关于我区东部农村集体土地征地拆迁的调查与思考

1 / 7 关于我区东部农村集体土地征地拆迁的调查与思考 随着我市城市现代化建设步伐不断加快，城市规模不断扩大，我区东部地区作为城市规划区的组成部分，以优越的地理、自然条件，越来越凸显出其重要的经济建设和开发价值。根据市政府的规划， 起，我区东部地区将陆续开发建设南京国际高尔夫球场、南京软件园、经五路、聚宝山商品住宅区等一批重点、大型项目。这些项目的建成，将根本改善东部地区的面貌，改善投资环境，拓展发展空间，提升我区的综合经济实力，为实现“科技强区、环境立区、文化兴区”的发展战略提供新的经济增长点。该地区的开发建 设能否顺利进行，将直接关系到我区东部地区开发的战略布署，关系到我区 总体工作目标任务的完成。 当前，东部地区开发的首要任务是做好征地拆迁工作。该地区的土地主要是农村集体土地。我区作为传统的“城区”，对城市国有土地的拆迁经验丰富，但对于农村集体土地的征地拆迁，相对缺乏工作经验，尚未形成系统、全面、具体的工作思路和方法，而东部地区大面积的征地拆迁工作即将开始，该地区的征地拆迁工作，量大、面广，涉及 4000 余户， 1 万余人口。我院高度重视东部地区的征地拆迁工作，院党组专门召开会议进行研究，以为区域经济建设服务的 高度责任感，将东部地区的农村集体土地征地拆迁中存在的问题作为我院今年创建2 / 7 服务型法院的一个重点课题，展开调研，并结合我院审理国有土地拆迁案件的经验进行了思考，力图为区委、区政府的工作决策提出一些参考和建议。 一、概况 调查对象：我们以目前区城镇综合开发公司正在实施征地拆迁工作的红山街道小营村为调查对象： 1、地理、人口及经济概况。此次征地拆迁范围涉及小营村第二、第三生产队等，计 196 户，532 人，其中农业人口 232 人，居民 300 人，具有合法权属的房屋面积计 11,000 余平方米，违法建筑 4,000 余平方米。从地 理区位和社会综合情况上来看，该地区属于典型的城郊结合部。总体而言，该地区地势较低，耕地条件差，主要作物为树苗等，经济欠发达，农民总体收入较低，存在贫富不均的现象，农民住宅房屋面积较为悬殊，面积较大的达 700余平方米，小的则只有 40 余平方米。该地区外来人口较多，房屋出租是当地农民的一项重要的经济文所规定的“征地房屋拆迁及征地撤组后剩余土地上原房屋拆迁”的范畴，应适用 86 号文和 21 号文的规定进行安置补偿，并将征地拆迁整体纳入行政行为的范畴，由行政机关行使行政职能予以调整。 农村集体土地征地后房屋拆迁争议的解决程 序 征地拆迁中涉及到的房屋拆迁安置补偿，应当按照 86 号文的规定，先政府行政裁决，对裁决不服的，当事人可以不服行政裁决为由，向法院提起行政诉讼。当前农村集体土地征地拆迁主要在补偿标准和补偿数额两个方面存在争议。 1、关于补偿3 / 7 标准的争议。 86 号文第九条规定对补偿标准的争议应先经裁决，但由于该补偿标准已由有关法规、规章及政策予以明文规定，实践中围绕补偿标准产生争议的很少出现。 2、关于补偿数额的争议。实践中，主要争议在于征地房屋拆迁安置补偿的金额、方式、期限等方面。 86 号文第十八条规定，对于此类争议，由市、县人民 政府裁决，当事人对裁决不服的，可在法定期限内向人民法院起诉。根据上述规定，如我区东部地区农村集体土地征地拆迁中发生此类争议，应由我区政府裁决。依照法律规定，对于政府裁决不服而起诉的，属于人民法院行政诉讼案件。 就上述争议，按照省法院、省建委的统一观点，必须先政府裁决，不服裁决的，提起行政诉讼。 关于实施征地拆迁的主体 市政府 86 号文第十七条规定，征地经批准后，由市、县土地行政主管部门公告拆迁决定并组织实施。第七条规定，建设征用土地，市、县土地行政主管部门应当并与被征用土地的所有人和使用人就补偿、安置 等事项签订协议，以上规定表明，实施征地拆迁的法定主体是土地行政主管部门，我区为房地产管理局。而市政府 21 号文第二条第二款规定，本细则所称征地拆迁实施单位，是指市土地行政主管部门指定的办理用地事务的机构。该细则所指的“机构”，一般理解为市土地局下属用地事务所及类似我区房地产局等性质的机构。可以看出， 21 号文规定的实施主体与 86 号文规定似有不同，但应4 / 7 当看到 21 号文仅仅是对“征地房屋拆迁”进行补偿的规定，21 号文与 86 号文相比，实际上具有特别规定的性质，应当优先于 86 号文适用。我院认为，实施征地拆迁的法定主体应为 土地行政主管部门，在我区即为房地产管理局。我市对于农村集体土地征地拆迁单位实行资质管理，我区房地产管理局具有农村集体土地征地拆迁资质，这一点与法律和文件规定的精神是一致的。但是，对于 21 号文第二条第二款中所称的“指定”，应当作如何理解？这种“指定”，作为法律术语，在行政法上并没有合适的法律法理依据，从行政法角度来看，行政权力的格按照 21 号文，房屋补偿款约为 12 万余元，如果按照区城镇综合开发公司采取的平均拆为两户的方式，房屋补偿款共约 21 万余元，但如果按照市政府 203号令，房屋补偿款约为 31 万余元。不同的补偿方式相差非常大。这里还应考虑另外一个重要问题，即目前，房屋对于我区东部地区农民来说，不仅是居身之所，还是一个重要的经济收入地及房屋合法权属手续不全的问题，我市栖霞区采取一般均予认可的方法，此次小营村征地拆迁原则上把握较为严格。 上述方法与尺度不一带来的影响，在此次小营村征地拆迁工作中反映并不十分明显，但因为即将开始征地拆迁的东部地区农村集体土地，地理位置上与我市栖霞区相邻，届时这种不一致可能会一定程度上给我区征地拆迁工作的顺利进行带来不利影响。建议可以加强区域间协调，统一5 / 7 补偿办法和尺度，尽 量减少可能带来的矛盾。 易发生群体性纠纷和暴力对抗事件 农村集体土地拆迁户文化水平总体不高，法制意识相对较低，发生拆迁纠纷后，易发生群体性事件和暴力对抗纠纷。我市其他区在农村集体土地拆迁工作中，曾出现集体卧轨等恶性事件，特别是对违法建筑的拆除，矛盾更大。此次小营村征地拆迁过程中，亦发生了农民集体上访，到相关部门堵车、堵路等群体性事件，在拆迁办公地点曾发生拆迁户打、砸，继而与工作人员暴力对抗的纠纷，我市某新闻媒体曾对此予以报道，造成一定不良影响。 四、下一步我区东部地区农村集体土地开发征地拆迁工作的几点建议 关于总体工作思路 土地以及房屋是农民的生存之本。对于农村集体土地征地拆迁工作，要从实践“三个代表”重要思想和维护社会稳定的大局出发，加强宏观管理和控制，总体上高度重视、依法实施、整体部署、加强宣传、稳步开展，工作上相互协调、周密细致、文明执法、积极坚决、顾全大局，力争此次大面积征地拆迁工作的顺利进行。 1、在征地拆迁工作中特别注意维护社会稳定。党的十六大报告指出：完成改革和发展的繁重任务，必须保持长期和谐稳定的社会环境。此次大面积的农村集体土地征地拆迁工作，难免会出现群体性事件，要充分认识到实施农民房屋拆 迁的复杂性，各职能部门和相关单位都应当高度重视，积极疏导，稳妥谨慎，钝化矛盾，坚决避免恶性事件的发生。同时，要6 / 7 尽量避免不同权利主体之间巨大的利益差异，促进城乡结合部社会的稳定和经济的稳步发展。 2、统一认识，相互协调。农村集体土地征地拆迁工作，涉及多个职能部门和单位，而各部门是否能够统一认识，相互协调，执法水平如何等对于工作的顺利开展，是十分重要的，应当强调大局观，避免问题推诿，矛盾上交。 3、依法实施，文明执法，加强监督。农村集体土地征地拆迁，必须坚持从程序到实体，从手续到手段，都要依法实施。实施过程中， 具体实施单位应当注意文明执法，文明动迁，不能采取以暴制暴，以邪压邪或其它不正当手段；不能打着政府旗号，为有损于政府形象的行为，相关职能部门应当加强监督管理。 4、排查摸底，掌握户情，适时调整。做好先期调查工作，以便于制定总体动迁方案，特别是补偿优惠方案，并根据调查的情况，适时对补偿标准、补偿方案进行调整。做好有号召力的重点人员的思想工作，如村干部、党员、老干部等，使这类重点人员带头服从政府征地拆迁工作，达到以点带面的效果。 关于均衡各方利益，根本解决征地拆迁矛盾的建议 考虑到征地拆迁对农民生活的重大影响，应 当在促进经济发展、实施开发经营与保护群众利益三方关系中寻找平衡点，并切实考虑群众在征地拆迁后的生产、生活问题，这是解决征地拆迁矛盾的根本所在。在征地拆迁工作中表现出来的拆迁与被拆迁间的矛盾和问题，实质是三方关系的矛盾，在国家法律、法规尚不配套健7 / 7 全，市政府相关文件规定标准较低，滞后于现实的情况下，我区东部地区农村集