政策过程与政策分析方法.ppt

第九章 政策过程与政策分析方法,本章主要内容,第九章 政策过程与政策分析方法 第一节 政策过程 第二节 政策分析的方法,第一节 政策过程 一、政策议程建立 二、政策方案形成 三、政策决定 四、政策执行 五、政策评估,第一节 政策过程,行政决策是个复杂的过程。其中存在许多机构、部门、个人间的相互作用，可能在若干阶段上渐次展开，不同阶段环环相扣，构成政府行动与社会问题间的往复循环。因此，“政策过程”这个概念就是要求用动态观点认识和分析行政决策，并揭示其中的复杂性。大多数学者将政策过程分为五个阶段，即政策议程建立、政策方案形成、政策决定、政策执行与政策评估。,政策议程 建立,政策 方案形成,政策决定,政策执行,政策评估,一、政策议程建立 议程建立是政策过程的第阶段，决策者需要辨认什么是政策问题，并依据某种标准，对问题的轻重缓急做出排序。初看似乎并无需要讨论的价值。总是出现了问题，才需要决策，因此，决策者必然清楚要解决什么问题。但实际情况可能比想象的要复杂得多。从不同的角度看问题可能完全不同。把什么问题纳入议程，把它看作什么性质的问题，这对后面的决策阶段有重要影响。因此，议程建立实际上是整个政策过程中最重要的。 (一)政策问题的确认 政策所要解决的问题是那些带有普遍性和共性的社会问题或公共问题。是人们的价值、观念、利益或生存条件遭到威胁或损害而出现的问题；社会问题是由于社会关系或环境失调，使社会全体或部分成员的正常生活乃至社会进步发生障碍。也有人解释为，政策问题是那些引发部分或全部公民需求或不满的条件和状况，而这些公民追求的是状况的改善或矫正。 (二)建立议程的途径 政策议程的建立是复杂的过程。各种问题能否进入正式的政策议程，取决于各种力量的交互影响力。一般来说，公众关心和讨论的各种问题叫公众议程，进入决策程序并被正式提出来讨论的各种问题，则是制度议程或政府议程。综观各国情况，进入制度议程的途径大致有三种：,进入制度议程的途径大致有三种： (1)外在发动型：常由政府以外的社会团体或公众提出，首先成为公众议程，引起广泛讨论或较大反响，然后以社会舆论或建议的方式被政府采纳，从而进入正式的政府议程。 (2)政治动员型：常由最高领导集团或政治领袖提出，自上而下地形成各级政府的基本政策议程，再向外扩散成为社会公众接受和认可的议程； (3)内在发动型：常是某一政府部门或某一层级的政府首先提出，并被采纳为政府的正式议程。 以上三种途径无优劣之分，不同的制度背景、环境条件、历史传统，以及不同的问题性质，均导致不同的途径。许多调查材料显示，特定时期的公众议程和政府议程，可能不同。亦即公众认为最重要的问题，政府未必认为最重要。,二、政策方案形成 第二个阶段是政策方案形成。问题被列入议程后的任务是为解决问题寻找一系列政策方案，从中选择最恰当的、最符合政策目标的方案，以供决策者做最终的比较和决定。 政治生活的复杂性决定了政策问题必然牵涉很多方面的利益和行为。为此，制订方案时必须遵循以下原则： 1信息性原则，掌握充分的信息是分析解决问题的基础。政策问题是具体的，政策方案必须基于信息的可靠性、准确性和广泛性。 2、系统性原则，任何一个政策问题都不是孤立的，与其他问题相互关联，形成相互交织的网络和系统。 3预见性原则，问题的程度、大小、性质、影响的深度和广度都可能发生了变化，因此，方案的制订要有较强的预见性和适应性。 4灵活性原则，政策方案是针对某一时期某一问题所提出的，一旦正式成为公共政策，它将具有强制约束性，即具备某种刚性。然而，突发或紧急情况的出现会对政策造成挑战。 5可行性原则,政策方案应是竞争择优的，“优”的标准需要综合政策目标、社会收益、执行可能等标准来评价，评价的过程应有充分的公开性和竞争性。仅由少数领导或少数部门提出政策方案，然后就强制推行，这种方法不可取。 决策的科学化和民主化。一般来说，最终决策权需要集中，但为使这种集中不走向偏颇，就要有一个对各种方案进行广泛讨论、咨询的过程。首先划定政策涉及的对象和范围，一方面公开咨询，另一方面把政策方案的制订交由负责任的团体和组织制订，然后通过公开、公正的程序提交决策部门。 政策方案的来源是可以多元化的，它比政府某部门独立操作可能更能产生效益和权威，也是政策过程民主化的一种措施。针对政策形成，我们强调的是解决办法之间的选择性。不同的参与者，包括政府主管部门，提出相应的政策方案，然后通过协商、讨论、说理来解释最后决策的理由。为每一个方案提出理由。这是程序民主的体现，如果政策方案的理由被接受，那么，公共政策实行起来会事半功倍。为了避免前面提到的两种困境，政府要提高决策公正性和协商能力。,三、政策决定 在这个阶段上，决策者要对备选方案进行淘汰，要明确选择的理由并下政治决心。很多时候，还需要对较粗略方案进一步细化，或将各种方案予以综合。 此外，还要尽可能地确定实现政策目标的具体途径、措施和手段，包括政策界限、权限的规定和相关的机构设置、人员配备、财政资金的保障等。 经决策模式确定政策方案后，必须对该方案合法化成为真正有权威性的决策，只有获得合法性的政策决策，才能在后续的政策过程中得到切实有效的执行。 政策合法化包含两个层次：政治正当性和政策合法化程序。 政治正当性包含：实质层面与心理层面。 实质层面即合法性问题，是指必须在宪法架构下运作；在民主法治的国家，合法化是政策必经的历程，经立法机关合法化过程的政策，才能为广大的民众所接受，付诸施行时，才会比较顺利。 心理层面则是指被统治者愿意接受统治者以及其政策的统治与约束，统治的正当性愈高，则民众的服从度愈高，愈能得到高的政策绩效，反之则否。因此，在我国港澳特别行政区，合法性被称为“认受性”，即接受与认同的程度。,政策合法化程序是指，政策备选方案必须得到有权责的机关或个人之认可批准，才能取得合法地位。政策合法化程序也包含两个层面：一是行政机关的政策合法化；二是立法机关的政策合法化。 简单而言，可以认为，政策合法化就是使政策方案被公众认可、接受、遵从的过程，具体来说包括几方面的内容。 1决策者及其权力的合法化，只有具备合法性的决策主体在其权限范围内颁布的政策，才有合法化的可能。 2政策决策程序的合法化，许多国家设有专门规范决策过程的程序性法规，如审查、听证制度等。 3政策内容的合法化，决策的政策方案必须与国家的宪法和现行法律保持一致，不能发生抵触，。 4政策内容法律化，按我国立法法的要求，由拥有立法权的国家机关依立法权限和程序，把经实践检验较为成功的、成熟稳定的、确有立法必要的政策转化为法律，提升这些政策的法律效力。,四、政策执行 正式决定了的政策方案，还需要经由执行机构的努力转化为实际效果。对于那些需要长时期、大范围实施的政策来说，政策执行本身就是一个复杂的过程。执行的效果如何，牵涉到多种机构与力量的协调，牵涉到许多主客观条件的配合。 (一)政策执行的主体及其对象 在一般意义上，下列机构都承担政策执行的功能。 1各级政府行政部门 横向，按业务工作性质划分部门；纵向，按地区划分的各级政府管理的权限。 2立法与司法机构 立法机关监督政策执行的情况，并对执行偏差做出纠正，这也可以看作参与政策执行。 3中介组织 中介组织是指独立于政府的社会组织。大部分中介组织都在执行着党和政府的政策。竞争性的中介组织也有利于政策执行的水平和效率。 4社区组织 社区组织是指村民委员会、居民委员会等机构。在中国的国情条件下，许多政策是通过基层社区组织执行的，例如计划生育政策。所以，它们也是重要的政策执行主体。,(二)影响政策执行的因素 政策执行过程与成效受到许多因素影响，这些因素可分三大类，即政策决定、资源和执行环境。三方面因素的性质、构成及相互间的关系，决定政策执行的效果，即是否能实现预定的政策目标，或能达到什么样的程度。 1政策决定因素 所谓政策决定是指经由完整的法定程序，由法定的公共权力主体用自然语言表述出来并昭示公众的、关于某一特定政策问题的具有社会公共权威性的规定。这种规定的合法性、合理性、可行性直接影响政策执行的效果。 2政策资源因素 政策资源可等同于执行条件，是指政策执行中所必须具备的主客观条件。从制定到执行，都面临着如何配给资金和人力资源的问题。大体可把政策资源因素分为：执行经费、执行人员、执行机构、执行保障。 3政策环境因素 政策执行环境是指除政策执行机构自身外的社会和自然因素的总和，是公共政策分析研究的一个重要角度。其中社会因素主要在公众关系和对政策执行的整合程度，以及国内国际形势的变化；自然因素主要在自然条件的突发性变化，如关于环境保护问题会改变环境政策的执行力度。,五、政策评估 作为政策过程的最后个阶段，政策评估有两个很重要的任务。首先是确认政策到底产生了什么样的影响，并对其进行描述；然后，用一系列衡量标准和方式去评估政策的效果，是失败还是成功。不同的评估方法和评估者标准会不同，因此，无论是采取科学的实证方法，还是价值分析方法，政策评估的可信性和作用也需要看谁的评估里有更充分、更合理的标准。 (一)政策评估的主体和标准 政策评估要从内部和外部进行有两大类。 1内部评估者 政策过程主要发生在政府或公共管理部门内部，决策由他们做出，信息、资源、权威等高度集中在这部分人手中。作为最直接的决策者，对政策问题的实质、争论有信息优势；作为执行者，他们清楚政策执行的困难、存在的漏洞，因此，他们必然是评估的主体之一。 2外部评估者 外部公众作为政策的目标对象或受政策影响的对象，同样有权利评估相应的政策。因此利益集团、参政政党、社区团体、企业都应该包括在外部评估者当中。但是，利害关系的程度有区别，所以评估之前同样需要划分政策受影响者的范围和程度，而且有区别地吸收建议。 政策评估的标准，不同的价值和利益追求产生不同的评估标准。但具体的政策成败应以是否实现了预设的政策目标为标准。,(二)政策评估的类型 从评估组织的活动形式上看，可将政策评估分正式与非正式评估； 从评估机构所处的地位上看，可以将政策评估分为内部评估与外部评估； 从政策评估在政策过程中所处的阶段来划分，则可以将政策评估分为事前评估与事后评估。 1正式评估与非正式评估 (1)正式评估：正式评估是指采用描述性的方式来获取关于政策运行结果方面可靠而有效的信息的一种评估方式。它对运行结果的评估是建立在政策计划目标已经被政策制定者和计划管理人员正式宣布的基础上的。它的主要假设是：正式宣布的目的或目标是这些政策或计划价值的恰当测度。 正式评估的主要形式包括“总体评估”和“形成评估”两种。 总体评估适用于原本就结构良好的政策问题，其目的在于检测政策方案实行一段时间之后的结果；(核心问题是，政策是否有效？它值得投资吗？) 形成评估则是对政策方案作持续的监控。（核心问题是， 我们想要达到什么目标？它能继续改进吗？）,(2)非正式评估：非正式评估指对评估者、评估形式和内容不做严格规定，对评估的结论也没有必须的要求，团体和个人可根据本身所掌握的情况和信息，对政策的各方面加以分析和评价。非正式评估一般不占主导地位，但它可视为是对正式评估的必要准备，也是对正式评估的重要补充。 在政策评估中，正式和非正式评估不分上下，各有高低，将二者结合，在正式评估的同时给予非正式评估足够的重视，才能使政策评估的结果更加客观公正。 2内部评估与外部评估 (1)内部评估：内部评估主要是指政府内部行政机构的评估者对公共政策进行的评估。它可分为两类：是政策运行机构由操作机构及其人员自己对自己施行的政策进行评估；二是由另外专设的专职评估组织和人员对政策实施进行的评估。 内部评估由于处于政府内部，对政府所制定的公共政策各项信息较为了解，能够比较全面、直接地掌握政策活动的第一手资料，获得有关从政策制定、执行的各方面信息。但是，由于内部评估作为政府政策制定和评估的局中人，其评估观念、思维方式、部门利益等等均受到很大的限制，各种来自政府的制约因素会导致内部评估的结果可能偏离真实的政策实施效果，影响评估的质量。 (2)外部评估：外部评估主要是针对非政府部门，特别指政府部门以外的诸如专业的学术研究机构、营利性或非营利性的咨询机构、专家学者等等对公共政策所进行的评估。外部评估也可分为两类：委托评估和不委托评估。,3事前评估和事后评估 (1)事前评估：事前评估又名预评估，它是在政策执行之前进行的一种可预测的评估，它的评估内容必须包含几个方面：一是对政策实施对象的发展趋势做出预测；二是对政策可行性进行评估；三是对政策执行后可能产生的效果和影响预先评估。 (2)事后评估：事后评估是在政策执行完后，针对政策施行产生的效果和影响对政策进行评估。事后评估是政策评估的主导形式，它旨在鉴定人们执行政策对所确认问题确定达到的解决程度和影响程度，以及政策在执行时发生的作用，并判断政策原初设想的目标是否达成，辨别政策效果的成因，以求通过优化政策运行机制的方式，强化和扩大政策效果的一种行为。 不管一项公共政策在执行前经过了多么详尽的事前评估，但是，在政策执行过程中，依然会遇到一些事前没有料到的各种各样的问题，事后评估就是针对这些问题的产生和影响所做的，它试图以一种更为优化的政策运行方式，对已经实施的政策所产生的影响做出有效的分析和判断，期望能够帮助实现原初的政策目标。,第二节 政策分析的方法 一、定性分析与定量分析 二、专门的分析方法,警惕:好的方法得出差的结果,第二节 政策分析的方法,决策的科学化和民主化要求高度重视方法论。从科学性角度看，要借助多种知识和方法，以求正确把握问题，预测和分析复杂因素的变化趋势，才能制定较好的政策。从民主性角度看，同样要借助各种方法和手段，才能引导和归纳多种利益表达。 一、定性分析与定量分析 哲学上的量变、质变关系，延伸向方法论就是定量和定性两种分析方法。它们不相互排斥，只提供相对独立、客观的比较分析方法。另外，性质和数量是观察和分析、判断事物的两个基本着眼点。 一般而言，能进行量化分析的东西，尽量采用量化分析。这样可获得更为直观、精确的结果。但社会科学领域并不像自然科学领域那样，能用客观的数字来说明所有问题。涉及价值、意识等的主观方面的东西，往往难以量化。因此，定性分析方法的把握显得非常必要和重要。 二、专门的分析方法 政策分析有很多专门的方法，有人重视整个政策过程的某个环节或者执行措施，有的则关注比较客观可见的环境因素，还有人喜欢通过精确的统计测量等更直观的方法来进行分析。每一种方法都有它自己的优点，所以最好的办法是综合运用。以下介绍几种专门的分析方法。,(一)过程方法 过程方法是最常见的分析方法，是把公共政策的形成、决策及实施各阶段看作循环过程，它们之间密切联系。顺序上，后一个阶段是接着前一个阶段的结果所产生的，因此形成链条式的环环相扣。因此，运用政策过程方法来进行分析要求历史地、整体地看问题。尽管当中某些阶段尤为复杂，对它的研究也比较多，但是我们不能割裂地进行观察，必须清楚它在整个过程当中的地位和影响。 如邓小平提出“效率优先，兼顾公平”，今天胡锦涛提出“有好、又快地发展”如何分析这两个政策？ (二)实体方法 实体研究方法，通过把握客观的、具体的政策实体来发现问题作为研究的对象。可以是某一政策，如福利政策、卫生保健政策、教育政策、能源政策等等；也可以是政策过程中的某一阶段，比如：政策方案的形成、政策环境、政策的执行和转换等。这样的一种研究方法是非常具体和客观的，比较容易仔细地把握尽可能多的信息，因为它可以针对政策研究中某个或者某些实体展开研究，对象非常明确，所以也被称为实体研究方法。 然而，学界也存在另外一种意见。毕竟实体分析方法针对的是具体的政策，甚至是具体的案例分析，所以变数非常多，不稳定的因素导致研究的结果失去普遍意义和推广意义。但是，我们认为，公共政策分析既然是问题导向的，决不能放弃对实际情况的具体分析，所以实体分析方法一定要发扬，只是值得注意的是要善于发掘其中更为普遍的内涵，把价值规范和意识形态的东西一同纳入考虑，做到理论和实践、主观和客观相结合。 如深圳作为特区进行试点，试点成功进行推广等属于实证方法。,(三)逻辑实证方法 逻辑实证方法，也称作行为主义方法或者科学方法，主要运用理论演绎、模型、假设验证、客观数据、比较方法和严谨的统计分析的方法，是一套非常清晰明了的操作方法。这一套方法有几点重要的要求： (1)要对关键性的概念有清晰的定义和划分。因为如果定义含糊，界限不清晰，所谓“科学的方法”就失去准确性，必然影响结果及其预测效果。如群众满意度的“群众：首先要界定。 (2)要重视研究的前提假设，必须在符合条件的情况下运用各种理论和模型，避免导致自相矛盾或者循环论证的研究结论。 (3)运用客观数据和严谨的统计手段一定要具有解释的作用。 逻辑实证方法的缺点就是尽管数据资料是客观的，但是选择数据搜集的方法，取样以及对数据阅读的角度则是主观的，所以逻辑实证方法也不可能完全做到“价值中立”，因而对价值规范和意识的影响又被唤回到研究中来。实际上，有不少社会现象也不能用理性和绝对数字来解释，因此出现了逻辑实证研究的失败，这是我们必须明确的。,(四)计量经济学方法 计量经济学方法，即公共选择理论，是以经济学理论为基础，讨论政治领域里面的“理性选择”理论。研究的起点是个体的利益计算，从此出发讨论策略的选择及其最终对整体决策的影响。这种方法首先是“理性人”假设，认为每一个个体都会无视集体利益，而追求自身利益偏好的最大化。 由于理性人是目光短浅的，通过博弈方法的计算，理性人各自的最优选择并不能达到整体的最优结果。也就是说出现了“112”的次优结果。过去认为只要每个人的偏好能够获得实现，那么整体的利益就是最大化。但是公共选择理论就告诉我们，面对公共资源，理性人都会选择“搭便车”或非合作的策略以便使自己能够以最低的成本获得最大的利益，结果就出现了“公共资源的悲剧”谁都不愿意吃亏。 因此，我们需要公共政策和权威来组织个体，同时监督个体的行为，这就是公共政策产生的一种理解，同样我们可以用这样的路径来分析政策问题的产生和变化。,(五)后实证主义方法 针对实证主义对科学方法的运用，包括逻辑实证主义和经济分析方法，批判者质疑：剔除价值判断的研究方法难以解释现实的全部情况，信仰和感情因素对政策实施和制定有非常重要的影响。政策本身是有价值取向和目标的，如果排除价值因素谈所谓“客观”的数据和利益算计，将降低研究结果的解释性和预测能力。 后实证主义者主张以价值为基础，包含更符合直觉和意识的分析方法，再结合实证研究。他们并没有排斥实证方法，只是对主宰行为的价值因素的重新重视，是反思后的进步。 从方法论上讲，实证主义擅长把社会现象拆分成各种系数、指标，单纯对某事件本身进行研究和预测。而后实证主义则主张理解各种社会现象，找出其背后的价值目标和变化；从社会环境中的相互联系和影响来解释现象的产生，强调互动和实例研究。总之，它们最基本的差别是对价值和意识的定位。实证主义要求价值中立，后实证主义则肯定价值前提。 (六)参与主义路径 由彼得德里昂及一些学者新近提出的参与主义，与后实证主义的挑战密切相关，试图把既懂得利益，又有价值偏好的利益涉及者都纳入政策制定过程中，通过扩大参与，允许受政策影响者参与政策过程，从而实现拉斯韦尔所提出的政策科学的民主。要求为个体、利益集团、官僚们提供更宽阔的讨论空间和进谏途径，以便让他们参与到政策设计和再设计。 但是在许多情况下，人越多、利益代表越多，意见就越分散，获得一致意见的机会就越小。政策过程也得投入更多的资源和时间。以效率和效益作为代价追求政策民主，是否值得?这就是许多争论的起点。,(七)规范性描述方法 对某一具体事情，可通过科学方法和数据来描述，有人称这是客观描述。但正如“瞎子摸象”一样，他们都如实地反映了所触及的信息，却不能准确地把握整体。从这个故事中，我们最起码应吸取两个道理： (1)对事物的整体把握的重要性。 (2)故事说明每个人对数据的选择不同，理解也不同。对数据的选择和理解是主观的，有价值倾向的。 (八)意识形态方法 意识形态是政策环境的重要因素，它的影响力贯穿整个政策过程，有时候甚至具有决定性意义。国家的意识形态是政策制定的一种导向，由