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南京大学网络教育学院本科毕业论文 1 摘要摘要 随着我国经济的高速发展与城市化进程的加快， 城市改造与房地产开发也轰轰烈 烈地展开。由于拆迁人与被拆迁人的利益冲突，从而引发了各种矛盾，使城市房屋拆 迁成为一个敏感而又普遍的社会问题。因而在整个房屋拆迁法律制度中，如何规范房 屋拆迁管理部门的行政行为以及如何有效地维护被拆迁人的合法权益成为关注点。 拟 从城市房屋拆迁存在的问题； 城市房屋拆迁的要件、补偿以及程序等方面来全面阐述 城市房屋拆迁这一行为，为实践提供借鉴。 关键词关键词 ：城市房屋拆迁，补偿，程序 ，法律制度 南京大学网络教育学院本科毕业论文 2 Analysis on the legal issues of urban housing demolition Summary With the acceleration of Chinas rapid economic development and urbanization process, urban renewal and real estate development also vigorously carried out. Since the demolition and the demolition of the conflict of interest, giving rise to a variety of contradictions, the urban housing demolition as a sensitive and general social problems. Thus the whole house demolition in the legal system, how to regulate the management departments of house demolition administrative act and how to effectively safeguard the legitimate rights and interests of the demolition of a concern. Exist from the urban housing demolition; a comprehensive exposition of the elements of the urban housing demolition, compensation, and procedures of urban housing demolition of this behavior, and provide a reference for the practice. Key words: urban house，demolition，compensation program，the legal system 南京大学网络教育学院本科毕业论文 3 目录 第一章第一章 我国城市房屋拆迁法律制度之现实困境我国城市房屋拆迁法律制度之现实困境.4 4 （一）城市房屋拆迁法律依据不合法4 （二）政府主导型拆迁模式出现公权力滥用问题4 （三） 公益拆迁和商业拆迁未得到明确区分5 第二章第二章 城市房屋拆迁补偿问题分析城市房屋拆迁补偿问题分析.6 6 （一）现行征地补偿制度与市场经济规律不适应6 （二）城市房屋拆迁应贯彻完全补偿原则6 （三）扩大城市房屋拆迁补偿范围7 第三章第三章 关于城市房屋拆迁程序的思考关于城市房屋拆迁程序的思考.9 9 （一）关于拆迁程序的现有规定9 （二）建立完善的听证制度10 （三）健全房屋拆迁补偿的评估制度10 参考文献 附录 致谢 南京大学网络教育学院本科毕业论文 4 第一章第一章 我国城市房屋拆迁我国城市房屋拆迁法律法律制度之现实困境制度之现实困境 由政府主导的城市房屋拆迁行为在我国各地展开，并非一帆风顺，相反，在各地 都出现了居民抵制强制拆迁行为， 甚至引发人身伤亡，如成都市金牛区天回镇金华村 唐福珍事件 1。 （一）城市房屋拆迁法律依据不合法 我国宪法第39条明确规定： “中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非 法搜查或者非法侵入公民的住宅。 ”根据宪法的规定，公民的私有财产受法律保护。 而城市房屋拆迁管理条例私权保护理念的缺位使得其与宪法的精神不尽一致，条 例中中对如何保护私房所有人权益的内容没有专门的规定,而对国家享有所有权房屋 在拆迁中如何保护却给予了突出的强调,这明显体现了公私财产保护的不一致性。 其次,该条例还与立法法不尽一致。 立法法第8 条规定:“下列事项只能制定 法律: (七) 民事基本制度。 ”房屋拆迁涉及公民最重要的财产所有权,涉及千家万 户的根本利益,甚至性命,理应属于基本民事法律制度调整之列。 而由国务院制定和颁 布的拆迁管理条例及全国各省市制定的相应地方性拆迁管理办法、管理规定、管 理条例等均属行政法规或地方性行政法规和规章。 这些处于下位的法规和规章中有关 拆迁的规定,不仅调整了公民的财产权利,而且涉及对公民基本民事权利的剥夺。 这显 然超越法定的立法权限。 （二）政府主导型拆迁模式出现公权力滥用问题 城市房屋拆迁行为关系到拆迁者、被拆迁者、拆迁公司三者之间的利益，政府应 作为拆迁行为的中介者参与到拆迁行为当中。但是，在现实中的拆迁行为中，政府担 任了拆迁决定者、补偿标准制定者、土地转让利益承担者等多种角色，这就导致了政 府为了使自己的利益最大化而尽量降低补偿标准，抬高土地价格，从中获得巨大的利 益。 一些地方政府的补偿标准五花八门,标准弹性大到可笑的地步,这些标准听上去很 美,很有道理。 如果一些房地产评估机构完全是地方政府的傀儡,则所谓的市场化补偿 将成为无本之木。 标准再多,地方制订的补偿标准往往就低不就高,如南京市征地房 屋拆迁补偿安置办法 第25条规定:统拆统建的,按住宅房屋统拆统建标准支付拆迁补 1 摘自百度百科，详见：/view/1315584.htm 南京大学网络教育学院本科毕业论文 5 偿款,但其原房补偿款部分按1.2倍计算,不再另行安置和支付停业损失等其他补偿。 正如不肯在明显低于市场价的拆迁协议签字的上海市闵行区居民潘蓉所说,“你不能 把我那只羊牵走了,然后拿一只鸡来跟我说,我这只鸡很漂亮,然后你看他会下蛋,会 怎么样,硬塞给我,我不要,你还是把那只羊牵走了,那不行的。 ” 是羊还是鸡,必须由中 立的第三方机构来说了算,而不是由深陷利益中的拆迁者与被拆迁者说了算。物权法. 第66条规定:”私人的合法财产受法律保护。 ”与此同时物权法还规定了国家、集体、 私人财产均依法受到保护,这三者的财产同等重要,同样都受到法律的保护。 （三） 公益拆迁和商业拆迁未得到明确区分 2004年5月宪法修正案6第22条规定: “国家为了公共利益的需要,可以依照法律规 定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。 ”这是我国宪法第一次对公益征 收作的规定。新颁布的物权法第42条也首次在法律上明确了城市房屋拆迁的性质 是对单位、个人不动产的征收,并规定了征收需在公共利益的范围内进行。2010年， 国有土地上房屋征收与补偿条例第8条规定： “为了保障国家安全、促进国民经济 和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民 政府作出房屋征收决定” 。该规定中的界定在很大程度上没有将其本质说明并且错误 的理解了公共利益的表现。 开发一个住宅小区或者新建一个公共娱乐场所等行为，对 于一个市或者一个县的经济发展来说，无疑都发挥着积极的作用，但是把所有“促进 社会发展和有利于国民经济” 的行为都作为公共利益来加以界定，不但在公共利益的 界定标准方面没有起到积极的作用，而且更加混淆了“公共利益”的边界。该条还规 定政府所组织实施的环境、体育、教育、文化、科技、卫生和防灾减灾、资源保护、 文物保护、市政公用、社会福利等公共事业的需要与其所组织建设的水利、交通、能 源等基础设施都划归为公共利益的范畴之内， 从而在法律上很难对 “由政府组织实施” 和“公共利益”进行界定和区分，从而也使得“公共利益”的范围和内涵外延地十分 庞大， 有时甚至是过于宽泛。 一些地方政府仍然会滥用公共利益的旗号大搞卖地拆迁, 实现政府及官员的好处及开发商的商业利益,从而最终损害被拆迁人的私有财产权。 南京大学网络教育学院本科毕业论文 6 第二章第二章 城市房屋拆迁补偿问题分析城市房屋拆迁补偿问题分析 在城市房屋拆迁纠纷中， 很大一部分原因是因为拆迁者与被拆迁者在房屋补偿方 面未达成一致，从而导致矛盾的发生。因此，完善房屋拆迁补偿就显得尤为重要。 （一）现行征地补偿制度与市场经济规律不适应 由于政府对土地市场实行的垄断,使得土地转让产生了巨大收益。而房屋的价格 中有一个最主要的组成部分就是土地的价格,土地的价格在开发之前和开发之后将有 成倍甚至几十倍的差距。根据国家有关资料表明,土地用途转变增值的土地收益分配 中,政府得60%-70%,拆迁人得20%-30%,被拆迁人只得5%-10%。 因此,拆迁时补偿的市场 价和开发后房屋所值的市场价存在的巨大差异,往往使得被拆迁人很难接受被征地所 获得的补偿。利益分配机制的缺失或未制度化,使得被拆迁人不仅未能从城市开发中 受益,反而成为城市开发的“牺牲品” 。 2巨大的利益差距导致了“钉子户”的产生， 所谓 “钉子户” 是指政府或房地产开发商在征用公民个人使用的土地、 房产等过程中, 无视公民个人的愿望要求,公民暂时像钉子一样不答应征用要求。 在上述行为中,个人 的愿望要求任何高于政府或开发商征用条件的公民被称作钉子户。为了拆迁,地方官 员有时不惜动用暴力手段。这些官员们之所以“无所畏惧”,关键在于他们遇到的是 “钉子户”,因此其拔钉、砸钉之举,就显得理直气壮。于是我们看到了重庆最牛钉子 户事件和成都市金牛区拆迁户自焚事件等等一系列事件的发生 （二）城市房屋拆迁应贯彻完全补偿原则 笔者认为，法律原则是当代法治发展理念的重要体现，因此，确立合理的法律原 则在制定法律的过程中尤为重要。基于我国城市房屋拆迁的现实境况，结合宪法 保护公民私权利的理念， 笔者认为，完全补偿原则应成为城市拆迁法律制定的重中之 重。 根据我国城市房屋拆迁管理条例可知，货币补偿的金额在评估时，只考虑被 拆迁人房屋的区位、用途、建筑面积三个因素。笔者认为,现在条例关于补偿标 准确定的三个评估指标范围狭窄,不利于保护被拆迁人的财产权,作为房屋所有权人 从开发商处购买的商品房所支付的价款不仅包括房屋的土建成本还包括土地出让金、 2 诸江，叶知春：我国城市房屋拆迁利益博弈及其法律调整，载于中南林业科技大学学报，2010.05。 南京大学网络教育学院本科毕业论文 7 市政建设配套费等相关的费用,同时被拆迁人在房屋拆迁之前已经对原住房进行装修 所花费的费用,如果在确定补偿标准时不考虑这些因素,有违公平、 等价有偿等最基本 的民法原理。我国物权法第142条规定： “建设用地使用权人建造的建筑物、构筑 物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。 ” 城 市房地产管理法第二十条规定： “国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出 让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可 以依照法律程序提前收回， 并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际 情况给予相应的补偿。 ” 土地管理法第五十八条规定： “有下列情形之一的，由 有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政 府批准，可以收回国有土地使用权： （一）为公共利益需要使用土地的； （二）为实施 城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；依照前款第（一）项、第（二） 项的规定收回国有土地使用权的， 对土地使用权人应当给予适当补偿。 ” 根据上述规 定， 日后对于城市房屋拆迁补偿制度方面的修改时，在补偿范围中除了地上房屋所有 权，还应当包括地上房屋及其附属物所占国有土地使用权。 （三）扩大城市房屋拆迁补偿范围 在现代行政管理中,行政相对人的直接损失和间接损失往往相伴随,如果仅仅补 偿直接损失,不补偿间接损失,则难以达到补偿目的,实现公正。 3现行城市房屋拆迁 管理条例规定的收益补偿权仅指生产、经营用房直接收益,即主要是现实可以看到 的一些收益,譬如说已用为生产经营用房或房屋因出租而得到的收益,但在现实中也 存在诸如房屋在拆迁前准备用做生产经营用房或租赁,因拆迁将会使房屋的这些用途 中断,使得房屋的所有人因经营出租房屋的可期待利益收益落空。这种可期待性收益 作为被拆迁人利益的一部分,属于间接损失,但条例却将置之度外,显然,不利于被 拆迁人利益的保护。 此外，有学者认为，在城市房屋拆迁补偿范围中，应将被拆迁人的精神损失纳入 补偿范围。因为在拆迁中,被拆迁人因为拆迁会产生愤怒、恐惧、焦虑、悲伤、抑郁、 绝望等不良情绪,这些情绪给被拆迁人带来痛苦,构成对被拆迁人精神的损害,法律应 该支持这种损害的补偿。 42001年最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责 任若干问题的解释 第四条规定:“具有人格象征纪念意义的特定纪念的物品,因侵权 3 李小玲：我国城市房屋拆迁补偿法律制度的缺陷及完善，暨南大学优秀硕士学位论文，2009。 4 周健康：论城市房屋拆迁制度的正当性缺失及救济，广西政法干部管理学院学报，2005。 南京大学网络教育学院本科毕业论文 8 行为而永久性灭失或者毁损,物品所有人以侵权为由向人民法院起诉请求赔偿精神损 害的,人民法院依法应当予以受理。 ”笔者认为，基于精神损失的范围不易确定，其与 物质损失具有相对固定性不同，精神损失的评估标准在技术层面也较难统一，因此， 对于蕴含某种人格利益,寄托对家人或亲人某种亲情,具有特定人格象征意义的房屋 因拆迁而造成的永久性灭失,应给予精神损害赔偿,而不能只考虑被拆迁人的感受将 精神损害赔偿的条件、 范围无限制的予以扩大,这不仅有违现行法的规定,而且可能促 使被拆迁人滥用诉权,造成拆迁补偿问题变得错综复杂。 南京大学网络教育学院本科毕业论文 9 第三章第三章 关于城市房屋拆迁程序的思考关于城市房屋拆迁程序的思考 程序正义是西方司法实务中的主要原则，其重要程度与实体正义可谓并驾齐驱。 但是在我国，程序正义贯彻现状并不乐观，甚至在房屋拆迁领域，程序正义在很大程 度上被忽视，因而产生了暴力拆迁、强制拆迁，因此，在城市房屋拆迁过程中，完善 拆迁程序是十分有必要的。 （一）关于拆迁程序的现有规定 根据我国国有土地上房屋征收与补偿条例规定，房屋征收大致分为四阶段: 一是房屋征收的准备阶段，包括建设项目批准、建设用地规划许可、国有土地使用权 批准三个行政前置审批程序； 二是房屋征收的决定阶段，包括征收许可证的审批和公 告程序；三是房屋征收的协商及处理阶段；四是房屋征收的实施阶段。第三阶段中根 据征收人与被征收人是否订立补偿安置协议又分为三种情况: 1、顺利达成并履行征收补偿安置协议，征收人对征收范围内的房屋予以拆除。 2、达成仲裁协议，但被征收人在规定期限内拒绝搬迁，征收人可以申请仲裁或 向法院提起民事诉讼， 但诉讼期间征收人可以申请法院先予执行。这种情形在实践中 存在房屋征收部门（或拆迁办）滥用行政权逼迫利诱等情况，从而导致一系列行政侵 权行为发生。 3、未达成征收补偿安置协议，由征收当事人申请房屋征收管理部门行政裁决。 如果当事人对行政裁决不服可向法院提起行政诉讼，但诉讼期间不停止征收的执行。 若被征收人拒绝搬迁的， 征收人可以申请人民法院先予执行；若当事人在规定的期限 内没有提起诉讼而被征收人拒绝搬迁的，则由房屋所在地的市、县人民政府责成有关 部门强制征收，由裁决机关依法申请人民法院强制执行。 但是，在现实社会中，行政机关往往不能确切履行程序上的要求，而直接要求被 拆迁人将房屋予以拆除。这一点，可以在清华大学法学博士王进文事件中充分体现： 清华大学的法学博士王进文在 2010 年 11 月 17 日以公开信的形式，向潍坊市市长许 立全陈述了发生在自己家乡潍坊市潍城区北三里村的强拆事件。在公开信中，王进文 对这一未核准的拆迁项目提出了三点质疑: ；第二，拆迁没有任何程序， “迄今 为止， 我和村民们没有见到所谓的开发商， 我和村民们没有见到所谓的开发商的资质， 我和村民们没有经由民主程序讨论与表决过拆迁的任何事项， 我和村民们甚至迄今为 止没有看到相关的账目，相关的依据，乃至对拆迁安置的相对方都一无所知，私凭文 南京大学网络教育学院本科毕业论文 10 书官凭印，但一概惘知。 ” ；。 5可见，在实施房屋拆迁行为中，行政部门往往不 能遵守法定程序， 任意进行拆迁， 这种行为大大地损害了被拆迁人的合法利益。 因此， 建立完善的城市房屋拆迁程序是保护被拆迁人合法权益的重要体现。 （二）建立完善的听证制度 听证制度作为一种听取当事人意见的制度,体现了民主和公开、公正原则。它在 城市房屋拆迁过程中应该贯穿始终,才能充分地保障被拆迁人弱势一方的合法、合理 权益。 笔者认为，在这一领域的听证制度应该包括以下几种:(1)城市规划听证制度城 市规划是城市建设和管理的基本依据,是保证城市土地和空间资源得以合理利用和城 市各项建设得以合理进行的前提和基础。 只有在这一环节就举行听证,才能将不合法、 合理的拆迁在其源头进行杜绝。(2)拆迁许可听证制度。在我国有关房屋拆迁的专门 法律中没有明确的拆迁许可听证制度的规定,只是在行政许可法里作了统一的规定。 各地行政机关在具体操作时基本上也都没有举行听证。其实在拆迁中“涉及他人重大 利益”时完全应该适用听证程序。通过听证可以有效避免政府利用特权,也可以监督 拆迁管理部门暗箱操作的行为。 (3)房屋拆迁补偿价格听证制度。现阶段,房屋拆迁补 偿标准都是由政府定期公布的,被拆迁人对价格的确立标准没有参与权和发言权。因 此,往往导致被拆迁人对最后的补偿金额不能接受,从而导致纠纷。 通过建立拆迁补偿 价格听证制度,让被拆迁人充分参与补偿价格标准的制定,就能有效避免评估、 补偿安 置过程中发生的矛盾和纠纷。(4)强制拆迁听证制度。建设部城市房屋拆迁行政裁 决工作规程对强制拆迁听证作了明确规定,但仍不够完善。比如哪些人有参加听证 的资格,由谁确定等问题不够清楚,实际操作起来困难。 因此该听证制度应细化和进一 步完善。 （三）健全房屋拆迁补偿的评估制度 笔者认为，在评估机构的管理体制上,应实行拆迁管理机构与拆迁人相分离,逐 步走向自律管理的管理模式。在评估机构的选择上,由拆迁人和被拆迁人协商一致、 共同选择,如果不能协商一致,评估机构由被拆迁人选择或委托,先补偿收回,再审批 出让,除非拆迁人有证据或依据推翻评估机构所做出的结论。 在估价所依据的时间点上,法律没有规定。 由于房地产市场价格瞬息万变,不同的 5 王进文:清华大学法学博士王进文致工学博十:潍坊市长许立全先生有关拆迁问题的公开信， /221457/viewspace-35484.html，最后访问时间 2011 年 9 月 31 日。 南京大学网络教育学院本科毕业论文 11 评估时间可能对估价的结果产生很大的影响,拆迁人串通评估机构选择有利于其的评 估时间点的现象随之产生。因此,房地产评估机构和估价委托方应该在协议中事先约 定好估价时间点。在具体的估价时间点上,参照城市房屋拆迁估价指导意见的规 定,“