环境责任保险制度的正当性分析.doc

环境责任保险制度的正当性分析关键词: 环境责任保险/补偿损害/预防损害 内容提要: 侵权法无法独立解决环境污染损害与赔偿严重失衡这一重大问题，迫切需要可以转化损害赔偿的途径。环境责任保险在本质上是侵权责任最终分担的一种法律技术。建立环境责任保险制度的正当性来源于其对能有效弥补环境侵权责任法在补偿损害、预防损害以及平衡侵权人利益上存在的制度性缺陷。 大规模的工业生产促进了社会经济的迅速发展，但也带来难以想象的负面效应环境污染侵权损害。仅以我国为例，2005年至2009年间全国发生突发性特大或重大环境污染事故就高达653件，且呈不断增长之势。1鉴于受害者众多以及事故后果严重造成巨大的社会压力，现代各国纷纷将环境侵权纳入严格责任的规制范围，2从法律上减少受害人获得损害赔偿的障碍。但是，环境侵权危害后果的严重性、潜伏性和渐进性特征，3往往又使侵权人（以企业为主体原型）对其民事责任大小难以预料，赔偿巨额损害容易导致严重经济困难甚至破产；4而另一方面，由于侵权人赔不起或不愿意赔偿，环境侵权受害人难以到公平合理救济。2005年吉林石化环境侵权事件的损害赔偿难题就是一个很好的例证。5侵权责任人赔偿能力的有限性和受害人权利保障的紧迫性，有力地证明侵权法无法独立解决环境侵权实际损害与赔偿严重失衡这一重大问题，人们需要另外寻找可以转化赔偿责任的方法或途径。以德、美等国为代表的工业发达国家在20世纪60年代开始引入责任保险、财务保证等制度，将其作为通过社会化途径解决环境损害赔偿问题的主要方式。6反思中国，在诸如环境侵权损害财务保证制度、行政补偿制度和社会保障制度不健全甚至缺乏的基本国情下，7是否有必要构建并大力发展环境责任保险制度？其立法的根据是什么？其正当性何在？这是本文将要探讨并论证的问题。 一、环境责任保险内涵的界定 环境责任保险是指投保人向保险人支付一定数额的保险费，当被保险人因从事保险合同约定的业务活动造成环境污染而应当承担环境赔偿或治理责任时，由保险人在约定的责任限额内承担赔偿责任的保险。它是一种以被保险人因环境污染而应承担的环境侵权损害赔偿或治理责任为标的的责任保险。8 从概念分析，环境责任保险与其他保险无异，是一份协议，由保险人同意在收取保费后对被保险人的损失进行赔偿，特殊之处在于该损失是环境侵权法律责任。正如有学者所言，环境责任保险是保险和责任保险的下位概念，就像代数上的子集包含在全集里一样。9环境责任保险既具有责任保险的固有特征，遵循保险利益、近因、最大诚信等基本原则，又表现出责任保险在环境领域的特殊功能，具有生态正义的制度价值。10从被保险人和保险人角度，环境责任保险以被保险人因污染环境而应当承担的环境赔偿或治理责任为标的，责任保险金的支付以存在被保险人对他人负有环境侵权损害赔偿和环境治理责任为前提，责任保险的保险人只有在被保险人侵权责任成立时才向受害人支付赔偿，“除非侵权责任被证实，否则什么也不会赔付”。11由此可知，环境责任保险本质上是环境侵权责任最终分担的一种法律技术。基于这样一种法律定位，论证环境责任保险制度的正当性，关键就在于分析该制度能否有效弥补我国环境侵权责任法在补偿损害、预防损害以及平衡侵权人利益上存在的制度性缺陷。 二、环境责任保险制度的正当性之一补偿损害 （一）侵权法在环境侵权损害补偿上的局限性分析 “补偿损害是现代侵权法最基本的社会功能”这一观点已在侵权法学界达成共识。12为实现该社会功能，各国纷纷纷通过侵权责任制度的重新设计使侵权受害人受损的利益恢复到如同损害未曾发生时的应有状态，严格责任原则在环境侵权法的引入与发展就是其中的典型。严格责任原则的适用，不仅免除了环境侵权受害人为过错举证的沉重负担，而且放松了对因果关系的证明要求，从而减少受害人获得赔偿的障碍。但是，由于侵权责任本身是一种追究个人责任的机制，它在损害赔偿上的局限是制度性的，13即使实行严格责任制度也没有打破受害人和侵权人的两极格局。14环境侵权现象中侵害人多为具有较强经济实力和风险控制能力的企业或组织，而受害人则多为欠缺事故控制和承受能力的弱势个体，而且两者的角色在现实中往往具有不可互换性。也正是因为双方当事人经济地位、信息掌握和风险控制上的不平等，环境侵权受害人在纠纷中很难顺利或者根本无法通过正常的谈判或者诉讼及时有效地获得赔偿。即使明确了环境侵权人的损害赔偿责任，鉴于传统民法强调责任自负原则，再加上现代公司法人实行有限责任制度，“侵权责任的规则也只是宣布被告应当支付，并不承担提供满足受害人所必须的资金的责任”，15尤其在环境侵权受害人人数众多的情形下，受害者获得完全赔付的可能空间更加受到压缩。对于造成巨大经济损失的环境污染事故，如果在侵权人不能负担损害赔偿时缺乏可以转化赔偿责任的途径，则侵权法语境下的受害人损害赔偿利益实现无疑是画饼充饥。因此，只有突破侵权法个人责任的局限，采取社会化补偿损害的方式，才能更简便、更迅速、更有保障地给予受害人补偿。 （二）环境责任保险对环境侵权损害的弥补 所谓环境损害赔偿的社会化，“主要是指将环境侵权所发生损害视为社会损害，通过高度设计的损害填补制度，由社会上多数人承担和消化损害，从而使损害填补不再是单纯的私法救济，既可及时、充分地救助受害人，维持社会稳定，又可避免加害人因赔偿负担过重而破产，保护经济发展。”16依据各国的法律实践，环境损害赔偿社会化的实现途径通常有单独或综合运用财务保证或担保、赔偿或补偿基金、行政补偿、责任保险等多种制度。就我国目前而言，要通过行政手段建立保证基金或是对环境侵权受害人进行全面的行政补偿，从经济实力和制度建设上看都相当困难。况且，通过行政手段建立的基金模式，相较于通过经济手段建立的基金模式来说显得活力不足；而且从效率角度观察，经济手段的经济效益一般都要高于直接管制的经济效益。17环境责任保险作为一种典型的经济手段，在效率上比其他社会化制度具有优势。更为重要的是，以“被保险人依法应负的赔偿责任”为标的环境责任保险，有效地契合了现代侵权法从“自由优先”向“权益保护为重点”的价值转变，即马克西米利安福克斯所说的“法律所强调的重点已从承担过错转移到了补偿损失”，18将社会化因素引入侵权责任内部，成为环境损害赔偿的“第二道重要救济防线”，19从而强化了侵权法补偿损害的社会功能。 首先，责任保险由财力雄厚的保险人代替投保人向受害人支付赔偿金给侵权责任的链条增加了“额外的张力”，20能让事故受害人的赔偿请求在加害人财力有限或无法与受害人达成赔偿协议的情形下获得相对可靠的财产保障。以2008年9月湖南株洲昊华公司氯化氢泄露事故为例，公司在未能与造成损失的120多户村民达成赔偿协议的情况下，向事故发生前两个月进行投保的平安保险公司通报了污染事故情况。平安保险公司根据环境污染责任险条款与村民达成赔偿协议，如期将11万元赔偿款支付到位，使这起事故在不到10天的时间里得到妥善处理。21除此之外，自2007年12月国家环保总局和保监会联合下发关于环境污染责任保险工作的指导意见以来，在湖南、江苏、湖北、宁波、沈阳、上海、重庆、深圳、昆明等省市开展的环境责任保险试点保障能力初步显现。至2009年10月，人保财险已在湖北、辽宁、江苏等地承保企业11家，承担风险保额6200万元；平安财险在湖南、宁波等地承保企业51家，承担风险保额8340万元；处理湖南环境污染责任险赔案10起，理赔金额6918万元。22在国外，尤其在美国，法官处理环境侵权纠纷案件时越来越积极地看待责任保险的作用，把它作为受害人获得赔偿的保障。他们对保险单进行扩大解释，以使事故损失能在承保范围之内。23而且，标准保险单采用，要求保险人只要在保险金额内，就要为已确立的被保险人的责任支付赔偿，不考虑被保险人是否有偿付能力。比如，美国CGL保险单（Comprehensive general liability policy）规定保险公司为被保险人责任向受害人支付全部赔偿金额。24因此，责任保险使侵权责任的赔偿功能倍增，俨然“成为侵权法发展的一个隐藏的说服者”。25 其次，在保险市场日益发达的现代社会，责任保险机制通过突破合同的相对性来增强环境侵权法补偿损害的社会功能。早期的环境责任保险以填补被保险人向受害人给付赔偿金所发生的实际损失为目的，受害人受契约关系相对性的制约而被排除在保险合同之外。如果被保险人在进行赔偿之前资不抵债或者责任保险合同因为被保险人的违约行为而被撤销，受害人便不能指望享受责任保险合同为其带来意外收益。随着社会的进步和责任保险制度的完善，责任保险不但开始扩大其承保范围，将受害人列为第三受益人；而且逐步确立起保护受害人的立场，责任保险所填补的损害为被保险人对第三人的赔偿责任，而非因赔偿责任的承担所受到的损失。在此基础上，法律突破合同的局限，在环境侵权人因为破产等原因无力支付赔偿额的情况下，赋予受害人直接起诉保险人的权利；即便被保险人的违约行为导致合同被撤消，保险人仍应对环境侵权受害人进行赔付，从而加强了环境侵权法补偿损害的社会功能。 三、环境责任保险制度的正当性之二分散风险 面对着日益严峻的环境污染，各国侵权法一方面“不能回避公民对安全的要求以及由此产生的对社会安全的需求”，26实行严格责任来保障受害人的损害填补；另一方面，环境侵权法也必须合理调整实际生活中侵权人与受害人的强弱对比关系，进而达到侵权人行动自由与受害人权益保护的利益权衡点的“黄金分割”。众所周知，现代大工业生产就是一种高度风险的生产，企业在经营过程中不可避免地会向环境排放各种污染物。对环境污染侵权损害赔偿实行严格责任原则和因果关系推定，规定只要在盖然性因果关系判断下排污行为造成了环境侵权损害，不管排污者是否具有过错或污染物的排放是否超过标准，环境侵权企业就要承担不利的法律后果，除非有“已尽到最大谨慎”以外的法定抗辩理由。这就使得潜在的环境侵权行为人需要承担损害赔偿责任的概率和规模大幅上升。另外，环境侵权严格责任制度遵循完全赔偿原则，在环境侵权造成巨大经济损失以及受害人人数众多的情形下，环境侵权人承担的损害赔偿责任往往非常巨大。巨额的赔偿将可能导致企业一蹶不振，甚至破产，进而有可能引发社会动荡和经济崩溃。而环境责任保险则可以在很大程度上柔化严格责任原则的刚性，使效用最大化，在补偿受害人的同时兼而维护侵权人的行动自由。作为一种经济手段，环境责任保险具有“赔偿替代性”，它能使潜在的环境侵权企业仅通过支付相对于巨额赔款而言为数不多的保险费，便可以在其民事责任加重时通过保险公司而缓解其赔偿负担，企业的活动不至于因为数额巨大的侵权损害赔偿而受影响；而保险公司再将其赔偿负担分散给其他投保人分担，从而使投保的侵权企业经济负担得以减轻。如若受害人直接起诉责任保险人，则致人损害而负有侵权责任的被保险人几乎可置身于索赔诉讼之外。我国保险法第50条就作出了类似规定，“保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三者赔偿保险金。”可见，环境责任保险可以在不削弱侵权人经营能力的前提下让受害人获得补偿，使损失分散于社会，消化于无形，这对双方当事人、对整个社会都非常有利。27 四、环境责任保险制度的正当性之三预防损害 国外一些学者经常引用霍斯顿和萨尔门德的观点，认为责任保险制度在增强侵权责任制度的赔偿功能的同时，削弱了侵权责任制度预防事故的功能；28国内一些学者也指责责任保险制度改变了侵权法的游戏格局，有碍侵权法基本目标的实现，甚至将其视为侵权法危机的元凶。29环境责任保险制度当然也不例外。他们认为，责任保险减轻了被保险人的责任压力，使被保险人在制造保险事故后没有负担全部的成本。当实际承担的成本小于应当承担的成本，也即发生了成本外部化时，被保险人会倾向于从事超过社会最优水平的行为量，引发过多的事故。30作者认为，“环境责任保险制度将削弱侵权责任制度的预防功能“的观点忽略了环境责任保险的契约性并低估了保险人的控制能力。鉴于任何理性人总能通过自身行为后果的预期来指导自己的行为，而环境责任保险是一种经过利害相关各方充分协商的契约性安排，因此不可能出现投保人独赢的结果。 首先，环境责任保险制度通过保险费率和限责条款等杠杆，促使投保人积极采取环保措施降低环境污染的风险。在承担环境侵权事故成本之前，保险人必定会进行严密的调查和精确的计算，通过回溯性费率、经验费率等定价策略和共保额、免赔额、超过额等限责条款，来防止环境责任保险的投保人将成本外化于保险人。对投保人而言，尽管依照保险合同不用承担损害事故的成本，即损害事故成本具有了“外部性”，但是保险费的高低与污染危险大小成比例，如果企业进行环保型生产，其所缴纳的保险费就会相应降低，生产成本也随之降低，市场竞争力则随之增强；反之，不但要缴纳较高的保险费，市场竞争力还会降低。正是通过合理的浮动保险费率和除外条款的设置，环境责任保险制度可以引导潜在环境侵权企业的经济行为转向有利于环境保护的领域。 其次，环境责任保险制度通过赋予保险人风险监管权来抑制环境侵权事故的发生。保险人通常集中了大量资本和众多科技人员，有能力并且根据保险合同有权利对投保人的行为进行直接监控：分析已发事故和现在特定环境侵权事故的发生原因，寻找企业在环境污染监督检查、设备运转和人员操作中的事故隐患，定期巡视企业的生产状况和安全措施，通过等级划分、费率浮动等措施督促投保人做好防灾防损工作，从而减少污染事故的发生。31最为重要的是，一旦建立起环境责任保险制度，制度中的环境责任保险投保人和保险人处在一个重复博弈的场域，任何一方的投机行为都是不明智的。面对投保人引发严重环境侵权损害事故的道德风险，保险人可以在投保人续保时提高保费，或者干脆对环境侵权事故率偏高的被保险人拒绝续保。同时，投保人受以往环境侵权事故的影响而难以从其他保险人那里获得廉价的保单保障。在此情形下，环境责任保险的投保人必须学会控制而不是放任自己的道德风险。因此，从环境责任保险的契约性特征分析，环境责任保险制度不但不会削弱侵权法的预防功能，而且还能为环境侵权事故的预防作出贡献。综上分析，作为环境侵权责任最终分担的一种法律技术，环境责任保险在理论上具有强化环境侵权责任法的补偿损害、化解侵权责任人的巨额赔偿危机、刺激潜在污染企业从“污染末端治理”转向“污染全过程控制”等制度价值。面对目前我国产业结构不断调整带来的严重环境侵权问题，关于环境污染责任保险工作的指导意见确立了“维护污染受害者合法权益”，使“污染事故受害者得到及时赔偿”的重要目标，对我国环境责任保险制度的发展步骤提出了富有建设意义的设想：“建立环境污染责任保险制度，在重点行业和区域开展环境污染责任保险的试点示范工作；到2015年，环境污染责任保险制度相对完善。”但遗憾的是，由于缺乏统一立法明确环境污染责任保险制度的法律地位，仅仅依靠环保部门的通知和要求来推行环境污染责任险，不可能形成长期、有效的机制，迄今我国投保企业数量与“大数法则”下“保险公司所承保的危险数量足够充足”这一要求相差甚远就是很好的例证。因此，基于环境责任保险制度的正当性，有必要借鉴国外的有益经验，结合中国的具体国情建立和完善环境责任保险法律制度，以强化我国环境侵权法的社会功能，从而促进我国发展多元化环境保护政策。注释:1作者系根据2005、2006、2007、2008、2009年中国环境状况公报中“全国特大、重大环境污染事件发生情况”统计数据整理。2参见张梓太：环境法律责任研究，商务印书馆2005年版，第76页。3参见乔世明：环境损害与法律责任，中国经济出版社1999年版，第46页。4参见朱岩：风险社会与现代侵权责任法体系，载法学研究2009年第5期；日星野英一：民法典中的侵权行为法体系展望，渠涛译，载法学家2009年第2期。52005年11月13日，中石油所属某石化公司双苯厂苯胺车间发生爆炸事故，造成8人死亡，60人受伤，直接经济损失6908万元，上百吨苯、苯胺和硝基苯等有机污染物流入松花江，引发特别重大水污染。而根据我国相关法律的上限规定只对其进行了100万元的罚款，污染事故造成的巨大经济损失绝大部分由政府来承担。参见松花江水污染属重大污染事件，载人民日报2005年11月25日第5版；汪波等：治污已到关键时刻，载人民日报2005年11月25日第5版；杜宇等：国务院工作组到达哈尔滨处理污染问题，载人民日报2005年11月26日第6版；汪波等：哈尔滨恢复供水，载人民日报2005年11月28日第5版。6参见宋宗宇：环境侵权民事责任研究，重庆大学出版社2005年版，第217222页。7到目前为止，与环境责任相关的社会保障制度主要规定在工伤事故保险条例之中。8参见陈露昭、刘艳：浅论环境侵权责任社会化问题从环境责任保险的角度，载中国环境资源法学评论，中国政法大学出版社2006年版，第305、307页9参见贾爱玲：环境责任保险制度研究，中国环境科学出版社2010年版，第42页。10参见刘丹、唐绍均：我国环境责任保险法律制度的价值理念，载求索2008年第4期。11See Heuston，RFVand Buckley，RASalmond and Heuston on the Law of Torts，19th ed，London：SweetMaxwell，1987，p3212在国内，关于侵权责任法功能定位之见解，虽然学术界存在单一功能说（参见许传玺：中国侵权法现状：考察与评论，载政法论坛2002年第1期）、双重功能说（参见潘同龙、程开源：侵权行为法，天津人民出版社1995年版；程啸：试论侵权行为法之补偿功能与威慑功能，载法学杂志2009年第3期）和多重功能说（参见杨立新：侵权法论，人民法院出版社2005年版；张新宝：侵权责任法原理，中国人民大学出版社2005年版；王利明：我国侵权责任法的体系构建以救济法为中心的思考，载中国法学2008年第4期）三种主张，但补偿功能是被作为共通的侵权责任法功能的。参见王泽鉴：侵权行为法（第一册），中国政法大学出版社2001年版，第7页。13参见薛虹：演变中的侵权责任和人身伤亡事故问题的解决，载民商法论丛（第5卷），法律出版社1996年版，第704页。14参见朱岩：风险社会与现代侵权责任法体系，载法学研究2009年第5期。15英哈里斯：美国侵权法的改革，肖后国、杨小强译，载法学译丛1992年第2期。16王明远：环境侵权救济法律制度，中国法制出版社2001年版，第16页。17参见贾爱玲：环境责任保险制度研究，中国环境科学出版社2010年版，第41页。18德马克西米利安福克斯：侵权行为法，齐晓琨译，法律出版社2006年版，第5页。19柯泽东：污染公害与责任保险之建制，载环境法论（二），三民书局1995年版，第120页。20Supra note1