《公共管理学复习》PPT课件.ppt

公共管理学,公 共 管 理 学 核 心 内 容,起点与终点,公共产品,公共管理,公共利益,主体客体,基本特性,基本区别,主要内容,两个途径,公共政策,治理工具,三种力量,公权,社会,市场,四个保障,领导能力,人力资源,公共财政,绩效管理,政府,NGO,企业,公共企业,公共部门,体制变革,第一讲 公共管理学：概念、框架与体系,一、相关概念解析 二、公共管理学的发展与研究途径 三、公共管理学研究内容与框架体系,一、相关概念解析 （一）行政管理、公共管理、公共行政 1. 行政管理 （1）何为行政？行政的必要性？ 政治是立法团体和其他政策制定集团专有的活动，行政是行政官员执行法律和政策的专有活动。 威尔逊 在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行。 古德诺,2. 公共管理 （1）何为公共？ “共同的，共有的”。区别于私有 公共利益 公共物品 公共与政府的关联？ （2）何为公共管理 公共管理（public management)是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。,公共领域与私人领域,公共领域是一个相对概念，对于个人来说，家庭是公共领域，对于家庭来说，社区是公共领域，对于社区来说，国家是公共领域，对于国家来说，全球是公共领域 通常说的公共领域是以国家为参照系,二、公共管理学的发展与研究途径,1、公共产品 为什么需要公共产品？ 公共产品同私人产品一样，能够满足人们的某种需要，有时这种需要是一种必须品 如何判断一个物品的公共属性？,公共产品的定义 公共产品是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。,公共产品的类型 纯公共物品：国防、外交、法律等 准公共物品：能源、交通、通信、教育等 有形公共物品：各类公共设施等 无形公共物品：法律、政策、制度等 全国性的公共物品：国防、外交、宪法等 地方性的公共物品：城市基础设施、地方法规等,公共政策： 公共管理的最主要途径。社会公共权威为公正的分配社会的价值和资源，平衡各方面的利益，按照一定的程序和方法，制定出解决问题的行为规范、行动指南和准则，并加以实施和落实，从而维护社会秩序，促进社会的协调发展的活动和过程。,公共政策与公共管理的关系,1、公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。 2、公共政策具有一定的公共管理职能。虽然公共政策不实施具体管理行为。 3、公共管理是实现公共政策的基本途径。 4、公共管理行为与相关公共政策在某些层面上是合二为一的。,（二）公共管理的研究途径 依管理学家波兹曼（Bozeman）的观点，尽管研究公共管理的途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。 二者的共同点：组织外部定向(即关心行政机构以外的东西)，强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析方法。,第三节 公共管理学的理论基础,一、经济学理论(新公共管理） 1、公共选择理论（政府失败理论） 2、委托代理人理论 3、信息不对称理论 4、交易费用理论,二、工商管理学理论 1、泰勒的“科学管理” 2、韦伯的“官僚制理论” 3、巴纳德的“组织管理” 4、德鲁克的“目标管理” 其他比较有影响的管理学家还有：法约尔、马斯洛、钱德勒、沙因、韦尔奇等人。 其他比较有影响的工商管理理论还有：激励理论、质量管理、学习型组织、流程再造等。,第二章 公共管理的理论发展,人类文明发展史及社会制度变迁 公共管理学的理论渊源 公共管理学科的发展历程 新公共管理,二、公共管理学的理论渊源,公共选择理论,政府失败论,代理理论和 交易费用理论,企业再造理论,虚拟企业,学习型组织,（一）管理理论 1、古典学派理论(20世纪初至30年代 ) 古典学派的研究出发点和目的：是“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，研究着重于规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能。 古典学派有三个人物值得一提：一是泰勒；二是法约尔；三是韦伯 管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。,2、行为学派理论（20世纪30年代兴起，60年代流行） “社会人”假设；非正式组织 3、决策学派理论（六十年代至今 ） 西蒙的管理即决策、决策理性有限； 林德布洛姆渐进的决策理论； 埃佐尼决策的综视模式（混合扫描模式） 4、系统学派理论 组织协作系统，三要素； 生态理论与权变理论,公共管理时期（1980年至今） 80年代中后期,英美等国的新公共管理运动 突破了传统行政学的学科界限 在保留传统公共行政学、政策科学的基础上，扩大了研究的领域和主题 更多地从经济学的途径研究公共管理尤其是政府管理问题,（三）当代经济学理论,1、公共选择理论 产生年代：20世纪40年代末 代表人物：詹姆斯布坎南 基本假设：经济人 就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制,2、政府失败理论 是公共选择理论的一个核心问题 市场解决不好的问题，政府不一定能解决得好 是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。,四、新公共管理,“新公共管理”一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及近20年来经合组织国家行政改革具体做法的理论概括。,自70年代末以来，整个西方世界似乎进入了重大行政改革的时代。而且，这些改革显然也展示了一些共同的特征。它们都趋向于管理改革。走向新公共管理的趋势不仅在美、英和其他欧洲国家的行政中是明显的，而且在南半球的澳大利亚、新西兰等西方国家也是如此。经济合作与发展组织（OECD）关于行政趋势的报告证实，大多数发展都指向同一方向，即引进公共管理的思想、模式和技术，也就是说，在公共管理中，采纳商业管理技术、以更多的服务和顾客为取向，引进竞争这样的市场机制。,第三章 公共组织,第一节 公共组织概述 一、组织 （一）组织的含义 组织是人们为了达成共同的目标，按照特定的结构方式和活动规律结合起来的开放性的、动态的人类共同体。 组织的内涵： 组织是具有一致性目标的人们依 照一定的原则所建构起来的相互协作、并具有一 定边界的社会群体。,二、公共组织,（一）公共组织的含义 公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为 其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、 管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织， 它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负 有公共责任。 政府行政组织是最重要的公共组织。 公共利益是公共组织发展的逻辑起点和终点， 公共性是公共组织的本质。,（二）从以下几点理解公共组织： 第一，公共组织以管理国家和社会公共事务，维护和实现公共利益为基本职责。 第二，公共组织在组织生产和提供社会公共产品和服务的过程中，不以营利为目的。 第三，公共组织通过行使公共权力来管理公共事务。 第四，公共组织具有特定的地域性。,（三）公共组织的构成要素 1、组织人员。（组织的活的灵魂） 2、物质因素。（组织存在的载体） 3、职能目标。 (组织存续的基础） 4、机构设置。（组织的内部分工) 5、职位设置。（组织运行的保证） 6、权责划分。（组织内部关系的划分） 7、法制规范。（组织行使权力的保证） 8、技术和信息。（组织运作的方式）,1以增进公共利益为目标 2公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性 3公共组织受到高度的公共监督 4公共组织的活动具有政治性 5公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难 6公共组织具有一定的独占性,（四）公共组织的特征,三、公共组织的结构,（一）公共组织结构,就是指公共组织各构成要素的排列组合形式。是公共组织内部各部分、各要素之间的相互关系，它表现为公共组织各部分之间相互关系的一种模式，它决定工作任务如何分配，如何进行分工协作，它是执行公共管理职能的基本体制。 公共组织结构在整个公共管理系统中起框架支撑作用，管理系统中的人流、物流、信息流，都要通过它进行有效的沟通。,（四）公共组织结构的基础,分工是公共组织结构建立的基础。在当今高度复杂的公共组织中，高度的分工和专业化程度加深，使得公共组织结构越来越复杂。在通常的组织结构中分化表现为两个方面，即垂直分化亦称层级化，水平分化亦称部门化，二者的结合构成公共组织的结构。 1、垂直分化层级化 行政组织结构的层级化是行政组织内部各级政府上下级之间、职能部门的上下级之间的机构、职位、人员的配备和责任、权力、工作程序的等级划分，也称之为行政组织的纵向结构。,2、公共组织结构的横向分化分部化 垂直的分化形成了管理层级，水平的分化则界定了组织机构的基本部门。组织结构的部门化，亦称分部化，是指同级部门之间水平分工的构成形式。每一部门，按其组织目标、工作性质、权责区分而划分若干个平行的职能部门，这种划分是对组织职能目标的分解，同时也是一种行政分权。 公共组织结构的部门化是公共组织的一种水平扩张，是按一定的依据将行政活动类归到一定部门和单位的过程。,（六）公共组织结构的一般类型,根据权力或职能的分配方式,一般的公共组织结构主要有:直线式结构、职能式结构、直线-职能式结构、矩阵式结构、事业部式结构等几种类型。,几种常见的组织结构模式,四、公共组织的类型,公共组织本身是一个复杂的系统，虽然在其本质上都是以增进公共利益作为目标，但各自由于所依靠的资源（权力）、在社会中所处的地位、具体的组织目标并不完全相同，以及其行为方式也不完全一致，因而公共组织就具有了不同的类型。 以公共组织是否拥有行政权力以及这一权力的大小来进行划分，相对其他标准而言，更能反映出公共组织的本质特征，以及不同类型公共组织的活动特点。按此标准进行划分，公共组织主要可以分为政府组织、非营利组织和准政府组织。,政府有广义和狭义之分 广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。在广义层面，政府组织包括立法机关、司法机关与行政机关。立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判案件。 狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。作为公共管理核心主体的政府，是狭义的政府。,1政府组织,非营利组织的含义是：非营利组织是以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。与政府组织相比，非营利组织的最大特点是非强制性和服务性。 在现代公共事务管理中，管理的一个基本要求就是必须按社会的规律来管理社会，因而在管理的基层，管理往往意味着经营和服务。非营利组织由于自身的性质特点，对基层公共事务的管理常常能比政府组织更具效率。,2非营利组织,非营利公共组织主要有以下特征：一是正规性，即具有正式注册登记的合法身份；二是民间性，即在组织机构上与政府分离；三是非营利性，即不得为其拥有者谋取利润；四是自治性，即能够控制自己的活动；五是志愿性，即在其活动和管理中有显著的自愿参与的成分；六是公益性，即服务于某些公共目的。,非营利组织是公共管理主体的必要组成部分（作用） （1）非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者 （2）非营利组织能提高公共物品的供给效率 （3）非营利组织能较好地满足社会多元化的需求 （4）非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求 书102104页,我国非营利组织发展存在的问题 （1）非营利组织自身存在的问题 一是身份不清。这集中的表现在不少非营利组织具有亦官亦民或以非营利的身份从事营利活动。 二是非营利组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性。,（2）与非营利组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境问题 一是对非营利组织基本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记而忽视过程监督的现象。 二是法制薄弱。与非营利组织相关的法律过于简略、薄弱。,准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。在市场经济条件下，政府管理的基本范畴是社会公共事务，超出这一范围以行政权力直接管理市场，则可能导致社会资源的巨大浪费，即出现“政府失灵”。但在利益多元化的市场乃至利益多元化的公共事务领域的具体领域，仅靠柔性手段是难以达到管理目标的，因此，必须通过对一些公共组织进行行政权力授权，或通过当事人对契约的遵守或对公共组织权威的服从，以一定的强制性对当事人进行管理。,3准政府组织,在我国具体实践中，准政府组织包括工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等群众团体，事业单位，村民自治组织和居民自治组织等等。这些组织在历史上形成了与政府的特殊关系，虽然以其非营利的活动服务于公众，但在人员构成、组织管理和运行、运行方式上都带有政府组织性质，行使着一部分政府职能，行政色彩非常强。而对事业单位来说，由于其政府背景（国家机关举办）或国资背景（利用国有资产举办），其身份与一般的社会团体也明显存在差异，这突出表现在税收、行政费用给付、各种优惠政策等方面。村民自治组织与居民自治组织的“产生背景较特殊，而且是一个数量众多的同质群体，不同于一般意义上的非营利组织。”,五、事业单位,事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由国库支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。 在计划经济体制下，整个社会组织主要被划分为行政单位、事业单位和企业单位三大类型，其中事业单位主要涉及科学、教育、文化、卫生和体育领域。相应地，事业单位管理体制就是政府办事业，即主要由各级政府及其工作部门直接举办，政府管事业，即事业单位的管理和经营活动均由其主管的政府部门直接控制，政府养事业，即经费开支均由国家财政拨付。这种国家所有、国家经营和国家管理的模式，导致了政府和事业单位的一体化，事业单位成为了准政府组织。,45,第四章 公共领导,1. 公共领导概述 2. 公共领导体制 3. 几种常见的公共领导方法 4. 领导能力,46,一、公共领导概述,（一）公共领导的含义和特点 1.领导的含义 （1）关于领导含义的几种界定 （2）领导包含的三方面内容 （3）领导的含义：领导是领导者在一定环境下，为确定和实现既定目标，对被领导者进行统御和指引的行为过程，它包含了领导者、被领导者和环境三个基本要素。,47,2.公共领导的含义 公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。 公共领导的含义包括：（1）公共领导是一个社会组织系统；（2）公共领导是一个动态的行为过程；（3）公共领导是公共领导者与被领导者之间的积极互动的过程；（4）公共领导是权威和公共认可的关系；（5）对公共领导的绩效评估存在着较大的困难。,48,3.公共领导的特点 （1）公共领导者赖以发挥其领导作用的组织依托是公共组织或公共部门； （2）公共领导职权的公共性、服务性。从公共领导职权的来源、使用和后果来看，都具有了公共性； （3）决策的“公断性”； （4）公共领导的价值取向是公共利益。,49,4.公共领导的作用 （1）导向、统领的作用 （2）影响、表率的作用 （3）协调、沟通的作用 （4）迎接挑战、引发和推动变革的作用,（二）西方领导理论的演进与新发展,资料来源：Bryman, A. (1992): Charisma and leadership in organizations, London: SAGE,1.,特质理论（Trait Theory）,又称素质理论、“伟人理论”(Greatman Theory) 、“英雄理论”(Hero Theory) 关心的是有效领导者应具有何种素质。根据对领导特质来源的不同解释，可把这种理论分为传统特质理论和现代特质理论。,传统特质理论,领导者的特质是与生俱来的，生为不具备领导特质的人不能当领导。 亚里士多德：“人从出生之日早就已经注定属于治人或治于人的命运。” 吉伯，1969：天才的领导者应具备七种先天特性：善言辞；外表英俊潇洒；智力过人；具有自信心；心理健康；有支配他人的倾向；外向而敏感。,53,（1）特质理论(trait theory) 。用以区分领导者与一般人的不同特征，并以此来解释他们成为领导者的真正因素的理论。 特质理论的优点：第一，它给人一种直觉的吸引力，在一定程度上和一定范围内合乎人们的常识；第二，把领导者作为领导系统的核心要素，作为领导过程的主宰，这有其合理性；第三，它在领导理论的发展史起到承上启下的作用。 特质理论的缺陷：直觉性和形而上学性,（2）行为理论,不强调领导者的天赋与素质，而注重领导者本身的行为与作风。 认为领导者对被领导者所采取的控制方式不同，将会影响组织气氛从而影响其成员行为和工作效率。 可分为领导作风和领导行为两个方面。,55,行为理论(behavior pattern theory) 。这种理论认为，真正决定一个人成为领导者的因素是他的行为，只有那些行为上表现出既关心工作（生产）又关心个人（下属）的领导者才是最有效的；认为领导行为是可以通过后天的培养和锻炼得到的。 行为理论主要包括：一是勒温等人的集权式领导、民主式领导和放任式领导的领导方式理论；二是领导连续流（leader as continuum）理论；三是利克特（R. Likert）以工作为中心的领导和以员工为中心的领导的领导方式理论。,56,（3）权变（或情景）理论.实践证明，不存在一成不变的、普遍适用的“最好的”领导方式。领导行为效果的好坏，不仅取决于领导者个人的素质和能力，而且取决于诸多的客观因素，用一个通式表示就是：领导f(领导者、被领导者、环境)。这个公式表明，领导方式是领导者、被领导者和领导环境的一个变数（函数）。因此，有效的领导行为是因时间、地点、条件的变化而变化的，这就是领导权变理论的实质。领导权变理论主要包括：菲德勒的权变理论（contingency theory of leadership）、路径目标理论（path-goal-theory）。,57,二、 公共领导体制,（一）领导体制的含义和内容 1.领导体制的含义： 领导体制是指公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置制度、方法及其运行机制。 2.领导体制的内容 （1）领导结构 （2）领导的层次与跨度 （3）领导机构中各部门之间的职责与权限划分 （4）领导干部的管理制度,58,（二）公共领导体制的基本类型,1.首长制和委员会制（最高决策所属人数） 2.集权制和分权制（职权的集中和分散程度） 3.层次制和职能制 （构成单位的功能和性质 ） 4.完整制和分离制 （同一层级各部门所受的指挥和控制 ）,按照最高决策者的人数，可以将领导体制划分为首长负责制和委员会制。 首长负责制和委员会制这两种领导体制的区别在于权力分配不同。因此行政部门一般采取首长负责制的领导方式。它主要包含以下三重规定性： （l）行政首长对于本单位、本部门乃至本层级的领导和决策具有最高的领导权和最终的决策权，负有主要的或全部的行政责任。 （2）首长负责制建立在一定的民主讨论基础之上，它要受制于各种民主化的规则。 （3）首长负责制的运作是以分工负责的方式展开的,（1）首长负责制和委员会制,按照职权的集中和分散程度，可以将领导体制划分为集权制与分权制。 所谓集权制是指一切重大问题的决策权集中在上级领导机关或上级领导者，下级机关或下级领导者没有或很少有自主权，它只能按照上级机关的决定和指示办事。 所谓分权制是指下级机关或下级领导者在自己管辖的范围内，有独立自主地决定问题的权力，上级对下级在法定权限内决定处理的事情不得进行干涉。,（2）集权制与分权制,所谓层级制，是指一个系统或单位，在纵向上划分若干层次，每一个层次对上一层次负责，即形成直接指挥、监督和控制的渠道。层级制又称层次制、分级制或系统制。 所谓职能制，是指一系统或单位，在横向上按照业务性质的不同平行设置的若干职能部门，辅助领导机关实施领导。职能制又称分职制、功能制或机能制。,（3）层级制和职能制,按同一层级的各单位接受上级机关的指挥、控制程度的不同，可以将领导体制划分为完整制与分离制 所谓完整制，是指同一层级的各机关或同一机关的各组成单位，权力结构上统一由一个领导机关或一个领导者来领导和控制 所谓分离制，是指同一层级的各类机关或同一机关的各组成单位，根据其不同职能，权力结构上分属两个或两个以上的领导机关或领导者来领导、指挥和控制。分离制又称独立制，即多元化领导。,（4）完整制与分离制,63,（三）公共领导体制的改革,公共领导体制改革是公共领导活动中为完成公共领导职能、实现公共领导意图所设置的机构体系、运作机制和规章制度进行的合乎实际和适应社会发展要求的改革。 1.我国公共管理领导体制存在的问题 （1）领导职能相互混淆（政企不分） （2）领导权力过于集中（权利没有下授） （3）领导权力的约束滞后（事后监督） （4）公共组织机构高度膨胀（帕森斯定律） （5）用人制度缺乏活力（考核、录用制度）,64,2.公共管理领导体制改革的路径 （1）完善领导职能分工，理顺各种关系 （2）保证政令统一的前提下，适当下放权力 （3）改革组织人事制度，增强党和国家的活力 （4）继续推进机构改革，合理设置机构，克服 机构臃肿 （5）加强权力制约与监督,第五章 公共政策,一、公共政策概述,（一）公共政策的含义 公共政策是指一定的政治实体在特定的情境中，为达到预期目标而制定的行动方案或行动准则。 公共政策包含着以下七个方面的含义： 1、政策主体 政策主体是直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。 官方的政策活动者： (1)立法机关；(2)行政首脑决策机关；(3)行政执行机关；(4)司法机关；(5)政党。 非官方的政策活动者： (1)利益团体；(2)公民或选民；(3)大众传媒。,2、政策客体 政策客体是指公共政策作用的对象。它包含三个方面：第一，政策所要改变的状态，所要解决的公共问题；第二，政策规定的行为规范所要制约的社会成员；第三，政策所要解决的利益关系。 3、政策目标 政策目标是协调社会利益，缓和社会矛盾，解除对社会正常运行构成威胁的因素，保证社会稳定，实现社会的公正、民主与和谐。 4、公共政策是一个过程 从静态方面理解，它是一个文件；从动态方面理解，公共政策是一个过程。它需要：酝酿、制定、执行、评估、终结等环节。它具有一定的阶段性，服务于某一特定的历史时期。,5、公共政策是一种体系 制定政策，要求全面调查，系统思维，周全考虑。不能头痛医头脚痛医脚，拆东墙补西墙。解决了甲方的利益，却损害了乙方的利益，解决了这边的矛盾却崔生了那边的矛盾。 6、公共政策具有一定的功能 公共政策应该可以成为政策主体的行为规范和行动准则，能够解决它所指向的问题。解决问题，就是政策功能的体现。否则就是文山会海，形同虚设，浪费资源。 7、公共政策具有特定的表现形式 公共政策的表现形式主要有：法律、法规、政令、条例、计划、方案、文件、决定、程序安排。它规定着对象应该做什么不应该做什么，规定哪些行为应该受到鼓励，哪些行为应该被禁止。,二、公共政策过程,（一）公共政策问题定义： 公共政策问题指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现某种情况与他们的利益、价值有相当严重的矛盾与冲突，进而通过团体或组织活动要求政府采取行动加以解决，并被政府列入政策议程的社会问题。,公共政策问题基本内涵,1、客观事实 政策问题来源于一些可以观察到，能够表述出来的客观事实。 但客观事实不能简单等同于政策问题的客观性。 政策问题应视为观念的产物。 2问题的察觉 客观事实已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉； 个别社会问题可能由少数能直接影响政府决策的有识之士或权威统治者所察觉。,3现实与利益期望冲突 社会所存在的客观现实状况与统治者或社会大多数人的利益、期望、价值和规范等有相当严重的冲突。 社会上大多数人认为需要改变这种状况。 4团体与组织活动 社会问题上升为公共政策问题往往并不单纯是少数个人行动所能奏效的。 多数情况下只有团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。 5政府的必要政策行动 必须是政府的职能范围内的问题，个人或其他社会组织无法解决。 政府通过特定政策行为进行解决。,（二）公共政策议程 公共政策议程，就是指公共政策制定者将公共政策问题提上议事日程，纳入决策领域的过程。 途径： 1、政治领导人 2、研究人员、专家学者 3、行政人员 4、政治组织 5、人民群众,（三）公共政策的制定,公共政策的制定 公共政策的制定是一个发现问题、确定目标；分析问题，提出方案；评估方案，方案选优的过程。制定公共政策必须依照规范的程序，以防止少数人草率行事、滥用职权。制定公共政策必须遵循的程序有： 1、调查程序 社会问题很多，但不是所有的问题都是公共政策问题。所以，在发现问题后，必须对问题进行调查，以了解问题的性质，分析与问题相关的法律法规，充分收集相关资料，才能确定是否可以成为公共政策的问题。,一般来说，成为公共政策问题必须有以下特点： 第一，问题是公众问题，问题的解决会产生普遍性效果； 第二，问题是大多数人意识到的，并与大多数人的利益有关系的； 第三，问题是决策机关认识到的，并认为是有必要采取行动加以解决的。 2、方案设计程序 在调查研究、界定问题性质之后，就要提出目标，起草方案。这个阶段要求确立咨询制度，规定不经专家咨询的政策方案不能出台。政策草案也要求设计多个，以便于对比选优。,3、可行性论证程序 建立可行性研究报告制度，规定重大政策必须经过可行性论证。不同的政策问题必须经过不同内容的可行性研究。 4、社会交流程序 社会交流程序是政策系统与社会公众进行双向交流，吸收社会代表参政议政，建立政策系统与社会群体之间的互动关系，使政策能够广泛集中民智，充分体现民意。 5、政策合法化程序 合法化程序是要求有一个审查、批准，和通过权威机构的签署与颁布的过程，从而增强政策科学与权威性。,（四）公共政策的执行,公共政策的执行是指具有公共权力的政府机构和社会组织把政策内容付诸实施的过程。 影响公共政策执行的主要因素有： 1、环境因素。环境因素主要包括以下三个方面： （1）国际因素。国际政治、经济、军事、科学技术的变化，会直接影响到国内政策的相应调整甚至改变，因此也会影响到决策的执行。 （2）国内因素。国内政治经济体制，路线方针的调整，社会环境的变化，也会影响到政策的执行活动。 （3）突变因素。如社会动荡，自然灾害，战争爆发，都直接影响到政策的执行。,2、执行人员因素。 这是用人的问题。政策目标是否能够实现，很大程度取决于执行人员的素质和执行队伍的结构。执行人员的素质包括：知识水平，政策水平，法制观念，工作能力，工作作风，协调配合，事业心责任感。都直接影响了政策的执行效果。 3、对象因素。 对象因素是指政策的受益者或受损者。受益者会赞成支持，受损者当然会抵制反对。但许多政策很难使大家都受益。,4、资源因素 资源因素包括有形的与无形的。有形的如：资金，设备，劳动力；无形的如：上级的支持，社会的支持，内部的凝聚力。 5、政策本身的因素 这些政策是否科学，是否完善，是否合法合理，执行标准是否一致。,公共政策有效执行的条件,恰当的执行方法 合格的执行人员 顺从的目标群体 正确的沟通和协调 适宜的执行环境 有效的监督控制,80,第六章 公共人力资源管理,6.1 人力资源管理的基本理论 6.2 公共人力资源管理的主要内容 6.3 公共人力资源管理制度,81,6.1 人力资源管理的基本理论,一、人力资源与公共人力资源管理 1.人力资源的含义。 人力资源（human resource，HR）是指在一定区域内的人口总体中具有劳动能力的人数的总和，或者是具有智力劳动和体力劳动能力的人们的总和。 2.人力资源的特点：（1）生物性；（2）能动性；（3）时效性；（4）智力性；（5）再生性；（6）社会性。,82,6.1.1 人力资源与公共人力资源管理,3.从传统人事管理向现代人力资源管理的发展 传统人事管理与现代人力资源管理的基本差别： （1）关于人性的假定不同 （2）工作的性质不同 （3）管理内容不同 （4）管理部门的地位不同 （5）管理方式和手段的不同,83,6.2 公共人力资源管理的主要内容,6.2.1 职务分析 1.职务分析的含义：职务分析又称工作分析，它是全面了解、对该职务的工作内容和工作规范（任职资格）的描述和研究过程，即制定职务说明和职务规范的系统过程。 2.职务分析的程序 （1）目标选择与组织 （2）制定职务分析的计划和方案 （3）信息的收集和分析 （4）结果表达 （5）结果的运用,84,6.3.6 中国公共人力资源共管理的变革思路,1.我国公共部门人力资源管理存在的问题 第一，没有进行整体性的人力资源管理体系的构建； 第二，人力资源管理的基础工作薄弱； 第三，没有形成以绩效为本的现代人力资源管理理念； 第四，重使用轻开发的传统用人观念仍然存在； 第五，人事管理权力过于集中； 第六，业务部门主管缺乏人力资源管理的技能。,85,6.3.6 中国公共人力资源共管理的变革思路,2.我国公共部门人力资源管理的改革思路与措施 （1）把先进的人力资源管理理念引入公共部门，改变传统的人事管理 （2）从管理的基础工作抓起，整体配套，系统推进 （3）下放人事管理权力 （4）有选择地借鉴企业和市场化方法，改造公共人力资源管理 （5）树立以绩效为导向的管理理念 （6）实施立足于能力和素质的人力资源开发 （7）培育公共伦理，弥补硬性管理之不足,86,第7章 公共预算管理,7.1 公共预算管理概述 7.2 地方政府的预算管理,一、公共预算的含义：公共预算是行政机构或公共部门的财政收支计划，它具体规定了财政年度内财政收支指标及其平衡状况，反映和影响行政机构或公共部门活动的范围、方向、项目规划、政策制定与执行，以及组织目标的达成，也是政府公共部门有计划地集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制与手段；是国家的重要立法文件，它必须由行政机构或公共部门提交国家权力机关审批后才能生效和执行。 （1）公共预算是一个法律文件，是国家意志的体现； （2）公共预算是财政年度内的政府收支计划； （3）公共预算的改变要通过相应的法律程序。,7.1 公共预算概述,88,（一）公共预算的含义理解 从政治维度、管理维度、经济维度和财务管理维度四个维度来理解公共预算：第一，预算分配实际上反映了政府政策的优先性，是不同的参与者讨价还价的结果，这反映了公共预算的政治性；第二，公共预算也是管理的工具，它要求利用特定的管理方法和技术使得公共服务和公共项目的提供更有效；第三，公共预算还是经济平衡工具，它往往承担着刺激经济增长或稳定经济、促进就业，抑制通货膨胀等宏观经济职能；第四，公共预算也是一个财务管理工具。,89,7.2 地方政府的预算管理,一、预算的参与者及其职能 1.省人民代表大会对省政府的预算行使最高决定权这些权力具体包括： （1）审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告； （2）批准本级预算和本级预算执行情况的报告； （3）改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当决议； （4）撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。,人大休会期间，由省级政府人大常委会开展具体工作，省级政府人大常委会的主要职能： （1）监督本级总预算的执行； （2）审查和批准本级政府决算； （3）审查和批准本级预算的调整方案； （4）撤销本级政府和下一级人民代表大会及常 务委员会关于预算、决算的不恰当的决定、 命令和决议。,91,2.省政府主要负责的预算管理工作包括： （1）编制本级预算、决算草案； （2）向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告； （3）决定本级预算预备费的动用； （4）编制本级预算的调整方案； （5）监督本级各部门和下级政府的预算执行； （6）向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况； （7）改变或者撤销本级政府各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。,四、“两上两下”预算过程,“两上两下”是目前地方政府使用的典型的预算过程，包括： “一上”：支出部门在收到财政部门的年度预算编制通之后，对部门下一年度的支出进行测算，然后报送财政部门。 “一下”：财政部门收到各个部门的预算后，由职能处室对各个部门的预算进行审查，然后将审查意见反馈给各部门，同时给各部门下达一个控制数，要求各部门在控制数内修改部门预算。 “二上”：各部门在控制数内重新编制本部门预算并报送财政部门；支出部门根据财政下达的控制数和审查意见重新修改预算，然后上报给财政部门。 “二下”：人大通过预算后，由财政部门批复给各个部门，开始预算执行。,“两上两下”的具体过程，如下图所示,五、预算执行,实现预算收支平衡和监督过程的总称。 （1）预算收入执行 （2）预算支出执行 （3）预算变更,95,六、政府决算,1.编制政府决算的准备工作 （1）国家财政部要拟定和下达政府决算的编制方法 （2）组织年终收支清理工作 （3）做好财政总决算的年终结算 （4）财政部门要修正和颁发决算表格,3.政府决算的审查和批准 政府决算编制好以后，和政府预算相似，也要经过立法部门的审查和批准。审查的方式包括：就地审查、书面审查和派人到上级机关汇报审查。政府决算审查的具体形式有三种：自审、联审互查和上级部门审查。 政府决算审查分为政策性审查和技术性审查。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审查后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。,97,第9章 公共危机管理,9.1 公共危机管理概述 9.2 公