《行政组织学》PPT课件.ppt

行政组织学,王 身 余 湘潭大学公共管理学院 TELE-mail:39385700 QQ:39385700,第1讲 绪论,1.1 教学目的与教学方法 1.1.1 教学目的 学习知识：人的知识是力量，青年应当是知识上很有力量的人。（克鲁普斯卡娅） 掌握方法：学渔以致鱼。摘 “叶”的功夫。 训练思维：头脑帝国与思维致胜。 强化能力：思维的，表达的，辩论的，沟通的，总结的 1.1.2 教学方法 自由发言+课堂辩论：提问发言辩论引导总结提高 思维训练：辩证的/联系的，发散的/收敛的，归纳的/演绎的，抽象的/具体的,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,2,第1讲 绪论,1.1 教学目的与教学方法 1.1.1 教学目的 学习知识：人的知识是力量，青年应当是知识上很有力量的人。（克鲁普斯卡娅） 掌握方法：学渔以致鱼。摘 “叶”的功夫。 训练思维：头脑帝国与思维致胜。 强化能力：思维的，表达的，辩论的，沟通的，总结的 1.1.2 教学方法 自由发言+课堂辩论：提问发言辩论引导总结提高 思维训练：辩证的/联系的，发散的/收敛的，归纳的/演绎的，抽象的/具体的,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,3,1.1.3 教学格言 但丁：人不能像走兽那样活着，应该追求知识和美德。 黑格尔：无知的人是不自由的，因为他面对的是一个陌生的世界。 李大钊：知识是引导人生到光明与真实境界的灯烛。 波普尔：通过知识获得解放。 萧伯纳：行动是通往知识的唯一道路。 陆游：纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。 王阳明：格物致知。 不怕做不到，就怕想不到。冰箱换飞机。 柏拉图：没有经过思考的生活是不值得过的。 创新思维之父爱德华德波诺：思考将是人类的最终资源。 邱吉尔：今后的世纪将是头脑致胜的世纪。 希望与箴言：既要认识到自己的无知，同时也要坚信自己的“有知”。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,4,1.1.4 教学素材：别针换别墅 美国版故事梗概：为租房与房租所累的26岁美国青年凯尔 麦克唐纳（Kyle MacDonald）2005年7月突发奇想，决心借助网络的力量来一个 “别针换别墅” ，并在努力半年后如愿以偿。 美国版交换经过：别致的红色曲别针鱼形笔(7.14) 画着笑脸的陶瓷门(7.14) 野营炉(7.25) 旧的千瓦发电机(9.24) “派对方便三件套”(11.16) 1991年的雪地车(12.1) 前往加拿大亚克村庄的免费行程(12) 1995年的货车(12)录音合约(12) 免费租用一年双层公寓(2006.4) 雪景球演出机会免费房子（2006.7） 中国版：艾晴晴的故事（2006.10.15-2007.1.23；100天里用一根曲别针“换”到价值100万的唱片合约） 思考与启示：头脑致胜社会的竞争法则思路决定出路。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,5,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,6,教学练习,桌子上有六个杯子，三个盛满三个空着。如果一次只能 动一个杯子，需要几次才能将排法由上图变换成下图？,开讲导引,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,7,教学练习,除了图中的移动方法，还有没有别的什么移动方法？有 哪些？这些方法会不会（以及在什么情况下）被用到？,开讲导引,1.2 学科定义与学科地位 1.2.1 学科定义 教学思路 提问：发动学生自行定义：借鉴其他学科+运用既有知识 引导：解放思想，开动脑筋；批判总结，相互扬弃 总结：归纳概括，给出框架 举例：评论总结：教材的定义未必比自己的更精准 定义框架 定义目的：总体印象与基础平台（一言以蔽之） 定义作用：规范，描述，解释，预设 定义方法：内涵与外延，定性与定量 定义要素：研究对象、内容、方法、目的 定义要求：详与略，繁与简，质与量；引用 思维框架与举一反三：结构化与模式的意义,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,8,学科定义（定义举例） 行政组织学是研究行政组织的职能、结构、价值、技术、心理、绩效及变革等的规律的学科，其研究主要限于行政组织自身或内部的基本问题，它是行政管理学科体系的一个基础性研究领域，是行政管理学科体系的重要分支。（唐兴霖） 本课程旨在从系统论的角度，吸取当今国内外行政组织研究的最新成果，以全新的思路、开阔的视野，系统地对行政组织的基本概念、环境与生态、职能与目标、价值与原则、结构与体制、动力与激励、沟通与协调、冲突与控制、变革与发展、撤消与解散等行政组织的基本问题进行探讨，帮助 学生了解和掌握行政组织的基本概念、基本理论、基本知识和基本方法，并使之具备相应的理论分析和实际运用能力。 讨论与评价：唐氏定义与学生定义（优劣、长短）,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,9,1.2.2 学科地位 地位概述 行政组织：社会活动的枢纽，管理活动的平台 学科地位：管理学科归依，必修基础课程；既作为实体研究为其它相关学科研究提供依托，又作为过程研究与其它相关学科研究水乳交融。 相关学科：政治学、行政学、管理学、组织行为学、人事行政学、管理心理学、行政领导学，等等。 地位描述 彼得德鲁克指出：“社会已经成为一个组织的社会。在这个社会里，不是全部也是大多数社会任务是在一个组织里和由一个组织完成的。” （德鲁克：后资本主 义社会，上海译文98年版，P52 ）政治、经济、教育、军事、文化等社会活动概莫能外。 在组织化社会，组织形式与组织过程（当然，归根到底是组织的质量）直接影响甚至决定组织绩效。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,10,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,11,思维训练 地位分析框架：纵向地位、横向比较；历史贡献、现实作用；分析的局部，综合的总体 思维训练与扩展：立场角度结论(立场决定结论，结论反映立场)；换位思考与多角度看问题作结论 教学素材 苏格拉底：事情发生的好坏不重要，重要的是想法跟看法。 知人论世：历史的全面的评价才可能客观公正。 横看成岭竖成峰，远近高低各不同。 屁股指挥脑袋，位置决定立场。 立足点的高低决定你的视野。 角色、位置、阅历决定见识。 沈从文墓志铭：照我思索，可以认识我；照我思索，可以理解人。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,12,1.3 学科线索与教学纲要 组织与行政组织 组织的定义与特征 行政组织的定义 行政组织的特征 行政组织的分类 环境与生态 环境与组织 行政环境与行政组织 外部环境与内部环境 宏观环境、中观环境与微观环境 各级环境、内外环境的联系、转化与互动,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,13,职能与目标 行政职能 行政目标 职能结构的确定 目标体系的设立与分解 职能与目标的关系 职能的界定、调整与转变 结构与体制 结构、体制与环境、技术和战略 结构类型 体制类型 结构与体制 全球化、网络化、信息化的影响,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,14,价值与原则 价值观的作用、地位与影响 价值观与基本原则的确定 行政价值观与行政组织原则 行政文化（与组织发展） 动力与激励 动力系统 激励机制 行政人事制度 国家公务员制度 户籍壁垒、流动壁垒与社会开放度 社会转型、文化嬗变与机制重塑 高薪养廉与腐败痼疾,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,15,沟通与协调 目的与作用 渠道与机制 制度与类型 结构与体制 科学抑或艺术？ 模拟分析 冲突与控制 冲突的起源 冲突的类型 冲突的功能 冲突的控制 信息与控制,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,16,变革与发展 变革的根源 动力与阻力 方向与出路 创新与战略 机制与模型 变革与发展 新中国成立后行政组织的变革与发展 撤消与解散 原因与背景 战略与策略 制度与法制 结果或后果,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,17,1.4 参考教材与阅读书目 彭国甫行政组织学湖南师范大学出版社，1990 唐兴霖公共行政组织原理：体系与范围中山大学出版社，2002 傅明贤行政组织理论高等教育出版社，2000 吴刚行政组织管理清华大学出版社，1999 罗伯特丹哈特公共组织理论华夏出版社，2002 理查德斯格特组织理论：理论、自然和开放系统华夏出版社，2002 罗伯特达夫特组织理论与设计东北财经大学出版社，2001 皮尤组织理论精粹中国人民大学出版社，1990 竹立家等国外组织理论精选中央党校出版社，1997 朱国云组织理论：历史流派南京大学出版社，1997,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,18,第2讲 组织与行政组织,2.1 教学思路 2.1.1 引导发问 组织举例：哪些是组织？我们在生活中看到、知道、接触的组织有哪些？ 组织认知：组织与个人、群体的联系与区别？ 思考与发问：为何建立、如何管理组织？ 2.1.2 能力训练 思维提升：个别一般；特殊普遍； 纷乱系统；现象本质；实际理论 能力提升：归纳的、总结的、概括的、表达的 实际运用：组织特征组织定义或组织定义 组织特征,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,19,2.2 组织的定义、特征与类型 2.2.1 组织的定义 作为实体：“就是人们按照一定的目标有意识地建立起来的社会集团，是处于一定社会环境中的人们相互协作的有机体，是具有一定的结构和活动方式的人类群体。”（唐兴霖：公共行政组织原理：体系与范围， P4） 作为活动：“组织活动(Organizing)是使各种生产要素相结合的职能，目的在于促进有效地达到组织机体(Orga- nization)的目标。”（T帕森斯。唐兴霖：公共行政组织原理：体系与范围，P3） 综合定义：组织是“为了实现共同目标分配工作的任何结构和过程” 。（彭和平：公共行政管理，P61） 三种视角：理性的，自然的，开放的（理查德斯格特：组织理论（第四版），P22-26） 课程定位：重在研究组织实体，兼及组织活动与组织过程。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,20,2.2.2 组织的特征 作为理性系统的组织 为寻求特定目标而建立、具有高度形式化。组织目标具体化，组织结构形式化，组织控制规范化，组织行为理性化，行为预期确定化。 泰勒的科学管理、法约尔的一般管理、韦伯的科层制 “一个设计完美的机器就是一个完整组织的缩影，也就是说，一系列相互关联的手段都是为了达成一个目标。机器总是包含某些特定的部件，而部件一旦脱离了整体，就失去了意义和作用。机器是有关部件的有机组合，目的是最大限度地发挥其功能，或对相互联系的目标进行排列以获得特定的结果。理想的机器中不应该有无关的部件和无关的运动，所有的部件和所有的运动都围绕机器的整体运作服务。所以，机器是行动领域的完全合理化和完整组织的完美典范。这一点也许在较大的机械和流水线上表现得更为明显。” 沃德（John William Ward,1964）斯格特，P35,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,21,作为自然系统的组织 由一致或冲突而产生、始终以寻求生存为目的。目标复杂性，存在非正式结构，适合功能分析。 梅奥的人际关系理论、巴纳德的协作关系理论、塞尔兹尼克的制度学派、帕森斯的AGIL模型（亦即适应 - 目标达成-整合-维持模型）、早期社会冲突模型 “根据这种模型（即自然系统模型），组织一直在努力生存并维持其平衡，这种努力可能在其成功地达到既定目标之后仍然持续。这种生存的压力，有时候甚至会使组织忽略或改变既定的目标。” 古尔德纳（Gouldner,1959） 斯格特，P53 作为开放系统的组织 在环境的巨大影响下产生，有着不同的利益关系。与环境保持互动，强调运作、控制和决策中心及其相互,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,22,间流程的重要性，由亚系统构成、具有明显的等级层次，系统组成部分内部的联系、互动和相互依赖关系比系统组成部分之间的更为紧密、频繁而强烈。 系统设计方法、权变领导理论、社会心理模型 “一个系统是开放的，并不仅仅因为其与环境间的相互交换联关系，还因为相互交换联系是系统变化的关键因素。” 布克利（Walter Buchley,1967） 斯格特，P77 “组织是一个名词，同时也是一个谜。如果一个人要找寻组织，他不会找到。所能发现的只是联系在一起的事件，组织在钢筋水泥的墙壁中，在顺序中、路径中、时间安排中发生。组织只是我们在谈及组织时才被错误地发明出来的一种形式。” 维克（Karl Weick,1974） 斯格特，P91 All organizations are public. (Barry Bozeman, 唐兴霖, P1),2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,23,作为现实存在的组织 现实情形：前述三种情形实际上是分别从结构、过程和心理等不同角度、层面对组织特征进行的阐述和概括，具有很大的纯理论性质。现实的组织往往不同程度地同时兼备上述三种系统的性质和特征，是上述三种系统的复合体。一个组织，可能就其建立的初衷来说是理性的，但其管理却未必如此；或者就其管理来说是理性的，而其目标却是非理性的。 “虽然我们通常视公共官僚体系为一个非人化的机制，然而，事实上，在我们每次与公共组织接触的背后及如我们一们的人们的日常生活中，隐藏着一条广泛而复杂的个人事件、理解和行为链。实际上，组织乃是每一个个人行动的共同产物，这些行动对行动者来说具有特殊的意义和重要性。所谓非个人化的组织存在于一个非常个人化的世界里。” 丹哈特：公共组织理论（第二版），P1,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,24,四个要素：静态的组织结构，动态的组织行为，生态的组织环境，心态的组织意识。（彭国甫，P2） 一般特征：共同目标、分工协作、权力链条、信息网络（吴刚，P1-2）结构与体制、规章制度、进入退出机制（即边界）、稳定性、心理认同与归属 2.2.3 组织的类型 按活动领域：政治的，经济的，军事的，教科文卫的 按活动地域：社区的，地方的，国家的，国际的 按管理方式：规制型，情感型，后规制型（市场型） 2.2.4 组织的效用 作为手段：组织通常比个人和非组织群体更有力；通常便于整合资源和力量实现特定目标，并获得更高的效率和效益（互补效应与规模优势）；通过结构化规范化手段可以获得更大的持续性以支持系列行为和长期计划（“ 铁打的营盘流水的兵 ”）；较一般的群体行为具有更大的可控性和可靠性；等等。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,25,作为目的：组织起来最初可能是为了实现其他特定的目标，但是组织起来之后产生的既得利益会使作为体制中人的“局内人” 为了维护这种既得利益而拼命固守 组织本身，以致使组织罹患上“帕金森组织综合症”。 “组织从一种手段变为一种目的。机构和地位，在开始时只是为了保证政党机器的良好运转（服从的行为、个体成员间和睦协作的行为、等级关系的行为、处置权和产权行为），但最终却超越政党机器的生产率，成为最重要的因素。这样，组织的首要目的就变成了维护组织自身，以防止任何可能阻塞机器的东西。” “谁支持组织，谁就等于支持了寡头政治。” 米歇尔（Robert Michels,1949）斯格特，P54 “组织一经建立，便改变了其一元化的目标。组织力图永久地存在下去，并且在为了生存的情况下，可能改变其生存的理由。” 巴纳德（C.I. Bernard）斯格特，P63 问题与思考：组织的困难、障碍与不利之处有哪些？如何看待？如何解决？,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,26,2.3 行政组织的定义、特征与类型 2.3.1 行政组织的定义 广义的行政组织：通指各级各类国家组织、社会组织中承担执行性职能的组织管理系统，既包括国家机关中的整个国家行政机关和立法、司法系统中承担执行性职能的各级各类单位，也包括各类企事业单位、群众团体和政党中承担执行性职能的组织管理系统。 狭义的行政组织：仅指国家的行政机关，是国家权力机关根据国家的宪法和法律组建的，体现统治阶级意志、行使行政权力、执行行政职能、推行国家政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力机关的执行机关。 学科研究定位：主要研究狭义的行政组织，即国家的行政机关。当然，在广义的与狭义的之间，有共性。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,27,2.3.2 行政组织的特征 政治性/阶级性：反映统治阶级意志，维护统治阶级利益；充当统治工具，巩固国家政权。 社会性/公共性：履行社会职能，管理公共事务。 法制性：成立、设置、调整与撤消须有宪法和法律依据，遵循法定程序。（鉴于法治状况，程度有别。） 权威性/强制性：代表国家权威，管理整个社会；依凭 国家机器，拥有强制力量。(通过垄断资源实施强制。) 统一性：上下统属，举国唯一；层级节制，层层负责。 系统性：上下贯通，左右协调；纵向到底，横向到边；分工合作，各司其职。 适应性：机构设置、职能目标、结构体制、管理方式，须随政党纲领、执政目标、国家发展需要和社会变迁 情况而调整。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,28,2.3.3 行政组织与其他组织的区别 职权性质不同 活动依据不同 管理对象不同 活动目的不同 社会效用/社会贡献不同 工作方式不同 2.3.4 行政组织的分类 依法定管辖区域：中央行政机关、地方行政机关 依工作权限性质：一般权限机关、专门权限机关 依职能作用不同：决策机关、执行机关、监督机关、咨询机关和信息机关（前三者所谓“小三权”） 依存在时间长短：常设机关、临时机构,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,29,2.3.5 行政组织的要素 有形（物质）要素：人员配备、财政经费、机构设置、办公场所、物资设备、规章制度、管辖区域 无形（精神）要素：职能目标、职位角色、权责结构、行政信息、技术手段 2.4 当代中国行政组织 2.4.1 当代中国行政组织的性质 当代中国各级行政组织是中国共产党制定的路线、方针、政策和全国人大及其常委会制订、颁布的宪法、法律的执行机关。 地方各级行政组织还同时是中央行政机关颁布的行政法规、行政规章、行政决策、行政决议和地方各级人大制定的地方性法规和行政决策、行政决议的执行机关。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,30,2.4.2 当代中国行政组织的构成 理论构成（法理构成）： 中央人民政府即国务院+地 方各级人民政府（含省级、副省级市、地市级和县区级）+基层（乡镇）人民政府+派出机构 实际构成：除上述构成外，在当代中国，政党组织、事业单位、改制前和未改制的国有企业、社会团体和基层群体自治组织等，也在事实上不同程度地承担着国家行政组织的职能。有些学者称之为准行政组织或类行政组织。 2.4.3 与其他国家组织、社会组织的区别 与中国共产党组织的区别：中国共产党是领导我国社会主义革命和建设的核心力量，居于领导地位，各级行政组织必须坚持共产党的领导。党组织和行政组织在性质上和职能上是不同的。党组织是政治组织，行,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,31,政组织是国家机关的组成部分；党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，党不能直接行使行政组织的职权，凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定。 与国家权力机关的区别：行政机关与权力机关都属于我国国家机关的组成部分。在我国的各级各类国家机构中，居于最高地位是各级国家权力机关，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，地方各级行政机关是地方各级权力机关的执行机关。行政机关由权力机关产生，对其负责，并接受其监督。因此，行政机关和权力机关之间是一种从属的而不是平行的关系。这不同于三权分立的权力结构。 与司法机关的区别：在我国，司法机关包括人民法院和人民检察院。人民法院是国家审判机关，依法独立,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,32,行使审判权，行政机关无权干涉其审判活动；人民检察院是法律监督机关，依法独立行使检察权，行政机关无权干涉其检察活动。司法机关既无权管理国家政务，也不承担管理国家政务的责任。 与社会团体的区别：行政机关依据宪法和法律程序组建，以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对其管辖内的社会团体具有约束力。社会团体必须依照规定到民政部门核准登记后方可进行活动，不具有国家权力。各社会团体的章程、规定等，不得与宪法、法律相抵触，且仅对其团体成员具有约束力。对于社会团体的合法活动，行政机关应予支持，使其更好地表达和维护各自所代表的群体利益，发挥参政议政、民主管理和民主监督的作用。 国家行政组织与其他国家组织、社会组织的关系能否理顺，直接关系到当代中国社会的三大转型政治民主化、经济市场化、社会自治化能否实现，因此至关重要。（问题：党政、政企/政事、政社不分）,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,33,第3讲 环境与生态,3.1 组织环境概述 3.1.1 环境的概念 组织赖以生存和发展于其中，对组织的目标和活动产生直接或间接影响的各种因素的总和。 3.1.2 环境的构成 自然环境：地质地貌、地理位置、水陆空交通、出产 社会环境：人口数量与素质、社会治安、贫富状况、风俗习惯与文化传统 制度环境：政治、经济、文化、教育、社会管理等各方面的基本制度、具体制度 技术环境：科学技术、生产和管理方法的发达程度与水平高低,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,34,3.1.3 环境的层次 宏观环境、中观环境与微观环境 外部环境与内部环境 大环境与小环境 斯格特：组织丛组织种群组织间群落组织领域 3.1.4 环境的类型 静态简单环境 静态复杂环境 动态简单环境 动态复杂环境 我们生活的这个世界正处于空前的变幻之中，可以说是乾坤颠倒。一切都在流动，一切都在消长和变化。 托马斯彼得斯 文章代、侯书森：权变管理，石油大学 出版社1999年版，P1,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,35,3.2 组织与环境 3.2.1 组织与环境关系概述 从开放的系统论视角来看，组织并不是自给自足、不受环境影响的堡垒；从理性系统视角和自然系统视角认识到，组织也并非完全开放的和对环境的任何变动都反应敏感的风洞。 环境制约和影响组织，同时组织又对环境保持相对独立，并通过对环境的反作用，影响甚至改变环境。 3.2.2 环境对组织的制约和影响 环境需求的存在是组织建立和发展的根据和前提。所谓“应运而生”者，即此。相应地，环境需求的变迁以及由此导致的组织职能过时，于是常常成为组织解体和消亡的根源。 组织职能与战略目标随环境需求的变化而调整变化。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,36,“组织与环境的关系，就是鱼儿和水的关系。”2008年12月6日考试中06级行管班某生在不知所云时写下的妙语1217,组织的结构方式、领导体制以及管理方式受到环境的强烈影响。“最佳的组织方式有赖于环境的特质。”（斯格特：组织理论，P89） 由于环境状况事关组织为何存在以及如何管理等根本性问题，因此环境研究是组织生存与发展的前提。 3.2.3 组织对环境的作用和影响 组织是一种相对独立的存在。组织能够建构甚至重建自己与外部世界之间的边界。在组织与其外部世界之间，存在不止一个（而是很多的）屏障；对大多数组织来说，越靠近其技术核心与组织机密，屏障就应得越高、越难以渗透。 组织也是一种能动的存在。组织往往根据自身的结构和战略确定与环境的联系方式。组织依赖、受制于环境，同时又以其活动和行为影响和改变着环境，特别是其周边环境的自然面貌、社会状况。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,37,3.2.4 组织与环境互动构成特定社会生态 组织与环境自始至终处于互动之中，二者在互动中共同构成特定的社会生态。在互动中，组织与环境常常相互渗透和转化。因此，组织与环境的界限既是客观存在的，也是可以渗透的。否则组织就会陷入封闭。 “对某个组织而言，环境是全部客体的组合，客体属性的改变会影响系统，同时系统行为也会影响环境。上机的叙述自然而然地引出这样一个问题：即客体何时属于系统，何时又属于环境。因为如果客体以上述方式与系统相互作用，难道不应把客体视为系统的一部分吗？答案绝对不是确定的。在某种意义上，系统连同环境构成了某个范围内所有相关事物的整体。可以用多种方式将整体划分为两部分：系统和环境。但事实上，所有这些方式都是非常武断的。” 霍尔和法根（Hall and Fagen,1956）斯格特，P115,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,38,3.2.5 组织对外部环境的几种反应模式 教学目的：学习理论知识，训练思辨能力，培养深层理性思维能力。 教学方法：提问、自由发言、讨论与辩论、总结引导启发、评论总结。 教学过程设计 提问（激发学生）：你知道的关于组织对于外部环境变化的反应模式的理论有哪些？你认为组织对于外部环境变化可能作出的反应模式有哪些？ 抛出弗里曼战略管理利益相关者方法P28 中组织对于环境变化的几种反应模式，并作扼要阐释 让学生对所列几种模式进行评价与批评 如是直截了当的批评，则引导在批评前洞察其理论预设与运用前提（不可主观武断片面） 如何运用？先回答后引导：必须首先深刻理解环境及其变化，掌握理论的适用前提与范围 回顾与总结：关于知识；关于批评与思维,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,39,3.3 行政环境与行政组织 3.3.1 行政环境的内涵 行政环境是指处在行政组织周围并对其直接或间接地施加各种影响的一切因素的总和。泛指行政组织界限以外的一切事物。 行政环境与行政组织边界的确定，往往取决于国家的政治制度、经济体制和社会管理体制。在“行政国家”，行政组织的边界扩展到最大化，行政环境的范围则相反地被缩减到最小化。 3.3.2 行政环境的特点 复杂性与相关性 多样性与主导性 体系性与综合性 层次性与伸缩性,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,40,3.3.3 行政环境的构成 国际环境、国内环境（+ 区域环境、地方环境） 一般社会环境、特定社会环境、具体工作环境 自然环境（资源、区位、交通、地形、地貌、气候、物产）、社会环境（政治、经济、文化、技术、 法制、人口/人才环境、民族、宗教、社会结构、社会 分层、社会控制、社会流动，等等） 3.3.4 行政环境与行政组织：生态行政学的观点 行政环境制约、影响行政组织的职能、目标、结构与战略。对环境的适应、利用与改造能力，事关行政组织存在的合法性基础和管理的合理性前提。行政组织只有严密地监测环境变化并随时采取因时因地因事制宜的应变策略与管理方式，才能获得内部的拥戴与外部的支持。行政环境变迁往往引发行政组织变革。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,41,行政组织可以监测、利用、改造和强烈地影响行政环境。严密、庞大的组织系统和坚强无比的后盾力量，使行政组织不仅可以通过兴建大型工程和开展植树造林明显地改变地形地貌，而且可以通过行政执行和行政规制直接影响辖区的乃至周边的和世界的社会经济文化环境。行政组织的运行状况与绩效好坏还同时通过影响一国政治系统的合法性而直接维系着国家的政治稳定。 3. 4 当代中国行政环境 3.4.1 国际环境 全球化与区域化并存 竞争与合作并存 多元化趋势与世界霸权并存 战争与和平并存,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,42,3.4.2 国内环境 经济市场化 政治民主化 行政法治化 管理信息化 一句话：一系列现代化进程已经启动，并在稳步向前推进。 中国是正在变革中的社会。变革中的社会是处于危机中的社会。经济的飞速发展，拉动传统的社会结构、权力体系、利益格局产生剧烈运动，这些变化将引发诸多社会矛盾并累积起来，由简单而复杂，埋下危机的隐患。 刘智峰主编：中国政治体制改革问题报告，中国 电影出版社1999年版，编者前言，P1,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,43,利益多元化 农村城镇化 社会流动化 教育大众化,第4讲 职能与目标,4.1 概念与内涵 4.1.1 行政组织职能的概念与内涵 职能，即职责和功能，是组织在特定社会生活中所担负的特定使命、所发挥的特殊作用。它是组织产生、存在、发展的社会基础和合理性、现实性源泉，是组织运行与管理的一个根本性、基础性、前提性要素。没有确定职能的组织，无异于社会肌体上的赘瘤。就此而言，职能是一个外部性概念，是评价一个组织存在的合理性、重要性的外在尺度：这种合理性、重要性通常要以客观存在的社会需要为基础，以一定的公共利益为参照。组织职能的确立因此具有鲜明的社会需求取向。社会性、客观性、历史性是其重要特征。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,44,组织的行政职能和行政组织职能：两个不同的概念。 外部职能和内部职能：前者是指行政组织在管理国家和社会公共事务中担负的职责和功能。后者是指行政组织在自身内部事务中所担负的职责和功能。通常的界定和研究的目标，是前者。 管理职能和服务职能：不管是对外还是对内，行政组织都同时担负着管理者和服务者的双重角色。维护社会秩序和服务国计民生、管理组织成员与提供内部服务，往往二位一体，交叉融合。 目标职能和运行职能：前者是行政组织在一定时期内要实现的规划职能，后者是行政组织在实现前者过程中所担负的组织、领导、决策、指挥、控制等实施职能。前者主要遵循价值理性，具有鲜明的 “彼岸性” ；后者主要遵循工具理性，具有强烈的 “此岸性”。 一般职能和特殊职能。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,45,4.1.2 行政组织目标的概念与内涵 目标，即目的和标准，是组织或个人通过努力所要达到的状态，所要取得的成果，以及这种状态或成果的衡量（数量）标准。它是组织或个人行动的指南，努力的方向，动力的源泉。没有目标的组织或个人，是一种没有理性的存在，是无序和混乱的根源之一；这也是一种空虚而沉寂的存在，终归消亡。目标的确立源于实现社会需要、社会职能的组织或个人需要，因其大多由组织或个人自行订立，直接以组织或个人自身利益为参照（当然，从理论上说，归根结底须以一定的公共利益为参照），因此，尽管组织或个人的目标及其实现程度常常需要接受来自外部的检查、批评与测度，但其在本质上仍通常呈现为一种自我体认、自我实现的内在评价尺度，具有强烈的主观色彩。组织或个人目标与社会需要因此经常存在差距。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,46,组织的行政目标和行政组织目标 职能目标和运行目标 对外目标和对内目标 管理目标和服务目标 中长期目标和短期、近期目标 总体目标和局部目标 组织目标和个人目标 外显（公开）目标和内隐（潜在）目标 任务目标和自身建设目标 4.2 功能与作用 4.2.1 组织职能的功能与作用 是组织产生、存在的合理性、现实性基础 决定组织在社会生活中的地位和重要程度 决定组织的机构设置（机构是躯壳，职能是灵魂）,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,47,是制订组织目标的基本前提和内在依据 4.2.2 组织目标的功能与作用 决定组织运行的基本方向 进行组织协调的重要途径 考核组织绩效的重要根据 实施组织激励的重要手段 现代组织管理的重要基础（目标管理法） 影响组织行为的最终效果（“游向高原的鱼”） 4.3 联系与区别 4.3.1 二者区别的总体描述 组织职能首先体现为一种外部性关系，体现为组织与环境、组织与组织之间的一种分工和协作，组织职能的界定与确认更多体现为一种他为的活动；对大多数组织特别是对较低层次组织而言，其职能界定多由上,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,48,级组织进行，行政组织尤其如此。但其初始职能的界定主体通常为国家权力机关。 目标，则多是自为的，即由组织成员自身根据所需要承担和履行的职能来制定。职能通过目标而对组织管理和组织运行效果起决定作用，目标本身却是组织一切管理活动、组织行为赖以进行的直接根据。 职能的界定与确认通常体现为一种组织的外部分工与协作，目标的制定则体现为组织及其成员对自身行为及行为后果的控制与管理。 4.3.2 二者区别的具体描述 行政组织职能的界定与确立理论上应该以国家管理和社会发展的客观需要为依据，在价值判断和选择偏好上具有较大的客观成分；行政组织目标的确立与落实通常以行政组织自身判定的需要为转移，其价值判断和选择偏好往往带有更多的主观色彩。（客观性）,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,49,行政组织职能通常是指行政组织的对外职能，旨在满足国家管理和社会发展需要；行政组织目标则既包含行政组织的行政执行职能目标，也包含行政组织的自身管理目标，特别是行政领导者个人和集体以及组织集团的利益目标。（包容性） 行政组织职能往往具有跨越历史时空的稳定性，其结构与重心往往在较长的历史时期内保持相对稳定；行政组织目标，特别是短期行政目标则经常变动不居，行政领导人职位的经常变动以及行政领导人对政绩的渴求更经常导致行政组织目标的“短视”。（稳定性） 行政组织职能的界定与调整往往受到执政党和国家权力机关的控制和影响，带有强烈的政治色彩和意识形态性质；行政组织目标的确定则多限于行政组织内部运作，具有较大的自主成分。（政治性） 行政组织职能的界定与确立通常需要得到宪法和法律的授权或确认，或者至少以宪法和法律为依据；行政 组织目标则常常无此需要，因而大多以文件和通告的,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,50,形式予以确认和颁布。（法制性） 行政组织职能事关行政组织产生与存在的合理性、现实性，是行政组织生存的终极根据；行政组织目标维系行政组织运行与管理的方向性、科学性，是行政组织管理的基本指南。（重要性） 理论上，行政组织职能是确定行政组织目标的客观依据，行政组织目标是行政组织职能的具体体现；职能先于目标，目标体现职能。在行政管理实践中，二者经常互为表里，相互转化。（二者关系） 4.3.3 由职能到目标的转化 转化中的利益问题：既要充分考虑和包容组织及其人员正当合理的利益需求，实施人本管理；又须加强监督检查，以有效抑制其贪欲，严格控制其膨胀。 4.4 职能的界定与调整 4.4.1 职能界定的基本形式 自赋：自治性的社会群团组织，如自发组织、自我管理、自我约束、自我发展的政党、社团、协会等，其职能大多依据组织自身的宗旨与章程确立。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,51,职能到目标的转化,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,52,组织或个人的社会职能F,组织或个人的职能目标G,忠实于职能目标的实际目标R 扭曲了职能目标的实际目标R 放大或缩小了职能目标的组织 实际目标R 取代了职能目标的实际目标R,G,R,具体化,转 化,替换,GR,结合组织利益,组织或个人的职能目标G,职能与目标的相互转化,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,53,决 定,职能与目标的区别,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,54,合理性基础： 客观社会需要 界定出发点： 以公共利益为参照 基本功能： 组织活动的外部性评价尺度 基本特征： 客观性 外在性 抽象性,他赋：他治性的国家政权组织，如依法组建、依法管理的国家立法、行政、司法机关等，其职能通常需要由国家的宪法与法律授予或确认。 初始职能自赋的组织，其后来确定的部分职能也可能来自他赋，反之，初始职能他赋的组织，其后来确定的部分职能也可能来自自赋，但是两部分职能在合法性、权威性上存在差异。 组织职能的界定是一个随环境演进的动态发展过程。 4.4.2 职能界定的动态模型 组织职能的界定与确认是一个动态的复杂过程，在这个过程中，组织与外部环境、组织内部不同部门与机构以及组织成员（特别是领导成员）之间，通常存在着一系列反复的磋商与互动。 组织职能的界定与确认通常伴随着组织和社会职能的调整与变迁，往往是一个长期的和渐进的过程。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,55,组织职能的界定与确认,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,56,初步界定的组织职能F1（自为/他为）,最终确认的组织职能F2 （=/F1）,组织程序：组织职能在内部机构间的分解与界定,法律程序：组织职能在社会范围的审查与调整,初步界定的机构职能A1,初步界定的机构职能B1,初步界定的机构职能C1,反馈调整,反馈调整,最终确认的机构职能A2,最终确认的机构职能B2,最终确认的机构职能C2,协调补充,协调补充,一级界定,二级界定,N级界定,最终确认的组织职能F2 （=/F1）,国家行政组织职能的界定与确认,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,57,在政治国家与市民社会之间 界定出国家政权组织职能,4.4.3 职能界定的反馈与调整 重要性：a事得其人，人得其所，人本管理； b民主酝酿，集思广益，科学性、可行性保障； c 发扬民主，群众路线，合法性、接受性基础； d 相互了解，彼此知情，有利于监督、协调和合作； e 职能的协调补充是机构间分工协作的前提与基础。 渐进性：往往要经过多次上上下下、反反复复的分解与调整；组织规模越大、层级越多，组织职能分解、界定、调整、确认的环节就越多，过程就越长。 法制性：职能界定与确认的结果往往具有合法化、制度化意义，因此界定与确认的过程特别需要制度化、规范化和程序化保障。 层次性：组织职能界定的反馈与调整既发生在组织层面（组织与环境之间）和机构层面（组织内部机构之间），也发生在个人层面。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,58,4.4.4 职能结构和职能重心 基本职能与辅助职能。前者是组织必不可少的基础性职能，如权力机关的立法职能、行政机关的执行职能、司法机关的审判职能；后者是派生性或保障性的衍生职能，如行政机关的调研职能、司法机关的信访职能、事业单位的后勤保障、社会福利职能。 组织职能的多样性和结构性。社会、组织、个人需要的多样性，决定了组织除了要承担和履行基本职能之外，还要承担和履行形形色色的辅助职能。组织职能因此呈现出多重性、多样性、结构性和系统性。多种职能相依共存，构成组织职能的结构。 组织的基本职能构成组织的职能重心。在特定职能结构中，组织的基本职能往往占居主导地位。 职能转变的确切提法，通常是职能结构的调整和职能重心的转移。因为组织的基本职能不是一成不变的。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,59,4.5 目标的制定与实施 4.5.1 组织目标的制定 目标制定的基本要求 忠实可靠：能全面、充分地体现组织职能和上级要求 体系完整：既有任务目标，又有完成任务所需的组织建设目标；既有质的规定性说明，又有量的可测度指标；既有长期性愿景目标，又有阶段性考核目标 整体协调：总、分目标，长/中/短期目标，任务目标和组织建设目标，严密连锁，环环相扣，层层保证 明确具体：主体、客体，任务、指标，都要充分明确 科学可行：从实际出发，因时因地因事制宜，任务目标要求与主观客观条件，兼顾愿望与可能；妥善处理目标/手段/技术；主次分明，重点突出，权责配套 富于激励：整体目标与部门目标、组织目标与个人目标相互兼顾，和谐统一；所制定目标既要有现实性，,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,60,又要有挑战性，是 “跳一跳，够得着”；目标制定过程具有广泛的参与特征（参与过程本身即是一种激励） 目标制定的常见问题 形式主义，短期行为：政绩工程、形象工程 片面强调整体利益或者局部利益、个人利益，将二者割裂、对立，实现一方牺牲一方 笼统、空洞、抽象，难以把握，不利考核 贪大求全，不切实际 责权利不相称不配套 整体目标与局部目标、长期目标与近期目标不协调不配套 不民主，接受性低，执行困难 难易不当，缺乏激励 组织目标偏离甚至背离组织职能 格雷姆莎定律：有形工作成果往往会排挤无形工作成果。（为何发生？如何解决？）,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,61,组织目标制定的基本依据,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,62,组织目标制定的基本流程,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,63,4.5.2 组织目标的分解 组织的目标与目标体系 目标体系的含义：子目标；部门、机构、个人目标 目标体系的构成：历史性的、空间性的、社会性的 组织目标分解的基本原则 整（总）分合 纵向到底横向到边 职责权利相统一 上下、左右、前后协调一致 “包”、“保、考” （层层承包、层层保证、层层考核验收） 组织目标分解的基本方法 指令式 协商式 系统图式,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,64,4.5.3 组织目标的实施 目标实施的前奏：宣传动员 目标实施的展开：组织指挥 目标实施的控制：检查纠偏 目标实施中的检查：进度，质量，协作，政策方针的贯彻落实，职责权利的配置落实 目标实施中的控制：自我控制，逐级控制，关键点控制（重点目标、重点对策、重点单位、关键环节） 目标实施中的再决策（追踪决策） 目标实施的终结：成果评价与奖惩兑现 目标成果评价（项目后评价）：目的达成度评价，协作情况评价，进度均衡性评价，对策有效性评价，工作创新性评价，社会影响与效果评价，长期影响评价 目标任务书中的奖惩兑现：责权利的最后全面落实 前一轮目标管理的终结与新一轮目标管理的启动,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,65,4.6 当代中国行政组织的职能与目标 4.6.1 依据与基础 法律依据 政策依据 现实依据 4.6.2 形式与文献 国家和地方发展规划 各级年度政府工作报告 各级各类年度目标管理文件 4.6.3 案例与事件 外部赋予：圆明园环保事件，孙志刚事件 自主赋予：建设和谐社会，发展循环经济，培植自主创新产业,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,66,第5讲 结构与体制,5.1 组织结构 5.1.1 基本概念 直观表述：各组织机构（要素）相互结合所形成的组织架构，包括纵向的层次安排和横向的要素排列组合 理论阐述：组织内部各要素的排列组合及其由此形成的相互关系；是组织内部各要素相互作用的方式；是组织内部分工协作方式的总和。 5.1.2 基本要求 至少包含两个以上层次，否则，形不成统摄关系，组织要素间不能稳定关联，随时可能解体。 直线结构因此是组织最基本的结构形态。,2012-08-01,学而不思则罔，思而不学则殆。,67,5.1.3 基本构成 职位结构+权力结构 纵