密云县土地利用总体规划修编前期研究综合报告.doc

密云县土地利用总体规划修编前期研究综合报告2006年6月一、密云县的功能定位及其对土地利用的要求1、北京市对密云县的功能定位及其对土地利用的要求新版北京市城市总体规划对密云县的功能定位是：北京东部发展带上的重要结点，是北京重要的水源保护地和西部生态涵养区的重要组成部分，也是国际交往中心的重要组成部分。在北京市的次区域规划中，密云县的平原地区被划到东部次区域内，山区和水库被划到山区次区域中。“山区次区域是城市重要的生态屏障，以生态维持、水源保护、适度旅游和生态农业开发为主。严格控制浅山区开发建设，加强绿化建设和生态恢复”。“平原地区建设为首都国际交往服务的重要外事活动基地，开发旅游休闲、会议培训和生态农业，可适当发展无污染的都市型工业，应与生态环境充分协调，防止高密度连片发展。”(1) 作为北京市重要的生态屏障和水源地，要求密云县特别是水库上游地区的土地利用必须以生态维持和水源保护为核心，对土地利用的类型、方式、强度和布局有极为严格的环境要求和限制。必须严格控制对土地环境的污染和建设用地的扩展，并加强土地的生态环境的整治和建设。(2) 同时，作为北京东部发展带上的重要结点，它肩负密云县工业化、城镇化和现代化的重任，要求水库下游地区要适度拓展和预留建设用地空间，以引导山区人口向城镇集聚，发展科技含量高、无污染的都市型工业和强化旅游度假、会议培训等功能。密云县独特的功能定位，要求其土地利用要协调处理好与生态环境保护及城镇建设及经济发展之间的关系，创新土地利用模式，严格土地用途管制。2、生态县建设及其对土地利用的要求 2005年，密云县委十届三次全会和县十三届人大二次会议作出了“举全县之力、集全民之智，创建国家级生态县” 的战略决策，并编制和颁布了北京市密云县生态县建设规划(2005-2020)，其主要任务是以发展生态经济为核心，营造生态环境，建设生态人居，塑造生态文化，打造“生态密云、休闲之都”品牌，高标准履行保护首都水源职责。从2005年开始，通过全县上下46年的努力，力争2008年、确保2010年达到国家级生态县考核验收标准，把密云建成生态环境优美、城乡结构合理、经济实力增强、人民富裕安康、社会全面进步的和谐社会。为了达到国家级生态县的目标，必须合理规划和利用每寸土地。(1) 要转变土地利用观念，树立生态优先的理念，由“吃资源饭”转变为“吃生态饭”；(2) 要创新土地利用模式，促进其向生态环境友好型和资源节约型转变；(3) 要着力提高土地利用的综合效益和集约化水平，促进土地利用方式特别是建设用地由以外延扩展为主向以内涵挖潜为主的方向转变；（4）创建国家级生态县的目标也要求密云县在进一步加强生态建设的同时，也要加快经济发展和城镇化进程，需要适度扩大产业用地城镇用地规模。3、密云水库水源保护及其对土地利用的要求密云水库位于县域中心地带，库区总面积224平方公里，占全县土地总面积的10.1，总库容为43.75亿立方米，最大水面面积188平方公里。自1989年以来，密云水库年均向首都城市供水约10亿立方米，占北京城市总用水量的三分之一，是北京市重要的饮用水源。由于密云水库水质好、位势好、运行费用低等比较优势，密云县作为首都水源区的战略地位不会动摇。保护水源从根本上讲，能创造出独特的环境优势，但近期仍然是加快经济发展的制约因素，并对土地利用提出了严格的要求的限制。为了提高水体质量，1995年7月27日，北京市第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过北京市密云水库、怀柔水库和京密引水渠保护管理条例，把密云县水源保护区划为三级， 并对各级保护区内的生产建设活动提出了具体要求。(1) 密云县境内80%以上的用地为各级水源保护区，由于水源保护的严格要求，使县城在工业项目的引进、工业性质的选择和用地方面都受到了严格的制约。 (2) 密云水库的建设改变了全县的土地利用结构和布局。为了确保密云水库的水质清洁，上游地区土地利用方式逐步改变为以水土保持和水源涵养林为主地土地利用结构，林草地面积大幅度增加，人均耕地不断减少，工业用地受到严格限制，特别是在一、二级水库保护区内的几个城镇，其城镇建设受到了很大的制约。(3) 迁移人口中(特别是水源一级保护区)的安置和就业压力大。(4) 不过，由于密云水库严格的环境保护政策和水库上游生态涵养林的建设，使这些旅游资源得到了有效的保护和完善，促进了旅游业、生态工业的发展。二、土地利用现状特点及面临的突出矛盾 1、土地利用现状特点(1) 土地利用结构以林地为主，约占土地总面积49%。密云县土地总面积为2229.45平方公里，占北京市土地面积的13.59%，居北京市各区县之首。如图2所示，密云县的土地利用结构以林地为主。2004年，全县的农用地面积为154272.98公顷，占土地总面积的69.2%；建设用地面积为32268.6公顷，占土地总面积的14.5%；未利用地面积为36402.9公顷，占土地总面积的16.3%。其中，林地面积为110008公顷，占全县土地总面积的49.34%。（2）土地利用的区域差异显著，水库上游地区以林地为绝对主导，下游地区以耕地和居民点及工矿用地为主。从土地利用结构来看，上、下游具有明显差异。上游地区林地占总土地面积的66%，其次是未利用土地，占16%，其余各类用地面积都在8%以下。而平原地区则以林地和耕地为主，二者合计占总土地面积的52%，未利用土地、居民点及工矿用地、园地比重也较高，分别占土地面积的16%、15%和12%。从各类用地占全县的比重来看，下游地区的牧草地、其他农用地、居民点及工矿用地和耕地在全县占有重要地位，所占比重均在65%以上，是主要的农产品生产基地和人口聚集区；上游地区的林地、其他土地、未利用地和园地在全县占有重要地位，比重均在60%以上，是重点的生态保护区和果品主产区。(3) 耕地面积少，开发补充的难度大，人地矛盾极为突出。密云县地处华北平原与蒙古高原的过渡地带，属燕山山脉，海拔高度在451730米之间，地貌类型以山地和丘陵为主，占总面积的79.5%，平原面积仅占总面积的11.8%。特别是由于修建密云水库时又淹没了大量优质耕地，从而导致耕地面积锐减，人地矛盾突出。2004年，全县耕地面积为22213公顷，仅占土地总面积的9.96%，人均耕地面积仅为0.09公顷。其次，后备土地资源以裸岩石砾地为主，开发利用难度大。全县未利用地面积为36402.9公顷，占土地总面积的16.3%，是除林地外最主要的土地利用类型，主要分布在新城子镇、大城子镇、东邵渠镇、石城镇和冯家峪镇，土地资源后备潜力大，但是土地以裸岩石砾地为主，开发利用难度大。另外，密云县保护优质耕地也面临着极大的压力。全县土壤条件好、肥力高的一级地主要分布在县域西南部的平原地区，包括密云镇、西田各庄镇、河南寨镇、十里堡镇等，约占耕地总面积的22%，而这一区域恰好是密云新城规划的未来新城建设范围所在。未来的密云新城建设必定要占用一定量的耕地，耕地保护难度极大。(4) 仍然存在水土流失、地质灾害等土地生态环境问题。密云县具有极为良好的生态环境，这是密云人长期坚守和保护的结果。但是由于受山高坡陡等自然因素和无序采矿、坡耕、污染等不合理的土地利用方式(人为因素)的影响，密云县目前仍然存在着水土流失、风沙危害、土地污染和地质灾害等一些不容忽视的土地生态环境问题。为了实现建设国家生态县为目标，必须对这些土地生态环境问题进行综合治理。其次，密云县是北京地区地质灾害重灾区之一，主要地质灾害类型为泥石流。其中石城子、冯家峪、不老屯等三镇和高岭镇的西部属于较易发生地质灾害的地区。另外，密云县风沙危害比较严重，是北京市五大风沙危害区之一，全县平原地区沙质土地总面积约10万亩，主要集中分布在潮白河下游流域的十里堡镇、河南寨的西南，以及大沙河流域内的西田各庄镇。2、土地利用所面临的突出矛盾(1) 土地利用与生态环境保护之间的矛盾从密云县的区域使命与自身需求来看，作为北京市重要的生态屏障与水源保护地之一，密云县肩负着保障与维系首都生存和发展的重大区域使命。在密云特别是保护区范围内必须首要倡导生态友好型的土地利用方式，如植树造林、退耕还林等。这也就意味着在很多区域范围内不能够大强度的开发利用土地，包括开发耕地、建设用地等。但是库南平原区在这些年的开发中已经达到了较高的利用程度，而未来一方面密云县保障社会经济发展需要一定的建设用地空间，另一方面为保护耕地还需要开垦农田。这样一来土地利用与生态环境保护之间的矛盾就凸现出来。如何提高可发展区域的土地利用集约程度以提高有限空间的人口经济承载力，如何在其他区域合理适度开发而不对生态环境造成任何负面影响，这都是在这个尖锐的矛盾下此次土地利用总体规划必须研究分析和解决的问题。(2) 耕地保护与经济发展和城镇化进程之间的矛盾与2001年相比，2004年密云县建设用地总量已经达到32268.59公顷（包括密云水库），净增了443.89公顷。而在很大程度上，建设用地的增加是建立在耕地减少的基础之上的，城镇的发展都以牺牲耕地为代价。而随着新城建设在库南平原区的启动，未来密云县耕地保护与城镇发展之间的矛盾将更为尖锐。将现有耕地分布与未来密云新城规划范围的叠加显示未来的城市发展方向也与耕地和基本农田保护存在诸多冲突。受城市发展用地的胁迫，新一轮土地利用总体规划不仅要调整耕地和基本农田的空间布局，而且还得要核减保护的数量，这就需要在规划中重点解决这一矛盾。(3) 城乡土地利用之间的矛盾受生态环境保护、耕地保护和用地指标等种因素的制约，城乡建设用地的总规模和新增规模均极为有限。城镇发展和新农村建设均需要土地，在城乡土地利用二元分割的体制下，由于缺乏城乡的统筹分析和考虑，城乡用地需求容易顾此失彼，并且还存在两栖人口的双重占地现象，城乡之间的土地利用矛盾与冲突难以避免。因此本轮规划所必须研究和解决的一个问题，就是遵循节约集约用地和统筹城乡土地利用等原则，探寻如何通过优化城乡用地结构和调整空间布局，来提高城乡用地集约利用水平和综合效益，充分满足和保障城乡经济和人民生活的用地需求。(4) 规划与实施管理之间的矛盾土地利用总体规划明确了土地利用的目标和任务，确定了土地利用的规模和布局，提出了一系列土地利用指标。如果不抓好实施管理，就不能实现规划目标和任务，就不能落实规模和布局，规划指标就不能得到遵守，也就不能起到规划应有的宏观调控作用。正是因为上述矛盾的存在使得这一轮土地利用总体规划显得尤为关键和重要，而同时也就更加要求规划与实施管理之间能够很好的协调，让规划成果最终都能够落实下去。以往的规划实施管理可以说一直是规划管理中的薄弱环节，有些是由于规划制定本身的问题，有些则是实施管理操作中的问题导致的。所以一方面要在规划中考虑实施管理的可行性，合理制定务实的规划；另一方面根据规划目标来改进来督导实施管理政策。三、密云县耕地与基本农田保护及空间分布1、耕地的现状及变化特点（1）耕地以水浇地为主，质量较好；并且优质耕地主要分布在西南部平原地区。2004年耕地面积为22212.66公顷，占全县土地总面积的9.96%。其中水浇地13078.09公顷，占耕地面积的58.88%，旱地8316.67公顷，占37.44%；菜地817.89公顷，占3.68%，如图16所示。密云县的耕地主要分布在西南部平原地区，北部山区较少。其中，水浇地和菜地主要分布在西南部平原地区，西部河谷地区也有少量分布，旱地则分布较分散，全县平原、丘陵、山地区均有分布， (2) 生态退耕是耕地减少的主要原因，新增耕地则主要来源于土地整理和土地开发，并且新增耕地的面积远少于同期耕地减少的面积。2、基本农田的数量、结构及空间分布(1) 基本农田数量保持没变。从数量上来看，密云县2004年的基本农田面积为21800公顷（32.7万亩），与2001年持平。这表明密云县的基本农田保护工作做得较好。(2) 基本农田的实际土地利用结构仍以耕地为主，但园地和林地已占较高的比重。2004年，在密云县的21800公顷的基本农田中，实际土地利用现状类型仍为耕地的面积为14891.79公顷，占68.31%；园地面积为 6163.39公顷，占28.27%；林地面积为744.82公顷，占3.42%。这主要是由于农业内部结构调整的结果。(3) 基本农田主要分布在水库南面的平原区和北部的丘陵地区 3、耕地和基本农田保护所面临的矛盾及解决对策(1)与生态环境建设之间在一定程度上存在矛盾：应在坚持生态优先的前提下制定并严格执行科学的生态退耕标准。(2)与工业化和城镇化发展存在较尖锐的矛盾：应在严格控制建设用地规模、着力推进节约集约用地和内部挖潜的基础上，贯彻占一补一的原则，适度调整耕地和基本农田的布局。因为密云县的质量优良的耕地和基本农田集中分布在东南平原区，而这里也恰恰是未来密云城镇化工业化、城市化发展的空间扩展之所在。(3) 与农业结构调整之间的矛盾：拓展农业功能，提高农业效益。(4)与自然条件之间的矛盾：加强农田基本建设，提高耕地生产力和对自然灾害的抵御能力。4、耕地与基本农田保护的目标与布局方案4.1 耕地的功能定位(1) 保护耕地的农产品生产功能 (2) 加强耕地对农民的社会保障功能（3）重视耕地的生态服务功能（4）开发耕地的景观旅游功能4.2 耕地与基本农田保护的原则（1） 保护数量与提高质量并重的原则严格遵循基本农田保护规划，既要落实上级下达的耕地保有量指标，又要提高地力和农产品产出水平。（2）统筹兼顾、合理安排的原则在保证基本农田保护面积、落实保护范围的同时，按照土地利用总体规划的要求，合理安排城乡建设、工业园区、交通、水利等各业用地，并注意落实名、优、特、稀农产品的保护面积和范围。（3）因地制宜、讲求实效的原则县域内各乡（镇）自然经济条件存在一定差异，因此，在编制基本农田保护规划时，无论基本农田保护指标的分配，还是建设用地指标的多寡，都要与各乡的实际情况相结合，与国民经济和社会发展计划相一致，真正把基本农田保护指标落到实处。（4）与新城总体规划相协调的原则耕地与基本农田保护是土地利用总体规划的重要组成部分，二者是局部与总体的关系，基本农田保护无论是量的指标，还是空间的位置落实都要与土地利用总体规划相协调。（5）坚持与农业结构调整相结合的原则在保证基本农田规划面积的前提下，将生产能力低、生产条件差，能调整为鱼塘、果园、或其它用地的一般耕地预留在基本农田外。四、建设用地发展策略和目标1、 建设用地发展策略针对密云县目前城乡用地中存在的问题，结合未来密云县社会经济发展目标，我们对规划期内城乡用地利用制定如下策略：节约集约利用策略:不论城市用地还是乡村用地都要施行节约集约策略；存量用地尽量通过挖潜和结构调整来提高土地集约利用程度和产出效益；增量土地在开发利用伊始就要用各种节约集约指标来予以规范各种土地使用行为。城乡统筹策略:不论从现状还是从未来规划来说，城乡建设用地要统筹分析，统筹考虑，统筹安排；城镇用地的增长要与农村居民点用地的减少相挂钩，在城镇用地增长同时保证农村居民点用地在结构比重、绝对量、人均占有量上都有一定下降；以城镇用地流转收益来投入农村居民点整理项目；通过城镇用地的合理布局引导产业发展，推进城镇化进程，促进农民在城市就业和定居，真正减少农村建设用地。适度增长策略:密云县是北京东部发展带上的重要结点，所以未来在可以建设开发的区域范围内需要实现城乡用地的适度增长。允许城乡用地总规模和城镇工矿用地有一定比例的增长；但是这种增长要符合未来社会经济发展需求，要适度。紧凑布局策略:对于城镇工矿用地而言，紧凑布局有利于节约集约用地更有利于土地规模效益的发挥。未来城镇工矿用地要集中在东南部平原区紧凑布局，要围绕密云新城和重点镇紧凑布局。对于农村居民点用地而言，紧凑布局符合新农村建设需求，有利于节约基础设施建设成本。农村居民点用地尽量避开自然灾害多发区和生态敏感区域紧凑布局，要围绕中心村紧凑布局。2、城乡用地布局指引(1) 城乡用地布局原则 l 禁止侵占生态敏感区和一级水源保护区l 严格控制侵占耕地，特别是基本农田l 优先保障重大基础设施用地和新城建设用地l 适度集中、紧凑布局l 统筹城乡用地，留足农村发展用地空间(2) 城镇用地布局指引l 重点发展密云新城，鼓励人口向密云新城规划范围内的密云镇、檀营乡、河南寨镇和十里堡镇集中。l 重点镇适当给予一定增长空间，以吸引来自各镇农村地区的人口生活和就业所需用地空间。l 其他一般乡镇镇区用地的增长主要通过连片发展的农村居民点整理和挖潜来实现。l 对于承载一定产业和旅游业功能的乡镇，给予一定比例的产业用地和旅游接待用地发展空间。 (3) 独立工矿用地布局指引l 开发区的工矿用地因为全部属于密云新城规划范围，所以开发区用地要遵从新城规划要求，同时对于园区内部土地实行高效节约集约利用的方针，通过产业结构调整实现用地结构性效益增长；l 产业园区用地维持现有布局，限制规模扩大化发展。主要通过改变园区内部产业结构来提高用地效益；l 对于散落于各乡镇，甚至是那些处于广大农村地区，特别是处于生态保护区内的独立工矿用地要查清现状使用情况，逐步搬迁内部企业，将保护区内用地逐步复垦归农；保护区外的用地通过用地性质改变和用地方式改变，为城镇发展所用。(4) 农村布局指引l 结合新农村建设和村庄规划，合理调整农村居民点用地内部结构。通过内部挖潜和结构调整来扩大农村地区的基础服务和公共服务用地；l 处于密云水库水源一级保护区和山区地质灾害多发区的居民要逐步搬迁至平原区乡镇，原区内的居民点用地腾退为农用地，以保护生态环境；l 平原区乡镇的农村居民点用地布局，一方面通过中心村建设和居民点用地整理相结合，以改变土地利用方式和调整土地利用结构来扩大建设用地人口承载量，吸纳更多农村人口，引导居民点用地集中化布局；另一方面处于镇区周边的已经连片发展的居民点用地，以城镇用地标准进行集约节约利用，挖潜存量用地，以满足镇区发展空间需求；l 加大农村居民点整理力度，对于规模过小的居民点予以搬迁和整理复耕，鼓励农村人口逐步向中心村和镇区集中，实现城镇用地增长与居民点用地减少相挂钩，实现城乡用地的城乡统筹利用。五、土地利用规划实施管理及保障措施1、严格土地用途管制制度，加强土地利用年度计划管理，完善土地利用许可制度，建立耕地保护政绩考核制度首先，严格土地用途管制制度。未经批准不得改变土地利用规划确定的土地用途，严格执行建设项目用地预审制度及农用地转用和土地征用审批会审制度，建设占用农用地的，必须符合规划选址，纳入年度计划，并在落实占用耕地补偿措施和费用的基础上依法办理农用地转用手续；其次，加强土地利用年度计划管理。根据土地利用年度计划，在严格审核把关，确保规划期内城市建设用地规模和范围与土地利用规划相衔接的基础上，优先保证密云新城、中心镇的基础设施建设用地。2、做好与国民经济和社会发展规划和其他专项规划的结合和协调做好土地利用规划与“国民经济与社会发展规划”之间的结合。土地利用总体规划、城市规划和生态县建设规划等规划是在不同领域内贯彻国民经济和社会发展规划的专项规划。如在城市发展的地域范围内，要从土地的供给层面，充分满足城市建设发展的需求，当城市土地利用与其它行业土地发生冲突时，要通过协调机制以保障城市发展的需求，通过开展流域治理、土地复垦，解决占补平衡，调整优化用地结构，确保全县工业化、城镇化对建设用地的需求。城市规划也要考虑非都市地区经济和社会发展的要求，做到协调发展。只有这样才能确保土地利用总体规划的贯彻实施，发挥“规划”在落实国民经济社会发展规划中的重要作用。3、发展土地市场，发挥市场配置土地资源的基础作用，探索集体建设用地流转机制，允许乡镇企业、村民宅基地流转加强有形的土地市场建设，提高土地市场透明度建立公开、竞争的土地有形市场，利用土地价格来引导土地供需，利用土地供需来保证土地价格的公平、合理，使土地价格与土地供需形成一种互动机制。积极探索集体建设用地的流转机制，允许乡镇企业、村民宅基地流转，建立城乡土地置换机制。4、完善投融资体制，多渠道筹措资金，开展土地开发整理稳定和拓宽投入渠道，探索完善土地开发整理运行机制。严格新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费的收缴使用管理，做到收缴到位，专款专用，提高使用效率，优先保证土地开发整理重点工作的投入。建立多元化的融资渠道，按照“谁投入、谁受益”的原则，建立适应市场经济要求的利益分配机制，吸引社会更多资金投入土地开发整理，推进土地开发整理的产业化和社会化。5、不同的土地利用类型采用不同的经济、行政手段引导，调控规划的实施对工业开发区，研究出台积极有效的产业发展政策，运用经济手段促进土地集约利用，调控规划实施实施产业项目综合评价，把土地投资强度、投入产出效率和水耗、能耗、环境要求等指标作为审核项目和提供土地的重要依据，结合生态县建设的目标和要求，研究出台