试论行政执法的内部制约与监督.doc

毕业作业是实施各专业教学计划，实现培养目标的必不可少的实践性环节。占5学分。（一）毕业作业的写作要求 1、毕业作业的选题应当结合本专业的理论知识和基本技能。提倡学生结合本专业所需的基本知识和未来工作实践中亟待解决的实际问题作为毕业作业的主要方向和主要内容；鼓励学生对在新形势下所面临的新问题作探讨。 2、毕业作业的形式为学术论文，字数应当不得少于5000字。 3、学生应在广泛集资料、认真思考的基础上，运用所学知识，独立写出具有一定质量的毕业作业。毕业作业应观点明确、材料翔实、结构合理、文字通顺、形式规范。 4、毕业作业应由学生本人在指导教师的指导下独立完成，必须杜绝一切抄袭、剽窃行为，特别是网上下载。5、毕业论文应由以下项目构成：（1） 封面（彩色封面另发，按规定格式填写）（2） 目录（单独用一张纸）（3） 摘要（300字左右）（4） 关键词（35个） 关键词是从论文中选取出来用以标示论文主要内容的名词性术语。一篇论文应有35个关键词，以显著的字符另起一行，排在摘要的左下方。（5） 正文毕业论文的内容和结构一般比较复杂，为使文章的脉络更为清晰，毕业论文的主体部分大都有章节之分，而且要尽可能加上标题，标示各个部分的内容要点。（6）参考文献目录（附在正文之后）参考文献目录是评定论文作者的研究状况及钻研程度的一个重要依据，必须列入。论文的格式及装订顺序要求见附件。（二）毕业作业指导要求 1、毕业作业的指导教师应根据教学实践工作的具体要求和安排，制定详细工作计划。指导学生正确选题，对学生毕业作业全过程进行指导，解决写作中的有关问题；指导学生制订写作计划，检查写作提纲，审阅学生写作初稿，提出具体修改意见，指导学生进行文献检索，推荐参考书目和资料并指导阅读；对每位学生毕业作业进行分阶段指导，一般不少于8小时，每次指导需进行较详细记录；检查学生独立完成协作工作情况，鉴别并制止抄袭、剽窃等造假行为。 2、毕业作业的指导教师，应针对学生毕业作业全过程表现写出具体准确的评语，并给出初评成绩。指导教师对学生在选题是否合适（占25%）、观点是否明确和正确（占25%）、材料是否丰富和翔实（占25%）、逻辑是否严密和结构是否严谨（占15%）、语言文字是否流畅和优美（占10%）等五方面进行综合评定，给出具体成绩。成绩评定标准为优秀、良好、中等、及格和不及格5个等级。（90及分以上者为优秀，80-89分为良好，70-79分为中等，60-69分为及格，59分及以下为不及格）。一、论文成绩评定及填写要求各试点电大在评定论文成绩时，除给出优、良、中、及格、不及格等级外必须同时给出对应的百分制成绩。百分制成绩对应等级如下：优 90-100良 80-89中 70-79及格 60-69不及格 59分以下成绩评定时应写为：如 及格（65分）二、论文封面必须使用新封面，并按规定填写内容，请注意封面第一页后面的“说明”三、正文论文正文紧跟第一页硬皮封面装订. 论文按以下顺序装订：1.目录：单独一张纸，四号字，单倍行距，无页码；2.论文：页面设置默认，从正文开始插入页码，双面打印，除内容摘要和关键词外，论文字数按照各个专业具体要求。其中：(1)题目：二号字，黑体，居中；(2)内容摘要：内容摘要是对论文的中心论点、研究角度及研究方法的概括，还可以对研究成果作一简单的价值评估。论文摘要应写得简明扼要，一般应控制在200字以内。使用【内容摘要】，为小四号宋体，需空二个字，即四个空格键，其后的具体内容使用小四号宋体，单倍行距。(3)关键词：可以看做是一组以词语形式表达的摘要，它比摘要更为简明。所摘出来的关键词必须能真正起到关键作用。使用【关键词】，为四号宋体，需空二个字，即四个空格键，其后有三至五个关键词，为四号宋体。注意：关键词和正文之间空一行(4)正文：四号宋体，单倍行距；文中凡是另起一段的，前面均需空二个字，即四个空格键，大标题和小标题前也一样，且后面不能写正文，正文需另起一段。一级标题：如“一、二、三、”，使用三号宋体、加粗二级标题：如“（一）（二）（三）”，使用小三号字宋体、加粗 三级标题：如1（此处是全码的），使用四号宋体，无需加粗尾 注：正文引用他人文献或对文中某些内容做注释的一律使用尾注；请放置在当页下面，使用格式为：、式样、小五号字，使用连续编号。例：周庆国.试论社会保障制度的公平与效率J.中国行政管理，2001,(10).参考文献：单独一页，在论文最后一页，至少三个参考文献，符号用123 “参考文献”这四个字用四号宋体加粗，如：参考文献：参考论著的须包括作者、书名、出版社、出版时间、版别。例：刘燕生.社会保障的起源、发展和道路选择M.北京：法律出版社，2001. 第二版参考论文必须包括作者、论文题目、杂志名称（用书名号）、出版年份、期别。例：周庆国.试论社会保障制度的公平与效率J.中国行政管理，2001,(10).参考报刊文章的须包括作者、题目、报刊名称（用书名号）、时间（必须包括年月日），例：李四.政府与社会保障：理论分析与政策建议.人民日报，2005年12月5日。参考网络资料的须包括作者、论文题目、日期、详细网址。例：李四.xxxxxxxxxxx,2005年12月15日，xx网，。四、论文指导进度表中央广播电视大学毕业设计(论文)教师指导记录表共四栏，填写时至少不低于三次，要求详细记录指导过程。试论行政执法的内部制约与监督宋体 二号 加粗【摘要】行政执法的内部制约与监督是通过对权力主体的控制、过程性控制和救济性控制实现行政执法权内控的本质目标。建议在政府法制部门下设立执法监督办公室，强化执法监督力量；建立以职能分离为原则，以听证为主要方式，以听证主持人独立为保障的内部对抗式案件裁决制度；确立复议官任职资格制度和听证式的复议审查程序。宋体小四号【关键词】行政执法 内部制约 内部监督 职能分离宋体四号空一行行政执法是国家行政机关行使行政权的重要内容。对行政执法进行有效的制约和监督是行政法治和控制行政权的必然要求。在行政执法制约监督体系中，内部制约与监督具有重要的地位和作用。一、行政执法内部制约监督与执法权内控宋体三号加粗，请不要用句号行政执法没有统一的学术定义，广义的行政执法就等于行政行为，狭义的行政执法指除行政立法和行政司法之外的具体行政行为。最狭义的行政执法概念一般在实务中作为行政行为的一种方式使用，主要包括行政检查、行政处罚和行政强制（包括行政强制措施和强制执行）。最狭义的行政执法包括的行政行为更集中地体现了行政权的职权主义、主动性和强制性特征，也更容易侵犯相对人的合法权益，对其约束和控制显得尤为紧迫和重要，故本文主要从最狭义的角度使用行政执法概念。与权力机关、司法机关以及社会的外部制约监督相对，内部制约监督包括具体的执法机关内部在行使执法权过程中通过内部分权而形成的制约，也包括同属行政机关的上级行政机关和专门行政机关的监督。控制行政权力是行政法治的核心理念，是限制行政自由裁量权、平衡相对人权利与执法权力的必然要求。行政执法主要表现为行政机关运用职权，主动介入相对人的生产、生活，对其遵守法律情况进行检查、巡查，对有关人身、物品和设施进行查验、勘验，对相对人人身财产采取即时强制措施，实施查封、扣押、冻结，进行行政处罚，对不履行决定的予以强制执行等等。与其他行政行为相比，行政执法属于强制行政，侵益特征十分明显。实践中行政执法出现执法不作为、不按程序执法、越权执法、滥用执法权、以权谋私等侵害相对人合法权益的现象比较严重，行政执法侵权占据行政侵权的主要部分。因此，对行政执法权的控制就成为行政权力控制的重要内容。执法权的内部制约和监督，是通过权力对权力的制约实现权力内控的本质目标。虽然同为行政机关，但权力具有可分性，可由不同机构、人来掌握、行使，故可以让一些行政机关行使执法权，另一些行政机关行使内部的监督权，行使监督权的既可以是执法机关的上级机关，也可以是法律授权专司监督的机关，使监督者控制被监督者。同样，执法机关内部也可以通过职能分离的方法，使职能部门之间、执法人员之间形成权力牵制。执法权的内部制约和监督，又是从事前、事中和事后不同阶段对执法权进行制约监督实现权力内控目标的。执法权运行之前，通过对执法机关、执法人员、执法物质条件的管理、监督，控制执法权的主体要素；运行过程中，对执法权运行的时间、地点、方式和步骤等进行动态的监察、督促、制约，控制执法程序、自由裁量权、合理与合法性；运行结束后，通过一般的监督方式或者专门的监督程序，由上位的行政权力对执法权的运行过程、结果进行审视，对不合法、不适当的进行纠正，救济相对人的权利。概括起来，对行政执法的内部制约监督，就是通过对执法权运行事前的预防控制、事中的运行控制和事后的救济控制来实现行政执法权内控的本质目标。二、行政执法内部制约监督的制度分析（一）权力主体的控制：对执法机关、执法官员的内部监督宋体小三号加粗，括号后请不要用顿号。执法权的主体包括执法机关和执法官员，前者是法律法规授予执法权的形式承受者，而后者才是权力的真正运用者。对执法机关、执法官员的内部监督由上级行政机关或专门的监察、审计、人事部门进行。制约监督的内容可以包括以下方面：（1）执法机关主体设置是否合法。如果执法主体是行政机关，要监督该机关是否依法享有执法权，是否符合执法管辖的规定；如果执法主体是其他组织的，要监督该组织是否为法律法规授权的执法主体。（2）执法权委托是否合法。包括委托执法的主体、受委托组织是否合法，委托是否有法律依据。（3）执法机关人员、物质条件配置、使用是否符合要求。执法机关人员、物质条件是执法机关的组成要素，也是依法执法、规范执法的前提与保障，因此对二者的监督是对执法机关监督的重要内容。对执法官员的制约监督主要包括执法资格监督、执法过错监督和廉政监督。执法资格监督，指对行政执法人员进行统一培训、考核，合格者授予执法资格证书，对证书使用情况进行监督，并将证书的授予、暂停、注销等措施与对执法人员履职、廉洁情况的监督结合起来。执法过错监督和廉政监督指对执法者在执法中是否存在玩忽职守、滥用职权、徇私枉法行为，是否有收受贿赂、接受吃请等行为进行监督，受理有关控告和检举，并依照国家公务员法等法律法规规定给予处理。（二）执法权运行的过程性控制：事中的内部制约监督执法权的运行过程是指行政执法机关从受理申请、立案，启动执法程序，进而检查、调查、内部研究、批准，到作出影响相对人权利义务决定的过程。对执法权运行过程的控制属于事中控制，它对防止权力失范、维护相对人的权益、保证结果正义具有重要作用。过程性控制是从权力运行的时间、方法、步骤、措施上加以规制。内部制约制度主要体现为职能分离的控制方式，包括听证主持人内部独立制度、审裁分离制度、裁执分离制度，另外合议制度、报批制度也是一种内部权力制约监督方式。1、听证主持人内部独立制度。听证制度主要体现的是相对人权利对执法机关权力的制约。由于本文探讨的是内部制约监督，所以在此主要分析听证制度中的听证主持人内部独立问题。听证主持人的独立主要由职能分离、回避和禁止单方接触三项制度构成，而本文提出的内部独立指听证职能独立于行政执法案件调查职能。强化听证主持人的内部独立，主要是为了制约行政执法中调查职权。职能分离原则源自普通法系当事人不能作为自己案件法官的自然公正原则,在普通法系里是指从事裁决和审判型听证的机构或者人员，不能从事与裁决和听证行为不相容的活动，以保证裁决的公平。听证主持人在美国被成为“行政法官”，由文官事务委员会从具有律师资格和行政工作经验的人中通过考试录用；行政机关根据工作需要，从文官事务委员会确定的合格人员中任命行政法官；非有文官事务委员会所规定和确认的正常理由，并经正式的听证程序，不能被罢免。行政法官不能执行和听证工作不相容的职务（主要指调查追诉活动），不能对履行调查或追诉的人负责，也不接受其监督或指示。履行调查或追诉职能的人也不能主持该案的听证。行政法官主持行政机关作出裁决之前的听证，并按听证记录作出初步裁决或提出建议性裁决；如果不提起复议或诉讼，初步裁决变成正式裁决。我国行政处罚法对听证主持人的独立性问题规定的很简单，只规定听证主持人应当是“行政机关指定的非本案调查人员”，对听证主持人的职责权限则未涉及。2、审裁分离制度。审裁分离与听证职能分离一样属于职能分离原则下的一项制度，是指案件调查、追诉职能和案件裁决职能的分离。审裁分离制度确立的目的是：（1）从对调查职能的制约、监督角度分析，一是由于从事调查、追诉者与案件处理结果有利害关系，介入案件裁决必然有碍公正；二是调查过程可能存在程序违法，获取的证据不真实，相对人未获得充分陈述申辩机会或者其意见未得到记载或重视的现象，需要由其他人主持裁决程序以利于补正。（2）从对裁决职能的监督分析，从事裁决者亦不能介入案件的调查，避免产生先入为主的观念和职能角色的冲突。（3）从对整个行政执法权的控制分析，避免因调查、追诉和裁决程序的混同，而给当事人造成绝无公正存在的印象。审裁分离包括内部的审裁分离和完全的审裁分离两种类型。内部的审裁分离是指在行政机关内部采取调查与裁决职能分离的做法，如美国联邦程序法规定为机关履行调查或追诉的职员或代表，不能参与该案的或与该案有事实上联系的案件的裁决，也不得对这类案件的裁决提供咨询意见或提出建议性裁决。完全的审裁分离是指在行政机关之外设立独立的案件裁决机关，这种做法与行政的精简、效率原则不甚符合，也存在独立机关的行政法专业知识不足的问题。我国行政处罚法规定的是行政机关负责人审查调查结果并作出处罚决定，由于在首长负责制下负责人对案件调查、裁决都有决定的权力，故严格说来我国行政处罚法并没有确立审裁分离制度。不过，实务中行政机关通过制定本部门执行行政处罚法的实施细则等方式，不同程度地确立了执法机关内部案件调查和作出处理由不同的部门负责的制度。3、裁执分离。我国行政执法一直存在执法创收的现象，如把罚款作为解决本单位经费的手段，单位按比例奖励执法部门、执法人员等。行政执法动机超越执行法律和行政管理，致使滥罚乱罚现象严重。为了改变这种状况，我国行政处罚法规定作出罚款决定的行政机关与收缴罚款的机构分离，财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。但该规定的执行状况并不理想，以划拨执法经费等形式变相返还罚款作为执法激励机制的现象仍然存在。4、合议制度。行政执法不同于司法行为，法律极少规定合议制度，也不实行少数服从多数的决定原则。但为了体现对重大复杂行政处罚案件慎重决定的原则，行政处罚法规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。合议制度有利于在重大问题上集思广益，防止负责人滥用权力，是对行政首长的监督制约。5、内部报批制度。一些行政法规、规章或者部门、地方执法规则规定，执法行为经下级行政机关审核后，还要报请上级行政机关批准，或者执法机关内部案件调查人员采取行政检查、行政强制措施前须经有关负责人批准。批准制度是上级对下级执法行为进行监督的制度。 （三）执法权的救济性控制：行政复议监督把行政复议监督称为救济性控制，因为它是一种矫正行政违法、不当行为，对相对人的合法权益予以救济的制度。基于行政权力的天然易腐性、执法人员自身条件限制等等原因，执法行为不可避免会出现失职、程序违法、适用法律错误、决定不当等等问题，侵害行政相对人的合法权益，行政机关的内部纠错机制存在就具有重要的意义。行政复议通过对执法权运行过程进行事后审视，对运行结果即作出的决定的合法性、适当性进行审查，确认不合法的行政行为，撤销、纠正不合法不适当的行政行为，使执法权的运行结果、效力被否认，达到对权力事后控制的目的。同时，通过对违法、不当执法决定的矫正达到特殊和一般预防效果，使被纠正的行政机关及其他行政机关在今后的行政执法中认真执法和依法执法。行政复议法规定复议机关有权决定停止具体行政行为、向被申请人调查情况、审阅具体行政行为有关材料，同时规定被申请人负有举证的义务、复议过程中不得向他人收集证据的义务、提交证据材料说明情况的义务。复议机关审查完毕后，根据情况作出维持决定，责令履行法定职责，撤销、变更或者确认具体行政行为违法，责令重新作出具体行政行为，决定被申请人给予赔偿等决定。（四）执法机关之外的监督主体执法机关之外的监督主体包括进行层级监督的上级行政机关和进行专门监督的监察、审计机关。层级监督的方式包括一般的层级监督和行政复议监督。如果执法主体是地方人民政府，其上级人民政府是监督主体；如果执法主体是政府所属工作部门，则该级政府和其上级主管部门都是监督主体。行政复议监督在前面已专门论述。一般层级监督是指上下级行政机关基于层级隶属关系而由上级行政机关对下级行政机关及其工作人员的行政执法行为进行的检查、评判、督促和处理活动。上级行政机关对行政执法的一般层级监督，包括：（1）对执法主体性要素的监督，这点前面已作论述；（2）对执法行为（含行为过程和行为结果）的监督，监督内容包括执法的程序、事实和法律依据、履行法定职责情况等；（3）对执法制度落实的监督。一般层级监督的方式多样，手段灵活，包括对执法人员的考核认证，对执法过错的责任追究；部署、下达执法任务，督办执法案件；开展专项执法检查；进行执法绩效评估、评比；接受执法决定备案并进行审查；改变、撤销不合法、不适当的执法决定等等。行政监察机构对执法行为的监督主要体现为对执法机关、执法人员在执法过程中是否出现违法违纪行为的监督。监察机构开展执法监督时拥有检查权、调查权，受理申诉、控告和检举权，有权提出监察建议，决定行政处分。执法审计监督主要指对行政执法经费的使用情况进行审核、稽查。三、完善我国行政执法内部制约监督体制的建议（一）完善行政执法监督程序法律，加强内部执法监督力量目前，除行政复议监督外，我国尚缺乏行政执法监督程序的专门性法律规范，特别是层级监督规范。实践中，监察部门主要从行政行为整体上对行政机构和人员进行监督，且重点在党风廉政建设上，审计监督重点在行政机关的资金使用，对行政执法的专门性监督工作主要是由上级部门承担，而对执法的一般层级监督恰恰缺乏法律规范，监督手段、措施、程序不明确。以地方政府所属工作部门为例，除上级主管部门外，所属政府的监督主要由政府法制部门承担，而实践中法制部门的监督则主要限于分配执法目标任务和对执法人员资格的管理。笔者认为，由于上级业务主管部门与下级执法机关多是一种业务指导关系，除了行政复议监督外，并不需要设立一支专门的监督队伍，其监督工作溶入业务指导工作便可，可以采取督办案件、要求报告执法情况、进行检查、开展执法评比、通报情况等方式。执法部门所属政府的法制机构属于政府的办事机构，代表政府行使职权，专业性和权威性较高，应该强化执法监督力量。可以从各部门法制机构、监察部门抽调部分专业人员，扩充政府法制部门执法监督力量，下设执法监督办公室。该办公室的监督职能应该包括：（1）执法资格管理。包括统一考核、管理政府各部门的执法人员、听证主持人和行政复议官；（2）主动开展执法检查，主动检查应主要限于形式监督和制度性监督，包括检查执法机构设置是否合法，执法人员是否具备资格，执法制度是否规范健全等；（3）接受执法决定备案，如重大的行政处罚决定、重大案件撤案、不予处罚决定的备案，通过备案制度，对执法决定进行审查，及时发现不合法、不适当的决定，根据情况作出监督建议或决定，责令监督对象重新作出决定，或者上报政府改变、撤销执法决定。笔者认为，结合政府信息化建设，可以探索行政执法案件的立案和结案备案制度，统一分配案件流水号，便于监督机关对每个案件立案后的情况进行监督，遏制案件立案后不了了之的情形。（4）接受执法投诉、控告，指依照相对人控告对执法个案进行监督，包括执法程序、执法决定的事实和法律依据、执法决定的执行以及执法人员在执法中的违纪违法行为，对执法过程中的投诉进行调查，根据情况要求执法机关予以纠正；对不合法或不适当的执法决定进行审查，根据审查结果，对简单案件以政府的名义予以撤销或变更，重大复杂案件需要进一步调查的，告之当事人提起行政复议；对执法人员违纪违法的投诉，予以通报批评或者转交监察部门或干部任免部门处理。（4）执法绩效评估。根据各部门投诉情况、案件发生比例、违法行为得到控制情况、执法制度落实情况和行政相对人和公众的评价对各部门的执法状况进行年度评估。（二）加强行政程序立法，完善职能分离制度职能分离制度是行政程序法的重要制度，我国正在研究制定的行政程序法应认真考虑吸收实务成果，结合行政执法实际，确立这一制度。而对行政执法职能分离制度的建构，应当将裁决型听证的主持人独立制度与审裁分离制度结合起来考虑。根据现行行政处罚法规定，听证程序既是调查程序的一个环节，又是对调查结果实施审核的一种程序。实务中一般是负责案件调查的部门（如执法队）调查终结后，写出调查终结报告，提出处罚意见，经本部门负责人同意后，送交法制部门审核，法制部门审核同意后，退回调查部门，由调查部门告之当事人处罚的事实、法律依据时一并告之当事人听证的权利。当事人要求听证的，执法机关负责人指定非本案调查人员（一般是法制部门的人员）主持听证。听证程序在法制部门对案件处理审核同意以后，由于该案件可能已经在法制部门讨论过，法制部门领导也已经签署，甚至还征求了单位负责人的意见，又让法制部门主持听证矫正本部门的决定，使听证制度变成“复核”制度，其作用必然打折扣。同样，在这一程序中，审裁分离的效用也没有得到发挥，法制部门对案件采取审核主义，而不是裁决主义，且没有以听证得到的“直接言词”作为依据，主要采取书面审核原则。要改变这种状况，应当建立以职能分离为原则，以听证为主要方式，以听证主持人独立为保障的内部对抗式案件裁决制度。职能分离就是，案件调查职能由执法部门负责，听证和裁决由法制部门负责，二者不发生职能交叉混同，执法部门将案件调查终结后，提出调查报告和处罚建议，并将案件移交法制部门。法制部门对调查报告与处罚建议进行形式审查后，告之当事人处罚的事实、理由，根据执法部门的处罚建议需要适用听证程序的或者认为有听证必要的，决定告之相对人听证的权利，如果当事人不提出听证，则在听取当事人的陈述、申辩并审查案件调查部门执法程序及提交的证据后，作出处罚意见，报行政机关负责人决定。如果当事人要求听证，或者法制部门认为有必要听证，则应指定有资格的听证主持人主持听证，根据行政处罚法的规定，执法部门的调查人员应出席听证，提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证。调查人员与相对人互相辩论、举证、置证，听证主持人也可以主动询问案件有关情况。听证完毕，听证主持人作出听证报告，包括处罚意见，报行政机关负责人批准。为了保证听证效果，有效制约案件调查权和处罚决定权，笔者认为可以设立两种制度：一是规定未经听证质证的证据，不得作为行政处罚的依据；二是如果行政机关负责人不同意听证主持人处罚意见的，应当作为复杂案件集体讨