赛迪顾问-国有企业管理提升系列——集团管控体系建设.docx

国有企业管理提升系列-集团管控体系建设企业管理研究本期主题：国有企业管理提升系列集团管控体系建设第一章 国有企业集团管控现状一、集团型国有企业现状随着全球经济一体化进程的不断加快,企业不断重组、规模不断扩大,企业集团已经成为公司形态发展的主流。而随着集团母子公司规模和多元化程度的不断提高,母公司如何才能实现对子公司的有效控制这一问题成为了集团公司的经营管理中亟待解决的现实问题,中国的国有企业集团同样面临着如何对子公司有效管理控制的问题，并成为国企改革的首要任务。国家对此问题也非常重视，相关的政策逐步出台。目前国有企业集团的发展现状如下：1、产业格局基本确立，国企布局近乎完成按照党中央、国务院的要求，国有企业实施产业布局和结构调整，向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，比如电力、银行、钢铁、能源、工程建筑、电信、汽车等行业。国有企业的数量和布局的行业虽然在减少，但国有经济的控制力不断增强，国有企业运行质量和竞争力不断提高，对经济社会发展的影响力显著提高，一批富有活力的国有和国有控股企业脱颖而出，成为国民经济健康发展的坚强主体。2、治理结构日臻成熟，组织结构不断完善国有企业集团的治理结构也逐渐成熟，母子体制健全，资产关系明确，建立了较为完善公司治理结构。集团母公司对集团发展战略、重大投融资项目、涉外贸易和经济技术合作、科技开发、财务管理制度方面具有决定权，通过职能派驻等方式对下属企业进行经营权的控制。随着现代企业制度在国有企业的逐步确立与完善，国有企业的组织结构得到不断优化。企业根据自身需要选择相应的组织结构模式，比如直线职能制、事业部制、矩阵制等；部门设置相对完整，职责进一步分明，集团总部一般都包括综合办公室、财务部、人力资源部、投资部、工会党群等部门。3、产业整合成效显著，国际竞争力明显增强很多国有企业在发展壮大的过程中，通过横向、纵向与混合等多种方式的产业链整合，对产业链上的相同类型企业、上下游企业及相关企业进行整合，取得了显著的效果。比如中粮构建了包含从种植采购、贸易物流、食品原料和饲料原料、养殖屠宰、食品加工、分销物流、品牌推广和食品销售等各个环节的全产业链。产业链的整合帮助国有企业提高了专业化水平与整体竞争力。从2000年到2012年间，越来越多的中国企业跻身世界500强，上榜数量呈现递增趋势。特别是从2004年开始，进入世界500强的中国企业数量的增长幅度明显增大，2012年上榜企业的数量（79家）首次超过日本，位居第二。其次，中国企业每年在世界500强榜单上的排名也在逐年上升；最高排名由2003年的第69名上升至2012年的第5名。并且2012年79家上榜企业中国企或国有控股企业居多（74家），说明国有企业的国际竞争力在明显加强。4、基础管理尚需加强，亟待标准化规范化规范化、标准化、制度化是成熟企业的标志。作为国家和社会的经济支柱，国有企业在标准化、规范化、制度化方面还有一定的提升空间。首先，“人治”的传统管理理念在国有企业中还有一定的“市场”，虽然制定了各种各样的制度规范，但在实际执行过程中常常受到“人治”的干扰。其次，在战略目标设计、组织结构设置、岗位职责界定、工作标准、跨部门的流程结点、制度规范、风险管理与控制、人才的选用育留等基础管理方面，国有企业仍然较为薄弱；对于精益生产、6西格玛、质量标准体系、价值管理等管理方法和工具的应用与先进企业相比还有较大差距。5、控制环境趋于复杂，决策难度不断加大随着市场环境的不确定性增加，国有企业面临着来自全球市场的明显的或潜在的复杂竞争环境，竞争面也从单纯的市场竞争扩展到资源控制力竞争、人才竞争、技术竞争、成本竞争、资金竞争等全方位的竞争。同时，国有企业内部经营环境也在发生变化，比如人力资源成本增加，业务结构和产品结构日趋庞杂，产业链的广度与深度不断延伸等，也使得决策难度加大。企业经营的不确定性增加，这些都在导致决策的难度加大。6、风险控制存在缺漏，风险应变能力待提升国有企业在迅速发展的过程中，面临着各种各样的风险，比如投资风险、并购风险、财务风险、销售风险、外汇风险、法律风险等等。并且随着集团规模的扩大，管控的风险也在增加。但很多国有企业仍没有建立起一套行之有效的控制与防范风险体系。面对风险时，往往是应对不力。表现为风险意识不足，识别潜在的风险不够及时；风险控制体系不健全，内外部的风险控制措施缺失；风险应变能力不足，反应往往存在一定的滞后性。二、加强集团管控的必要性企业集团是市场经济和社会化大生产的必然产物，是公有制有效实现形式。企业集团的建立，对推进改革和促进发展意义重大。体现在以下方面：1、有利于国有企业资源整合，发挥协同效应通过打通各业务板块的界限，在集团范围内配置调动人、财、物等资源，在节省成本、提高资源利用效率的同时，发挥企业的协同效力，增强企业的技术创新能力，加快新技术、新产品的开发；有利于企业充分协同各下属企业管理资源，促进管理协同推进和管理复用，提升管理效能，转变管理风格；有利于企业更快地响应市场，统一集团资源，统筹市场信息，统一市场调度，抓住瞬息万变的市场机会；有利于集团总部发挥总部控制职能，集中力量办大事，按照统一规划和既定目标，在集团统一战略目标的约束下，实现集约式发展。2、有利于国有企业做大做强，促进转型升级国有企业集团在统一的整体战略目标的指导下，通过对下属分子公司的管控，获取规模效益、降低交易成本、共享关键资源、分散投资风险，有效提升资源利用率和业务协同力，最终真正形成企业核心竞争力，真正做大做强。对于传统国有企业，通过集团管控立足于集团范围内的资源和能力状况，凭借有利的国企优质禀赋，加快转型步伐，进而带动整体业务结构的升级，帮助企业实现新经济形式下的蜕变。3、有利于国有企业职能转变，应对全球竞争采取集团管控，并优化企业的管控方式和力度，将加大国有企业对资源、资产、资本的控制能力，有利于国有企业参与全球性竞争。通过优化管控流程、制定责权矩阵、明确组织定位，实现集团总部职能的转变，进而推进集体企业下属单位职能转变，建立起相适应的授权机制和管理模式。集团管控下的国有企业，才能充分发挥集体型企业的势能，在全球竞争中立于不败之地。三、国有企业集团管控常见问题国有企业在集团管控方面面临的诸多问题和困惑，究其根源，无外乎以下几点：1、先天不足，集而不团一部分国有企业是通过国家重点投资建设、行业性重组、党政机关所办经济实体脱钩移交、部委所属事业性科研院所改制移交形成。这类国有企业母公司的组建往往晚于子公司，母子公司关系是通过行政手段明确，而不是通过投资形成。集团总部某种程度上更像一个“资产管理公司”，集团旗下的众多企业以“堆积木”的方式整合在一起。这种方式决定了该类集团更多倾向于被动的管控，而与真正成为一个国有资产经营实体存在一定距离。2、管控体系建设相对滞后许多国有集团企业对集团管控体系的研究尚存在不足，较少进行实践与理论的结合，体系设计不够不合理，对于需要重点管理的方面管控手段不够有效：一是更多倾向于从一个单体公司的角度来考虑集团战略规划，对多个公司之间的战略协同关注不够，母公司的战略目标与分子公司的发展目标尚未充分地融合并协调。二是一些国有企业的母公司对分子公司的财务管控权限较小，体现在对子公司的投资及收益分配的最终决策权、对子公司的财务权、对子公司的财务审计与考评权等方面。三是在集团人力资源管理方面，国有集团企业在一些关键环节上也存在一定的问题，比如集团人力资源战略规划、对分子公司经营层的考核与激励、对委派子公司人员的选拔与管控、人才梯队建设与继任计划、总部与分子公司人力资源功能模块的衔接等等。同时对不同层级的组织机构，在根据不同机构的业务需要、发展阶段采取不同的管控模式方面还需更具针对性，否则容易导致下属机构的抵触与不满。3、业务扩张超出管控能力随着国有企业改革的逐步深入，一些国有企业集团通过并购、投资、重组等方式快速扩张，在较短的时间内进军相对不够熟悉的业务领域与市场，其扩张的速度一定程度上超出了企业自身的内部整合能力，导致一些问题应运而生。例如，在风电设备制造、光伏电、多晶硅领域，一些国有企业在低端市场大量投资、快速扩张，造成同质化的低端竞争和产能过剩，许多企业为此不堪重负，成为年度亏损的导火索。中粮集团全产业链也是一个典型例子。中粮一路高歌猛进，现在已经成了包括牲畜、粮食、糖业、食品加工、奶制品、清洁能源、生物化工等行业的巨无霸企业，但快速扩张导致了管理失控，据上市子公司2012年业绩报告，中粮旗下六大上市公司被曝巨亏，给中粮集团公司带来较大的负面影响。4、管控力度还需加强很多国有企业集团对下属机构的管控手段还不够丰富，在系统性、科学性方面有待进一步提升。比如在治理结构方面，一些国有企业过于信奉简单的出资人管理，而且在母公司职能部门、子公司董事会、子公司管理层三方的相互关系、各自权限、信息沟通和反馈、决策审批程序等方面还需进一步规范化与科学化；在组织结构方面，除了基本的资本纽带关系以外，存在不同程度的凝聚力缺乏，下属公司股权关系复杂、机构重复设置、管理层次多等；在管控制度流程与权限归属方面，流程存在一定的漏洞与风险，权限与职责没有完全匹配，总部与下属机构之间的集分权关系尚未梳理清晰。这些问题影响国有企业集团的管控力度，使得集团管控不能完全地落到实处。5、主客观因素增加管控难度很多国有企业的历史久、规模大、层级多、人员多、地域广，而且企业文化相对更为传统，因此相对而言国有企业进行任何一项变革影响更大、牵涉更广，难度也相对更大。对国有企业集团的管控体系进行调整与改革，更是牵动整个企业的方方面面，难度可想而知。再加上一些国有企业的自我学习能力需要进一步提升，对业内的管理创新与前沿关注较少，造成企业的管理意识和管理能力存在一定的滞后。第二章 国有企业集团管控体系设计一、基本思路在集团管控体系中，涉及集团总部及子公司的功能定位、管控模式、管控手段与管控内容4个方面的内容。其中集团总体战略决定了集团总部和各子公司的功能定位；功能定位决定了集团总部对子公司的管控模式；集团总部的管控模式和功能定位共同决定了公司治理结构、组织结构设置、管理流程与责权体系、业绩评价体系4大管控手段；集团公司以这4大管控手段对主要资源、关键业务与核心职能3项管控内容进行具体的管控，最终实现对集团内资源、业务和职能的优化配置。具体如下图所示：图1国有企业集团管控框架集团总体战略集团及各子公司功能定位管控模式集团总部及各子公司的治理结构集团总部及各子公司的组织结构集团总部及各子公司的权限划分与流程集团总部及各子公司的业绩管理体系主要资源管控关键业务管控核心职能管控人力资源管理财务管理资产管理信息管理供应链战略管理计划预算薪酬绩效投资并购资料来源：赛迪经略整理 2013，09二、确定集团管控载体及职能定位1、确定集团管控载体从层级结构来看集团公司一般可以分为五个类别，第一类为只有一个层级且所有子公司并列；第二类为具有简单的两个层级且具有母子公司关系；第三类为多层级的母子公司；第四类为母子公司中含有上市公司；第五类为多层级母子公司且含有多个上市公司。层级越高则意味着该集团公司越复杂。集团管控的载体，可根据国有企业的管理现状灵活选择。一般情况下，会将集团母公司作为集团管控载体的首选。但是实践过程中，母子公司的管控载体是可以有所选择的，并不一定非母公司莫属。在多层级母子公司管理关系下，可以有三种选择形式。图2母子公司管控载体资料来源：赛迪经略整理 2013，09形式一，选择集团母公司作为管控载体；形式二，在各子公司中，选择重点企业作为管控载体；形式三，在各子公司下属企业中，选择绝对核心企业作为管控载体。母公司是各项业务及子公司的实际控制者，具备先天的优势条件，行使集团管控权力；核心子公司是市场化经营平台，下辖各项优质业务，具备良好的商务合作资源与稳固的融资渠道；可以选择核心孙公司作为管控载体，但不建议选择更低级别的载体，而且一般来说，不会选择核心孙公司作为管控载体。选择集团母公司作为管控载体，能够打通各板块内企业界限，便于业务协同；而选择核心子公司，则可以集中资源打造优质资产。选择集团的优势在于对所有业务及各下属企业的管理名正言顺、上下通达；可针对所有企业进行业务协同；便于资源的统一调配与集中运营管理。劣势在于优质资产与其它资产混合管理，制约管理效率的提升；需要开展一定周期的总部建设工作、投入资源，以充实控股公司实力。选择核心子公司的优势在于针对旗下优质资产，进行高效管理，管理人员的主要精力可聚焦于核心业务；具备相对健全的管理体系基础。劣势在于不利于各业务板块的风险平衡与协同发展，存在单一产业独大的风险。企业需要根据自身的具体情况，选择管控载体，实现资源互补与战略协同，形成以主要载体实施管控的管控体系。2、确定集团总部功能定位作为集团管控载体首选的母公司，需要厘清集团总部的功能定位与整个集团管控体系的关系。即指明集团总部和下属业务单元的功能定位，特别是集团总部具体承担哪些关键职能来实现集团的整体价值。这是有效设计集团管控体系的前提。（1）集团总部功能定位的原则集团总部功能定位主要是解决以下几个具有挑战性的议题：一是集团总部在整体价值创造中的作用，即集团总部到底是成本中心还是利润中心；二是集团总部以何种方式具体创造整体价值。集团总部功能定位制定的原则包括：普遍性原则。基于集团总部所处行业的普遍管理模式和业务特点设置相应的管理功能。例如企业一般均会设置人力资源、办公室、财务、审计等部门。参考标杆原则。行业领导者或者相同细分市场的标杆企业均是参考对象，如汽车行业各大集团公司均纷纷对销售和研发进行直接管理，集团总部的功能定位或者二级子集团的功能定位均含有销售中心或者研发中心的功能定位。解决问题原则。集团总部管理的内容需要解决目前存在的主要问题，并针对性的设计功能定位和相关管理部门。如生产质量不好或者达不到要求，集团总部可以直接管理生产质量。价值增值原则。集团公司存在的唯一目的就是比单个企业运营出更多的价值，如在集团内部通过建立统一的资金管理中心，使各个企业的资金能够在集团内部更加有效和平衡的使用，使集团总体资金运营效率更高，并产生更多的价值，如中石油股份公司，对下属各分子公司的资金管理就实施统一的管理和划拨，即保障了资金的安全，又使资金使用效率更高。（2）集团总部功能定位的步骤要想明确集团总部的职能，需要依次搞清楚下列几个问题。明确集团总部的价值定位。即要回答集团总部能为下属企业提供哪些服务、创造哪些价值的问题。通常来说，集团总部能够为下属企业创造的价值包括两大方面：一是纵向管控方面的，包括战略决策(包括战略机会的选择、战略之间的协同)、风险管理、投融资、资本运作和产权管理、人力资源管理与服务等；二是横向协同与分享方面的，包括资源整合与共享、企业文化与品牌建设、信息系统支持与基础管理服务等。明确集团总部的职能设置。即要同答为了实现集团总部上述纵向管控及横向协同与服务两方面的价值定位，应该在集团总部设置哪些职能管理部门的问题。常见的总部部门设置包括：战略规划发展部、企业运营管理部、财务部、人力资源部、投资部、资本运作和产权管理部、审计部、信息中心等，有些大的、多元化的产业集团还会设置一些跨职能、跨行业的专门委员会来实施有效的运营管控，确保总部“控制有度、支援有力”。划分权限。即要回答集团总部和下属子公司的权限划分问题。集分权管理是集团管控的核心，它直接决定着集团整体的运营效益和经营风险。而权限的划分主要体现在集团总部和下属子公司在“人、财、事”三大基本领域的权限划分。只有这些基本权限划分清楚了，集团总部各管理职能部门的职责、权限、业务流程、管理制度才能确定。管控路径设计。当集团总部的价值定位、职能和权限明晰确定之后，就需要通过具体的管理制度、机制和流程，来规定上述职能的履行和权力的行使与监管。这时就需要设计企业集团总部整体的，各职能管理领域的一级、二级甚至三级的关键的业务流程、管理流程和核心环节与领域的关键配套管理制度，形成一个完整的制度、机制、流程体系，从而为总部的职能运作制定规范和指南。这些流程通常包括：战略规划流程、运营管理流程、预算管理流程、资金管理流程、投资管理流程、融资管理流程、人力资源规划流程、管理者选拔任用流程等等。涵盖“人、财、事”的三大重要管控领域。可以说，流程是责任到人、职责落地的关键中间环节和具体实现路径，它起着承上启下的重要作用。三、确定集团管控模式在对集团战略进行梳理澄清的基础上，确定集团总部与下属业务单元之间的管理及业务关系，总部对集团下属业务单元具体采取什么样的管理模式，从而确定集团总体的管控模式。1、集团管控模式对比国有企业集团管控模式的类型，按照集团总部与下属企业集分权程度的不同以及介入下属企业经营管理活动的深度不同，划分为三种：财务管控型、战略管控型和运营管控型。（1）财务管控型这类集团管控模式，集团总部负责集团的投资决策、财务规划和监控、资本运营等职能。下属企业主要执行集团公司下达的专项财务指标。下属企业在战略发展方向，生产经营活动等享有充分的自主权，集团公司根据总体盈利与风险匹配的原则，考核下属单位的盈利和风险，构建投资组合，并且随着市场环境的变化和下属单位运营状态，对投资组合进行调整。财务管控的特点，通常是将注意力集中于财务指标数据的控制，也非常重视退出机制的问题。图3财务管控模式的特点资料来源：赛迪经略整理 2013，09（2）战略管控型这类集团管控模式，集团内下属企业发起制定自身发展的业务战略规划，提出规划所需的资源投入，集团总部负责审核下属企业的战略规划，并从集团整体资源优化配置的角度，提出整体优化的建议，对下属企业的业务发展方向、发展目标进行指导和管控，平衡和指导下属企业之间的资源需求，协调下属企业之间发展目标的一致性、协同性。战略管控模式下，总部功能主要表现在领导和发展导向上。图4战略管控模式下集团总部五大功能资料来源：赛迪经略整理 2013，09（3）运营管控型这类集团管控模式，集团总部负责从战略制定、战略实施、运营控制到绩效考核的完整闭环管理。为了实现集团发展战略，集团总部的各项职能管理深度介入业务运营活动，基本实现纵向穿透式管理。实行运营管控的集团内下属企业之间有较高的业务相关性，总部实施发展战略、人力、财务、营销、采购等职能，各职能部门需要配备具有丰富业务经验的职能管理人员，总部规模较大，并且需要强大的信息化手段，支持信息的共享、分析和传递，以保持企业各项关键业务活动的响应性。运营管控模式下，集团直接控制各职能领域和下属企业的日常经营。图5运营管控模式职能管理示例资料来源：赛迪经略整理 2013，09（4）管控模式对比在这三种管控模式下，母公司体现出不同的管理特点，如下图所示：图6管理特点对比资料来源：赛迪经略整理 2013，09同时，也对应着不同的总部功能定位与管理深度：图7总部功能定位对比资料来源：赛迪经略整理 2013，09此外，在组织管理模式和公司总部管理目标方面，也提出了不同的需求。基于各自的管理目标，在三种不同的组织模式下，总部参与下属企业生产经营活动的深度、下属企业之间业务相关多元化的程度，都有所不同。图8组织管理模式和总部管理目标对比资料来源：赛迪经略整理 2013，092、集团管控模式选择（1）集团管控模式选择的影响因素哪一种集分权关系、哪一种集团管控模式最适合自己的企业？回答这个问题主要可以从以下三个方面考虑：一是需不需要，从集团总部对下属企业的战略要求来看，集团需不需要对下属企业进行集权管理；二是能不能够，从集团总部掌控的资源来看，集团有没有能力对下属企业进行集权管理；三是应不应该，从下属企业自身发展阶段来看，集团总部应不应该对下属企业进行集权管理。结合对这三方面的考虑，通过对以下几个关键指标的评估，最终确定集团总部与下属企业的集分权关系。管控模式必须与行业特点和公司战略相适应，管控模式选择主要考虑的四个因素。行业特点。不同行业具有不同的经营特点，相应的管控需求也呈现差异。通常，对于业务单一、不需要下属企业做太多个性化经营决策的行业，可实施高度集权管控模式；反之，对于那些需要下属企业经常性作出个性化经营决策的行业，则更宜采取分权管控模式。例如，电力行业高度重视安全性，日常生产管理相对单一，电厂作为生产车间，只要确保安全可靠、稳发多供即可，除响应调度开停机、设备检修、保障安全生产外，无其他太多的重大经营决策。因此，不仅国家电网公司对下属供电企业实行高度集权的管控模式，而且五大发电集团也基本实施了更偏重于集权的操作管控型模式。发展战略。发展战略是企业集团对整个集团未来发展的全局性部署，企业的发展战略可以归结为一体化、相关多元化和无关多元化三种类型。对于实行业务一体化战略的企业集团，通常都有着明确的发展战略和核心竞争力。集团管控的重点在于如何提高管理效率，降低运营风险从而进一步强化核心竞争力。因此，集团需要对每一个关键运营业务进行监控，最大程度地调动集团资源和服务予以协作，从而加强集团的管控、资源分配和服务职能，打造强势高效的战略管控型体系。 对于无关多元化发展战略，每个业务都有各自不同的行业特点，需要不同的管控模式来适应，因此集团无法对成员企业实行更为紧密的管控模式，分权成为必然。因此，实施无关多元化发展战略的集团更多采用投资型管控模式，即只对企业经营结果和集团投资回报率作要求，不干预企业的战略制定和日常运营。但是，若无关性产业发展迅速，对集团整体收益产生重要影响，则需考虑将其纳入集团统一战略规划之中。因此，无关多元化战略的集团管控模式应是基于投资管控型模式向战略管控型模式发展的综合模式。 对于相关多元化发展战略，集团企业涉足的行业或是同一行业细分，或互为依托，或资源共享，因此企业集团需要在集权与分权之间寻求平衡集团不仅要做好统一的发展战略，还要考虑资源和服务的集中分配支持，保证集团整体资源的有效利用。其中，对于具有关键性影响或资源使用率高且频繁的产业，集团应在分配策略上有所倾斜。此外，为提升集团资源的利用效率，应加重监管企业的运营过程控制，逐渐形成并固化企业的核心竞争力。因此，实施相关多元化战略的集团管控模式也应是基于战略管控型模式向操作管控型模式发展的综合模式。从实务来说，大多数集团都采用三种模式的混合战略，即核心产业、核心产业拓展出的相关产业及无关化的边缘产业相结合。因此，在选择集团管控模式时，要根据不同产业的不同关系，合理确认相适应的管控模式，做到统分结合，有统有分。组织规模。组织规模决定了集团总部的管理幅度和范围，在企业集团发展初期，成员企业较少，或者基本分布在同一区域，这种情况下集团有足够的能力对成员企业实行更紧密的集权型管控；而当企业集团规模不断扩大时，需要管理和协调的事务越来越多，全部交由集团总部来决策便会影响到决策速度和质量，因此需要集团总部逐步放权，向分权型管控模式过渡。企业发展历史和企业家个性特征。我国国有集团企业形成有着强烈的政治因素和时代背景。一般的国有性质的集团公司，往往是依靠行政指令而组建。每个企业家都有自己管理和决策风格，他对集权和分权的紧密程度的需求也反映了他的个人领导风格和自我需求。有些企业家精力充沛、关注细节，喜欢事必躬亲，在集团管控当中就往往体现为集权型管控；而有的企业家更善于制定规则，能够松放有度，在集团管控中往往体现为分权型管控。一般来讲，国有企业的决策层更倾向于分权型管控，这是因为他们成长于系统的、规范的组织体系中，习惯于有序授权的组织氛围，在成长为集团公司领导者之后也自然的倾向于分权型的管控。除了上面重点阐述的这几种影响因素之外，集团管控模式的选择还会受到政治因素、企业文化和集团公司