城乡一体化战略论文运作定位要素论文浅议中国城乡一体.doc

城乡一体化战略论文运作定位要素论文：浅议中国城乡一体化战略建立的现代趋势及其运作定位的关键性因素摘要：城乡环境是非常复杂的，城乡一体化发展面对的问题与事物也是复杂的。在快速城镇化与农业现代化建设的进程中，政府面对的主要挑战是，如何在快变、不确定性日益突出的环境中规划与制定有效的城乡一体化战略。战略就是创建一个有利于发展的定位，定位是实现使命与目标的重要基础。缺乏明确的发展定位将肯定会导致错误与令人失望的战略运作的绩效。文章针对当今我国城乡发展的新方针、新要求，说明了城乡一体化规划的性质，描述了制定城乡一体化战略的最新趋势及其主要特征，并且讨论确定了城乡一体化业务运作定位的关键性要素。关键词：城乡一体化战略;城乡一体化规划;运作定位要素党的“十二五规划”明确指出，要“统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化”，要“促进公共资源在城乡之间的均衡配置”。1这不仅为全国性的城乡一体化改革提出了新的方针和要求，也为全国各级政府运作其城乡一体化业务提供了前所未有的机会。一方面，政府拥有了更多的对地方国有资产的控制权与决策权，对城乡基本要素的战略部署与优化配置已成为可能；另一方面，农村集体经营性建设用地流转和低碳、集约、环保式开发行为的迅速扩张，使城镇与乡村的发展变得越来越相互依赖、共损共荣。在这种情况下，任何一个地区都不可能置身于城乡一体化大潮的影响力之外。那些率先以独树一帜的战略思维启动城乡一体化战略步伐的城镇发现，自己已成为竞争者不得不考虑的一种“威胁”；它们同时又会发现，自己在国内市场上已处于非常有利的竞争位置，因为它们不仅已能够从规划与制定有效的城乡一体化战略中获得规模化的集聚发展的效益，并且由于参与了城乡一体化战略的业务运作而提升了经济效率与社会效益水平。因此，对于各级政府来说，在未来的城乡一体化进程中不断提升系统规划与战略思维的能力显得极其重要。一、城乡一体化规划与战略思维城乡一体化是我国经济社会全面转型时期落实科学发展观的重要体现，是我国整体推进现代化的发展战略，是城乡现代化的交汇融合，是国家和地区现代化不同阶段的一组相互承接的发展目标2。为确保全国城乡经济社会的和谐共同发展，人们普遍都认为必须具有战略思维的头脑，必须投入充足的资源去制定与遵守能够促进城乡要素整合的城乡一体化规划与运作规则。事实上，我国绝大多数的政府、管理者和社会各阶层越来越认同统筹规划城乡发展的战略架构，调整政策、消除对立、开放市场、促进竞争、鼓励创新、服务均等、部署资源、战略联盟等原则已成为普遍性的共识，正是这种共识的形成，为城乡之间基础设施、产业发展、空间布局、公共服务、社会管理的一体化规划以及公共资源的均衡配置奠定了进一步发展的坚实基础。1.城乡一体化规划的含义城乡一体化规划作为推动这一发展目标的主导力量与手段，其基本含义在于：城乡之间可通过统筹城乡产业结构战略性调整，统筹城乡劳动力结构和人口布局优化，统筹城乡要素市场，统筹城乡规划建设，统筹城乡社会保障和公共服务体系，统筹城乡配套改革等多个方面的措施，发挥城乡各自的优势，缩小城乡之间的差距，促进城乡一体化发展，增加就业岗位，建设社会主义新农村，提高百姓生活水平。实施城乡一体化规划的先决条件就是，政府必须在理顺城乡关系的基础上，在统筹城乡系统化发展的框架下公平合理地分配城乡资源。因此，城乡一体化规划绝不是单纯地将社会经济资源从偏向城市转变为偏向农村，也不是搞新的绝对平均主义，更不能以牺牲城市效率为代价而求得低层次的城乡平衡。城乡一体化规划是需要一个系统的运作框架的，这是一个亟待深入研究的课题。2.城乡一体化规划实践与战略思维在城乡一体化规划方面，国家及城乡政府进行了坚持不懈的努力与实践。自20世纪90年代初以来，我国各级地方政府就一直在推动城乡协调发展的框架内进行着城乡一体化规划的探索，并取得了巨大的进展。如张家港的“扩大管制区域的城市总体规划”、南京的“江宁区域规划”、温岭的“深化的市域城镇体系规划”、南海的“城乡空间一体化规划”和“城乡空间建设规划”等，一系列在城乡发展战略指导下对规划编制的深度、人口分布、土地控制、空间利用方向的控制与定位，以及统筹安排城乡产业、社区和村庄建设空间等方面的研究成果3，标志着我国城乡一体化规划实践已上升到一个新的层次，得到国内外许多政府的认可与瞩目，拓展了城乡资源的整合领域与运作手段，为我国的城乡一体化发展带来了一场深刻的变革。在这里需要指出的是，城乡一体化规划作为城乡统筹发展的基本依据与基本规则，其本身无可厚非。然而，全国城乡一体化规划的有效运作与实施仍然面临着三个迫切需要解决的问题。第一，能否制定出有利于弱势城镇发展的城乡一体化规划。由于强势城镇具有雄厚的经济、技术、资金与人才实力，同时在城乡一体化舞台上占有实质性的支配地位，集编剧、导演及主角于一身，而弱势城镇只是其中的小配角，这本身对弱势城镇来说就是不公平的。所以，如何在城乡一体化过程中，设计出一个定位准确、切实可行且能最大化地保证弱势城镇利益的城乡一体化规划，以缩小强势城镇与弱势城镇在经济、社会和环境各方面发展的差距，而不是扩大这种差距，仍是制约城乡一体化发展的关键性因素。第二，警惕城乡一体化规划成为强势城镇用来干涉弱势城镇规划业务的武器。一些强势城镇极可能利用其在区域政治、经济中的有利地位，在推行城乡一体化规划的同时，一方面大行统分统配资源之道以达成其占有更多公共资源的目的，另一方面又借机向弱势城镇销售其文化偏好和商业价值观，导致城乡社区景观、风格和功能出现一样化、一律化。这不能不说是阻碍城乡一体化发展的最大障碍，必须引起有关方面的高度警惕与重视。第三，由各级政府组织编制的城乡一体化规划是促进发展还是成为墙上高高挂起的蓝图，至今仍然有待于进一步观察。新城乡规划法虽然为城乡一体化规划提供了一个概念性的框架，面对现实中太多的不确定性，政府在管理这些活动中确实还面临着许许多多的规划难题，如内容过于庞杂、工作量巨大、编制难度大等。为了节省时间，提高时效性，许多政府采取了以“法理优越感”为基础“统帅”城乡一体化规划运作的做法，即对现行城乡规划体系中战略层面的法定规划形式（主要包括城市总体规划、城镇体系规划等）作适度的优化。这种做法一般偏重于理性设计与线性操作，对过程中现存的矛盾和混乱，则倾向于简单化处理和有限的研究，其干预后果和影响往往也是难以估量的。4二、城乡社区：城乡一体化战略建立的现代趋势由于全国城乡一体化活动的不断扩大，在一些经济发达地区的城乡结合部中，城乡社区建设越来越具有一体化的特征。城乡社区这个概念本身，常常是作为确认一个广泛地参与城乡一体化业务的基本单元或组织方式而被使用的，它表明的是城乡资源的整合程度，是在各种城乡要素如物质、文化、技术、知识、人力、资本甚至政策要素等在一定范围内的自由流动与公平配置的基础上实现的，所以，它也是一个多元多样的文化和价值体系。在笔者看来，一个建立在城乡一体化战略层次上的城乡社区，与传统意义上的城市社区相比较，除了在功能与空间定位方面应有所区别，至少还要具备以下几个特征：1.非常容易通过跨区、跨地界经营活动达成目标对于政府的绝大多数实际目标来说，都是可以非常容易地通过有效的跨区界经营和运作活动达成的。如制定什么样的战略规划、选择什么样的开发途径、建立怎样的战略联盟、进行怎样的资源部署等决策，更集中地反映了与之相关的城乡一体化使命与目标、区域资源环境、经济与科技优势、人力资源市场、居民需要等因素，而不是考虑行政区界、地方政策与政府管制等因素。2.在公共产品服务方面强化平等、均衡的价值取向从根本上讲，就是强调政治、经济和社会地位的平等。“平等取向、均衡服务”可促成政治关系和人际关系中的消极变量向支援性资源的转换，这往往意味着不易造成紧张关系的政策或地界、空间方面的控制，对实施城乡公共产品的一体化和全覆盖极为有利。13.强调将区域视为一个统一的市场，但绝不是必须实施标准化、非差异化的公共产品或标准化的服务战略事实上，政府在实施城乡一体化战略的过程中需要的是“一体化思考 地区化行动”，这反映了政府对城乡一体化业务实质的准确理解，说明了政府在经营战略上具有明确的方向性和切入点，因而也突出了城乡一体化的主旋律和特色，使城乡一体化活动在获取区域优势和综合竞争力方面具有了可操作的实践途径。为了成为国家或地区级的城乡社区，城乡社区除了必须在经过精心规划的持续性进程中获得发展外，政府的结构、组织文化、管理哲学与实践更要直接体现城乡社区运作的特殊要求。换句话说，就是整个城乡社区以及与其联系紧密的周边环境都必须采取一体化的思维方式，并重点在公务员配置决策的制定、人力资源的甄选、工作人员的态度等重要环节体现出对城乡一体化战略的高度认同与高度忠诚来。三、城乡一体化战略运作的关键性定位要素无论对地区城乡一体化业务来说，还是对全国城乡一体化业务来说，有效地利用战略规划和管理者的战略思维能力都是成功的关键因素。战略思维要求管理者充分了解城乡社区范围内所有事物以及社区与其环境之间的所有因素的内在联系，并具有长期视野。在运作城乡一体化战略的过程中，至少需要考虑以下三个方面的因素，即：1.创建地区及国家级城乡社区品牌，提高全民认知度，夯实城乡一体化战略的生存基础一个城乡社区存在的目的，不在其组织本身是否完美，而在组织之外的社会功能。当社区的功能因未纳入居民（这里特指转型中的绝大多数农民）选择而变得没有意义甚至是消失时，组织也就失去了存在的理由与动力。这意味着当今中国政府需要更好地掌握的最有价值的资源已不再是资本资源，甚至是土地、空间、人力和知识资源，而是全民的心智资源。5如何在众多竞争者中实现差异化来创建自己的社区品牌，如何增加居民对这个品牌的好感与认知度，如何在“太多的选择、有限的心智”中赢得社会选择最大化，就成了城乡一体化战略生存的前提和基础。由于创建社区品牌的种种努力最终是与居民满意度和忠诚度联系在一起，这些因素转而能够决定一个社区品牌市场收益率的大小。因此，致力于建立一个高质量的城乡社区品牌的政府，势必将可以成功地影响全国的每一个区域或地方，并使当地居民心智强大的选择力量、满意度长久保持在高水平上。2.建立一个具有战略意义的质量框架体系6，系统化地管理与控制城乡一体化战略运作的全过程。我们把质量框架体系定义为全面控制城乡一体化战略的制定与实施过程的所有方面，主要包括：评估城乡社区服务、满足居民需求的程度；政府为了和居民需要保持一致所做出的战略层面上的推进和整合的种种努力；研发满足居民和市场特定需求的新品牌、新服务、新管理流程。从长远看，确保能够建立这种质量体系对政府实施城乡一体化战略来说将会变得越来越重要，这不仅因为城乡之间多样化环境、多元文化架构的影响，也是下列因素作用的结果：或许缺乏对城乡一体化所涉及复杂因素的深刻认识与了解，或许对环境的差异性缺乏判断力，或许对城乡一体化活动影响的重要性缺乏一定的认识，或许缺乏具有敏锐分析能力的管理人才等。在这种情形下，一个系统的质量框架可以帮助缺乏实践经验的管理者提升战略思维与规划决策的能力。3.在城乡敏感地带或关键的市场区域建立助于城乡一体化战略实施的运作基地。这种基地可以通过开发与政府相互支持的城乡一体化业务而建立起来，也可以通过扩增有利于各方战略利益的业务、生产与供应一些附加产品和服务来实现。相对于整个的城乡一体化运作体系来说，基地仅仅是一个小的“微观世界”。把基地定点在城乡社区关键的市场区域，其主要目的是为居民提供更高、更好、更有效的服务。这样，基地或许可以从低市场分析研究成本、低劳动力成本、优惠土地和空间开发政策中获得好处。同时，基地设置在城乡一体化业务环境中最敏感、最独特的区域，对政府来说或许具有其他的战略利益，如有利于开发与研制满足当地居民口味和偏好的独特产品，使政府能够进一步扩展其城乡一体化业务；有利于及时感知市场风险水平，使政府能够及时回避风险、减少战略资源的投入等。四、结语近年来，政府面临持续加快的城乡一体化进程压力越来越大，这不仅是由于十三亿人口的期望值越来越高，对有效的政府管理而言，在全国城乡不稳定的竞争环境中运作、创新，始终是一项严峻的挑战。政府只有具备了系统化的战略思维，凡事追求速度、灵敏、质量和精细，坚持“公平、效率、创新”的价值取向，城乡一体化战略才可能获取优势资源和要素而成为城乡社区发展的主要动力，站在全国竞争之风口浪尖上的也必将是拥有大量发展成熟的城乡社区的区域或城镇群。目标引导战略，战略牵引行动，所以，制定有效的战略规划与管理应是政府成功进行城乡一体化战略的关键环节。参考文献1胡锦涛，吴邦国，温家宝,等.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议z.中