作为一个独立利益方出现，而是作为一种客观、公正的观察力量出现的，其任务是阐明综合决策中的有关科学原理，提供对现实的实证观察结果并提出以科学为准则而制定的建议方案。以这种角度看待科研界，则它们的特点是超越利益层面，为综合决策提供客观依据。由于科学实际上是人类累积起来的关于自然和社会的知识的集合，所以科学界在环境与发展综合决策中的作用是不可缺少的它使人们的决策建立在人类全部知识(而不是当前少量信息)的基础上，从而避免历史上已证明是不正确的决策过程和决策再次出现。人们之所以强调决策的科学化、民主化，就是因为科学化的过程中可以纳入大量人类积累起来的知识财富。在综合决策中，科学同时指自然科学和社会科学，当然也包括人文知识，这里尤其有必要强调社会科学的作用。 非政府组织：非政府组织是一个有一定内涵的概念，专门指那些以某种社会福利目标为其宗旨，从事非赢利性活动的社会团体。通常，环境保护是非政府组织比较集中的领域。由于非政府组织是专门致力于社会目标的组织，所以它们在与其目标相关的行动上表现得十分活跃。在环境与发展综合决策方面，非政府组织的作用是独特和有益的，因为作为有特定目标、在相对狭小的领域内工作的这些组织，往往积累了某种特殊的知识，例如保护野生动物的协会、保存湿地的组织、专门从事环境保护资金运作的基金会等，它们在这些专门方面的知识和信息是丰富和详细的，有些是独有的，这对于提高环境与发展综合决策的水平有特殊的作用。不能否认非政府组织有其自身的特殊利益或代表社会阶层中某一特殊群体的利益，但这不否定而且有时恰恰增强了它们参与综合决策的理由。在综合决策中，对非政府组织的要求，一般不能等同于对政府组织和科学学术界的要求，因为后两者都应该超越于利益考虑之上，而非政府组织不是。现在隐约有一种看法，认为非政府组织参与环境和发展事务以及参与综合决策主要是在发达国家比较普遍，而发展中国家较缺乏，其实这不全面。在很多较不发达的发展中国家(如非洲国家等)，非政府环保组织是比较多的，作用也很活跃，对当地的发展决策过程有一定影响。这几年来，在我国，非政府环保组织也有所发展，现在它们的主要活动方式还是借助于自行组织的活动和借助于新闻媒体，但可以预计，将来参与正式的综合决策过程的步伐将加快。 社区：社区主要以居住地为单位构成的一个地域性较强的人群联合体。由于居住地对环境质量有高度依赖性和灵敏性，所以当经济发展或资源开发活动涉及到居住地时，社区就会自然地表达对这些开发活动的关注并试图参与和影响其决策过程。由此看到，社区对环境与发展综合决策的参与，主要是参与与它自身利益相关的事务，在范围上，也主要限于社区相关的地域范围内，在层次上，主要限于项目建设。当然，社区作为一个地域集体，参与到所在区域(如城市、镇等)范围内的更高层次的政治决策过程中(如投票选举等)，借此表达在环境与发展问题上的态度，也是可能的。 公众：在这里是指个体存在的公众，主要以个人或以家庭为单位进行行动。公众参与综合决策的力量显然是较小的，但仍然有其特殊的价值，因为在这里公众个体可以区分为两种情况。一种是个体出于无私的对公共事务的关注而愿意为国家的公共决策作出贡献。这主要指这样一些人：他们关心国家大事，对公共利益有强烈的责任感和兴趣，它们所要参与的决策并不一定与他们自身利益有什么直接关系。在任何社会中，这种公益心强的公众都是大量存在的，尤其在我国这样崇尚国家观念和集体主义精神的国家，关注国家大事一直是一种传统。在这种情况下，公众参与环境与发展综合决策，虽然力量不大，却拥有较广泛的社会基础，在综合决策中增强了社会公正和正义的份量。另一种情况是个人由于自身利益相关而参加决策过程，这时他是作为一种制衡力量而发挥作用的，其作用大小取决于他所涉及的利益问题的严重程度，即个人所受到的利益损害越是超出社会正常伦理价值观念所能接受的范围，则越能获得社会的同情，这时个人的力量也会变成一股社会性的力量，从而对决策的结果产生影响。这方面的典型例子是污染受害者的情形。一般性的污染影响不会产生大的影响力，但重大的污染事故却会震动当地决策者，在这种事故中的受害者，尽管是个体，也能影响甚至改变原有的决策结果。 环境与发展综合决策尽管具有这么多主体，然而现实中的问题会依情况而有所取舍，并非任何时候都有这么多主体同时参入。事实上，一般意义上的“综合决策”主要是在政府内部的决策过程中进行的，主要是政府各职能部门之间的相互协调，这是从众多的主体中找出的关键要素。 综合决策的层次结构 综合决策会在不同层次发生，我们可以从国家、地方、企业、项目几个层次上来考察。 国家层次：对一个国家来说，中央的决策是最高层次的决策，它具有两层含义：一是基础性的，一是常规性的。在这里我们借助西方政治学中的“公共选择学派”的概念，把基础性的决策称为“立宪性决策”，把常规性决策称为“行政性决策”。什么是“立宪性决策”？就是对国家根本大法、大政方针、基本政策等重大问题的决定。例如，在我国，把“可持续发展”确定为国家发展战略，把保护环境确定为基本国策，在环境保护法中确定由各级政府对环境质量负责等等，这都属于大政方针上的重大决策，象宪法一样是法之法，因此，立宪性决策是环境与发展综合决策的根本保证。在立宪性决策之后，综合决策才可能进入到更为现实的操作阶段。 自然地，行政性决策就是立宪性决策作出之后，具体落实上述战略意图而作出的决策，应该说，环境与发展综合决策主要属于行政性决策的范围，它是可持续发展战略(立宪性决策)的实施步骤之一。由于大政方针已定，所以政策性决策可以由行政机关独立作出，这时不再需要履行漫长的立法程序，从而表现出较高的决策效率。 中国21世纪议程就是由国务院批准的行政性决策的重要文件。 国家层次的环境与发展综合决策在立宪性决策和行政性决策中都有所体现，主要是在后者。由于国家层次的行政性决策对地方层次的决策而言又具有一定的“立宪”性质(即地方层次要把国家层次的决策作为基础和限定边界)，所以国家层次的环境与发展综合决策要顾及到全国性需要，这无疑给国家级环境与发展综合决策提出了极高的要求。举例说，国务院所作出的决策，不仅要解决中央所面临的环境与发展问题，还要考虑这种决策将会为地方层次的类似问题提供“范式”，因此，它的决策将是周全和慎重的。这方面的性质决定了国务院各部委之间的环境与发展综合决策在所有综合决策的因素中将是最为关键和核心的部分。 地方层次：地方层次的综合决策主要是在省、市、县等各级行政区域层次的决策活动。在一个主权国家内，立宪性决策已在国家层次上完成，所以地方层次上主要是进行行政性决策。在这一层次上，环境与发展综合决策的主要作用是把当地特定的环境、资源、人口和其他社会条件因素与经济发展政策的选择结合起来，实现区域范围内的可持续发展。越往较低的层次，综合决策的现实感越强，因为此时所涉及的地理和人文因素越具特色，越需要通过较为“综合”的程序把这种特殊性反映出来，在这个过程中，使这种特殊性得以反映的往往是十分具体的区域规划、项目布局等事项。 地方层次综合决策的实现程度当然不仅与当地的特殊环境和人文条件有关，还与整个国家范围内所实行的政治激励结构有关。如果国家对地方各级政府实行的是以经济增长实绩为主的激励体系，谁“发展”得快谁受到的激励多，那么地方政府的行为就会偏向于经济指标，环境与发展综合决策就会削弱乃至消失。此种情况下单纯批评地方“对综合决策不重视”是不公平的，这反过来印证了国家层次上的立宪性决策和行政性决策多么重要。 企业层次：企业层次的综合决策主要是指在企业的建立和发展中如何把环境的因素纳入决策过程之中，这里尤有必要强调企业作为一个较为单纯的经济组织与负有全社会管理职能的地方政府之间的差别。作为地方政府，综合决策是其内生的职能，但作为企业却不一定是。企业对环境因素的重视和考虑，在很大程度上是外部要求所致，这就把企业层次的综合决策定位在以企业外部为主的各方面决策主体之间的联合行动。我们所论的企业层次的综合决策，强调的是对企业进行的综合管理，这其中既包括支持，也包含约束。让我们以淮河污染及其治理的过程为例。淮河从一个水草肥美之地，演变到“守着淮河没水喝”的地步，谁之过？企业当然是直接原因，可是企业排污并非一夜之间建起来的，在淮河水质已经开始恶化的时候，还有许多严重污染的企业不断上马开工，这说明在产业布局、等基本环节上，存在着严重的决策失误问题，不仅仅是企业自身的失误，更重要的是当地政府的失误，至少在这个问题上没有实现综合决策。 项目层次：在这一层次上，综合决策主要是反映在对建设项目的审议上。由于我国实行建设项目环境影响评价制度，所以这一层次上的综合决策是有制度保障的。项目层次上的综合决策虽然不象国家、地方层次上的综合决策那样面对战略性、政策性的大问题，但其实际影响却是不能忽视的。建设项目环境影响评价制度已经在防止重大环境问题方面发挥了明显的作用，但即使有一定的制度规定，项目建设仍然会出现“疏漏”或“回避”综合决策的情况，例如1997发生在漓江的壅水筑坝的事例(在漓江上多处筑坝，破坏景观，见中国环境报1998年2月15日)，这说明项目层次上的综合决策仍需作为重要的内容。 综合决策的运行方式 环境与发展综合决策可以通过哪些具体的方式来体现？我们根据实际已经发生的经验和综合决策的内涵，试归纳以下若干方式。 委员会：委员会可能是为了达到协商、协调和综合决策目的而最普遍采用的组织形式。委员会是拥有一定权力的机构，其成员可能来自有实际权力的部门，也可能来自只有发言权的非权力部门。委员会是受到授权的正式机构，因此它具有较强的综合决策权力和能力。在联合国环境与发展大会之后，由于对环境与发展问题的重视程度上升，委员会这种机制发展很快，首先在联合国就成立了可持续发展委员会，其权威性是明显的。在一些国家(如美国)，可持续发展委员会也是普遍采用的形式。实际上，很多国家和地方，在很早以前就建立了委员会制的综合协调和决策的机构，如我国在1984年就建立了国务院环境保护委员会。 工作组：工作组严格说是实现综合决策的一种支持形式，是为了实现某一项特定的任务或从事某一方面的专门工作而设立的工作机制。工作组的目的是为了把不同领域的知识或经验综合起来，以使特定任务的完成过程中各方面因素能得到全面考虑，因此，工作组本身是不具备决策权力的，但这不等于说工作组对决策结果的影响力小。工作组自身往往是一种混合型的人员结构，其构成包括政府部门、科研机构、新闻媒介等各方面，视工作需要而决定。当然，现实中较常见的是“专家工作组”，此时其成员都是在各自领域具有学术造诣或专业积累的知识型人才，他们以其特殊的知识优势为综合决策服务。由于工作组是有目的地组织起来的工作机构，其工作受到一定的资金支持并有常规的工作任务，所以应视为决策过程的一部分，具有相对独立的地位，其紧密和稳固程度甚至不低于委员会的工作方式。工作组可以依附于委员会而存在，也可以独立存在。中国环境与发展国际合作委员会所辖工作组是前者情形。 协议：前面在综合决策的层次结构中概括了立宪性决策和行政性决策的区别及其关系，并说明了综合决策比较一般的情况是在行政性决策上。正因为如此，综合决策往往需要一种比较稳固的共识作基础。例如，在讨论和协商问题的时候，我们必须对议事规则有一个共同的认识并予以接受，这时候，综合决策就需要“协议”这种工作方式。因此，在这里“协议”是指综合决策中以书面形式表现出来的对综合决策程序等基本问题的共同认识。有了这样的协议，在经常进行的综合决策中，就不必每次都从最基本的问题说起，这样才能保证综合决策是有效率的，这也许是人们建立机构、开展协调的初始阶段都比较注重建章立制的原因。很显然，协议是属于立宪性决策的范围，因而也是一项需要较长时间才能完成的决策过程。越是基础性的决定越需要慎重，这在综合决策中也是如此。 投票：综合决策并不能保证都是一致同意的，为了取得必要的决策结果，有时就需采取特定程序，例如采用投票手段。投票显然是一种不存在折衷或妥协的情况下的极端措施，一般只在进行有重大影响的决策时才使用。按照我国的实际情况，综合决策过程中一人一票(或一方一票)的完全平等的情况是少见的，常见的是有一个权威性较高的主体(例如委员会的主席)作出结论性的意见，大家都表示服从。当然，越是在这种情况下，该权威性主体越慎重地对待该项决策，即使只有少数人表示异议，也经常延缓作出最后决定，而非立即动用投票手段，这是有中国特色的一种做法。因此，在环境与发展综合决策中，投票机制的作用大体上是这样分布的：在比较微观层次上的决策可能应用得多，例如对某一建设项目的环境影响评价作出后，由专家或其他决策机构投票表决是否支持该项目上马；而在比较宏观的层次，例如制定某项全国性环境保护政策时，则较少采用投票方式。圆桌会议： “圆桌”的含义是各参与决策的主体具有完全等同的地位，不分主次高低。之所以把它作为综合决策的一种运行方式，是因为综合决策经常要先经历一个磋商、磨合的阶段，在这个阶段中如果不能保持地位平等，就会有一些必要的往往也是敏感或尖锐的意见不能充分表达出来，使综合决策失去重要的信息支持。在这个意义上，圆桌会议首先是作为磋商机制而存在的，或更进一步说，它是一个论坛。参加圆桌会议的代表应该是来自政府部门、工商产业界、社会组织以及社会公众的具有一定素质的代表人物，他们必须对所论及的环境与发展问题具有系统的、有一定深度的认识。圆桌会议与前面所述的工作组的区别是显然的，因为工作组是专门针对某一特定问题而开展工作，圆桌会议却不固定其议题，也不固定其人员。工作组的规模比圆桌会