中国财政税收体制.ppt

中国财政税收体制 回顾、评价与展望,第一部分,财政体制改革历史回顾,我国财政体制的演化进程,1、19501952年，高度集中型“统收统支”财政体制。 特征：地方财政收入如数上缴中央财政，地方所需要的财政支出基本上由中央全额拨款，地方财政收支之间不发生直接关系。 原因：抑制恶性通货膨胀；恢复国民经济；保证抗美援朝战争,我国财政体制的演化进程,2、19531979年， “统一领导、分级管理”型财政体制。 特征：以中央集权为主，适度分权的财政体制。地方预算的收支管理权限很小，不能够构成一级独立的预算主体。 原因：适应国内政治、经济形式发展的变化，实行中央、省、县三级财政管理和分类分成、总额分成的收入划分模式，让高度集中的财政体制有所松动，但是集权特征没有改变，中央和地方“吃大锅饭”。,我国财政体制的演化进程,3、19801993年， “分灶吃饭”为标志的“分级包干”型财政体制。 原因：打破中央和地方各级财政同“吃大锅饭”、中央集权过度的局面。,我国财政体制的演化进程,（1）19801984年，“划分收支、分级包干”体制 按照行政隶属关系划分中央和地方财政的收支范围，并以1979年的收支预算为基数，地方财政收入大于支出的节余部分上缴；地方财政收入小于支出的赤字部分由中央财政进行调剂或补助。分成比例和基数一定五年不变，在此期间，地方财政可以多收多支，自求平衡。,19801984年,目的：调动地方增加财政的积极性 对十五个省、区,中央将全部财政收入划分成中央固定收入、地方固定收入和共享收入三个部分,共享收入的80%归中央,20%归地方。其它省、市、自治区实行定额上缴、定额补贴或保留老体制的做法。 除个别税种(如关税)之外,所有财政收入由地方负责征收,但所有的税基、税率和上缴利润的办法均由中央确定。,我国财政体制的演化进程,（2）19851987年，“划分税种、核定收支、分级包干”体制 和1980年财政体制主要区别在于：收入划分方法由分类改为分税法，即在两步利改税后的税种设置范围内，将税种划分为中央税、地方税、共享税。,19851987年,1985年，中央决定在划分收支的基础上，对各地方实行不同的分配办法 即凡地方固定收入大于地方支出者，实行定额上缴，凡地方固定收入小于地方支出者，中央确定一定比例留给该地方部分共享收入，若地方固定收入和全部共享收入全部留给地方仍不抵其支出，中央实行定额补贴,我国财政体制的演化进程,（3）19881993年，进一步改进原包干方法 1988年,中央决定实行一种新的承包体制。这个体制包括六种不同的办法,分别适用于六类省、市、自治区和计划单列市。,19881993年,全国39个省、市、自治区、直辖市和计划单列市中，有37个地区分别实行不同形式的财政包干办法，即收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等六种方法。,我国财政体制的演化进程,对“分灶吃饭”为标志的“分级包干”型财政体制的评价 深度和广度都是建国来财政体制改革力度最大的一次，虽然没有能够从根本上突破“统一领导、分级管理”的财政体制，但是对原体制也有实质上的突破： 在收入划分上引入了分税法，改变了以往企业按照行政隶属关系划分收入的方法，为真正实施分税分级式（分税制）财政管理体制积累了实践经验。,我国财政体制的演化进程,4、1994今， 分税制财政体制。 原因：打破中央和地方各级财政同“吃大锅饭”、中央集权过度的局面。 深度和广度都是建国来财政体制改革力度最大的一次，虽然没有能够从根本上突破“统一领导、分级管理”的财政体制，但是对原体制也有实质上的突破： 在收入划分上引入了分税法，改变了以往企业按照行政隶属关系划分收入的方法，为真正实施分税分级式（分税制）财政管理体制积累了实践经验。,分税制的主要内容,（1）按照税种划分中央与地方的收入 关税、消费税、中央企业和金融机构的企业所得税中央税 营业税（不含各银行总行、铁道部门、各保险公司总公司）、地方企业所得税、个人所得税、房产税等地方税 增值税、资源税、证券交易税共享税,分税制的主要内容,（2）根据中央和地方的事权范围确定相应的支出范围 中央财政：国家安全、外交、中央国家机关经费（国防费、外交和援外支出），调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控 地方财政：本地区政权运转支出，地区经济、事业发展支出（地方行政管理费、城市维护建设费、教育、卫生等各项事业费、价格补贴等）,分税制的主要内容,（3）确定中央财政对地方财政的税收返还数额 以1993年为基期年确定基数 按照1993年地方实际税收和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收的返还基数。 1994年以后，中央对地方财政税收返还数额在1993年的基础上逐年递增，增长率按照全国增值税和消费税增长率的1：0.3决定。即上述两项税收每增长1，中央对地方返还就增加0.3%。,地方政府与中央政府的博弈 基期年的确定,在1993年9月开始广泛征求地方意见时,地方同时要求以1993年即当年的收入数为基数。对此,当时争论很大,最后中央决定以1993年为基期年。 1993年9月各地方已经知道了分税制的“机制”,但到年底还有多少财政收入,还有很多不确定因素,这就是说新体制的实行是建立在“不确定”的基础之上的。由于基期年的收入高对地方有利,因此1993年地方财政收入的增长是历史罕见的。 1993年10月地方收入比上年同期增长56.7%,11月为53.4%,12月为36.8%,全年增长24.2%,增收866亿元,按照分税制的制度设计,增收部分就成了地方的收入。,分税制的主要内容,（4）原体制中央补助、地方上解及有关事项的处理 即对19851993年“划分税种、核定收支、分级包干”体制，1994年分税制改革后，原体制的分配格局暂时保持不变，过渡一段时间后再逐步规范化。,第二部分,财政税收体制改革的评价,制度经济学的视角,财政收支活动是在特定财政体制框架内,对财政资源在中央、地方和各微观经济主体(包括企业和个人)之间的筹集和分配,其实质是在实际利益格局和潜在利益格局之间进行利益调整和利益关系重构,是对诸多社会利益主体产权边界重新划分、界定而达于均衡的过程。,制度经济学的视角,狭义地讲,财政体制是指中央政府与地方各级政府之间,在财政管理方面划分职责、权限和相应的收支范围的制度安排。其核心问题是财权与财力的划分及其矛盾处理,即集权与分权关系。,制度经济学的视角,区别不同财政体制的一个主要标志就是财政集权与分权的程度和模式的不同,其实质是如何确定财政收支规模在中央和地方(包括政府与企业)之间的界限划分。 以此为视角,可将新中国财政体制变迁路径大致描述为 中央集权型“统收统支”体制 行政性分权型“财政包干”体制 与国际惯例接轨的经济分权型“分税制”体制和公共财政体制。,制度经济学的视角,每一次财政体制的变迁都是对财政制度的利益激励与约束机制的重塑,是为了减少制度交易成本,减少未来交易的不确定因素从而降低机会主义行为的可能性,保证制度本身及其运行机制的效率从而同时增进中央、地方和各微观经济主体的利益和社会效用(福利)的帕累托改进。 财政体制变迁同时也表现为不同利益主体在改革选择集中利益互动的三元博弈行为或策略选择行为(杨瑞龙,2000)。,1、1980年以前的传统财政体制 中央集权型“统收统支”体制,1980年之前,我国实行的是中央集权的计划经济体制,对财政职能的定位是“发展经济,保障供给”。与此相适应,政府间财政收支关系基本上是以“统收统支”为特征的。,在这种体制下,中央要求地方将所有的财政收入上缴中央,地方提供公共产品(服务)以及生产建设所需要的资金均由中央核定拨给,财政支出覆盖了整个社会生产、流通和消费的各个方面,财政在国民收入分配和再分配(资源配置)中处于绝对控制地位。,1、1980年以前的传统财政体制 中央集权型“统收统支”体制,优点：这种供给制式的制度安排为当时“一穷二白”的中国在不及西方十分之一的时间内完成工业化进程筹集了大量建设资金,为巩固新政权起到了重大历史作用。 缺点：资源的高度集中计划配置(“统收统支”)是在管制价格、集中税收(含财政)、统一金融和计划投资“四位一体”的基础上实现的,其中最为首要的环节是对价格的高度集中控制。,问题： 1、造成工农业部门的分配不均。 政府通过操纵价格“剪刀差”把农业等部门的剩余资金转移到工业部门,并以此作为强制性积累机制,较容易地从工业部门获取财政所需的税利,从而实现对财政资源的占有和配置。,2、剥夺了地方财政的主动性 这种财政体制将地方的财政收入与财政支出完全割裂开,截断了地方财政收入与地方公共产品和服务供给的直接联系,地方政府实际上没有形成真正意义上的一级财政,不具有独立的利益主体地位,其财权被剥夺至最低限度,它只承担着中央计划被动执行者角色,导致地方理财主动权和积极性的丧失,客观上造成地方吃中央的“大锅饭”。,3、造成了国有企业的低效率。 国家作为国有企业的投资者和所有者,与企业之间形成了“父子式”的权利义务关系 国家对企业实行“五定”:定产品方向和生产规模、定人员和机构、定主要原材料和燃料动力消耗和来源、定固定资金和流动资金、定协作关系 企业对国家实行“五保”:即保证产品的品种、质量和数量、保证不超过工资总额、保证完成成本计划、保证完成上交利润、保证主要设备的使用期限。,这种政企不分,高度集中的管理模式,使国家和企业利润分配关系基本上被限定在统收统支的体制框架内,企业自主财力、剩余权索取和控制权缺乏,企业普遍失去追求利润最大化的动力机制,企业和职工的劳动积极性受到严重的压抑,导致内部激励不足和预算软约束。客观形成了企业吃国家的“大锅饭”,在企业内部,职工吃企业的“大锅饭”的局面。,结论： 计划体制下的财政体制就是在这种产权边界不清、激励与约束缺乏的统收统支的“大锅饭”形式下运作的,财政资源作为计划体制下一种占主导的稀缺资源,成了一碗众人抢着吃的“唐僧肉”。 财力的可能与需要之间存在的巨大缺口,造成制度性普遍短缺、资源配置低效率,形成了长期的财政压力。,财政在“一要吃饭,二要建设”以及“要正确处理好国家、集体和个人的利益关系”的多重目标面前,始终处于捉襟见肘、顾此失彼的窘地。为减轻财政压力,政府不得不强行压缩支出和基建规模,使用诸如“三反”“五反”、号召城市青年“上山下乡” 向银行透支、冻结银行存款等行政措施以缓解压力,国民经济也随财政的放权与收权而波动。,短缺成为集权财政体制运行过程中普遍低效率的结果,普遍低效率又成为这种体制运行成本过高的集中反映。,2、19801994年 行政性分权型“财政包干”体制,对国有企业利益关系的分配变迁： 1、“利润留成” 从1979年起,对国企实行“放权让利”的利润留成制度,允许企业利用利润留成建立生产发展、集体福利和职工奖励三项基金,并对企业流动资金由财政拨款改为银行贷款,2、19801994年 行政性分权型“财政包干”体制,2、“利改税” 1983年,实行第一步“利改税”,将国企向国家上缴利润改为按实现利润的55%缴纳所得税 1984年,又实行第二步“利改税”,主要建立以工业征收产品税、商业征收营业税为主的税收体制,并按税种划分中央财政固定收入、地方财政固定收入和共享收入。,2、19801994年 行政性分权型“财政包干”体制,3、“承包制” 由于“利改税”没有达到政府增收、企业增效的目标,企业承包经营制便走上前台,国企开始实行“包死基数,确保上缴,超收多留,欠收自补”的政策。,承包制的优点,总体看,承包制是财政体制和企业组织机制的一次制度创新,经过承包制这架“过滤器”的“过滤”(分配与再分配),中央和地方、财政和企业在利益增长上都得到了实实在在的好处,既保证了财政收入,又保证了地方和企业可以得到较大的边际留成率,显示出了较好的激励效果。 这一时期,中央和地方财政收入都得到较快增长,收入分配进一步向个人倾斜,城乡居民生活明显改善。,承包制的缺点,由于承包制没有真正触及旧的体制框架和既得利益,其激励效应呈递减趋势。 承包制是在中央和地方、财政和企业“一对一”地谈判中实现的,本身充满变数和不确定性,它带来了一系列严重后果：,承包制的缺点,(一)地方和企业在与中央政府的博弈过程,出现严重的机会主义行为倾向。 体制的不稳定和预期的不确定,产生了行为的不规范,大大增加了制度交易成本、谈判成本和监管成本,体制运行的边际费用递增,边际收益递减,财政资源的配置效率和使用效率降低,中央宏观经济目标在执行过程中大打折扣。,承包制的缺点,（二）在中央与地方(包括国有企业)谈判中存在明显的信息劣势。 在变更或确定体制、基数、比例时,中央企业往往需要与地方(包括国有企业)进行“一对一”的谈判、讨价还价,地方利用信息占有的优势往往使中央处于不利的谈判地位而疲于日常“算小账”中。 “跑部钱进”、“会哭的孩子有奶吃” 财政性资源被投入到寻租等非生产性的灰色支出地带,承包制的缺点,(三)包死基数后果严重。 地方和企业的利益被过度强化,地方政府和企业行为短期化,各地盲目投资,重复建设,靠上价高利大的项目、增加产值来实现财政收入的增长 走的是外延式、粗放式经济发展之路。尤其是“一地一包”、“一企一包”成为严重地方保护主义和全国统一市场形成的体制障碍,诸候经济特征明显。,承包制的缺点,(四)中央财政收支矛盾加剧。 这一时期,中央财政为还“历史欠账”,确保各项改革的顺利进行,对农产品价格补贴、城镇居民生活补贴和企业亏损补贴较多,但承包制限制了中央财政直接组织收入的能力,中央大部分收入主要依靠地方财政收入上解而得,从而加剧了中央财政收支矛盾,极大削弱了中央对宏观经济的调控力度。同时,补贴还掩盖了企业经营性亏损,扭曲了商品、劳务市场价格体系,客观上延缓了经济市场化进程和产业结构的调整时机。,承包制的缺点,(五)地方非预算性财政难以控制 由于中央财政无力支撑社会各项改革所需成本,“中央请客(出台政策),地方买单(财政支付)”的现象时有发生,地方迫于压力,便有了“上有政策,下有对策”打擦边球的应对之方。各地方、各部门预算外资金和各种其他政府性收费、基金就在这一时期急骤膨胀起来,游离于财政之外,严重肢解了财政的完整性,导致财政收入占的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重持续下降,中央财政收入汲取能力和宏观调控能力不断下降,地区贫富差距不断拉大。,1、中央财政的收入比重 中央政府的收入在国家财政收入中所占的比重不断下降,从1984年的40.51%下降到1993年22.02%,中央政府的宏观调控能力被弱化。 2、财政占GDP比重 按照市场经济体制国家的经验来看,财政收入符合瓦格纳定律,即财政收入占的比重有逐步增长的趋势。 改革初期主要是“放权让利”,财政收入占的比重有所下降。但在进入20世纪90年代以后,在经济持续增长的同时,这个比例却仍然一直呈下降趋势。1980年财政收入占的比重为25.7%,1993年已经下降到12.56%。,3、1994年今 经济分权型“分税制”体制和公共财政体制,分税制： 被现代市场经济国家广泛采用的分税制,作为一种经济性财政分权,是在取消企业行政隶属关系、政企完全分开前提下,中央和地方政府之间实行的规范的财政收支划分制度,包括政府事权的划分、财政支出范围的划分、收入(税种)的划分或税基(税款)比例的划分。,分税制的优点,分税制改革是财政体制变迁过程中的一次历史性变革,它不是在旧体制框架内的一种过渡性、临时性、非规范性制度安排,而是对中央和地方财政关系进行一次较为规范化和制度化的制度安排。,分税制的优点,规范化和制度化的最大优越性,在于它的长期性、透明性、可预测性和统一性,分税制较好地克服了承包制必然带来的中央与地方间的谈判、纠纷以及由此产生的地方对中央的离心力和地方间的互相封锁倾向,较好地解决了财政资源和配置资源的权力自身在中央和地方间的配置问题,搭起了一座财政与市场经济体制沟通的桥梁,为中央、地方和企业等经济活动主体实现自身收益最大化提供了较大的制度空间和体制激励,使各主体经济活动效用内部化、成本外部化变为可能,体制的效率得到了平稳释放。,(一)“两个比重”迅速提高。,分税制实施的当年,财政收入就得到大幅提高,达到4349亿元,比上年增长24.8%,其中各月比去年同期分别增长8%、9.6%、23.5%、33.7%、36.1%、39.9%、16.7%、3.2%、15.1%、15.2%、24.9%、24.6%。从1993年开始到2002年,财政收入每年增长额先后上了1000亿元、1500亿元、2000亿元、2500亿元、3000亿元五个台阶,步入了中国财政收入稳定增长轨道。财政收入占比重不断提高,1994年为11.2%,1995年为10.7%,1996年为10.9%,1997年为11.6%,1998年为12.6%,1999年为13.9%,2000年为15%,2001年为17.1%,2002年为18.5%。中央财政收入占全部财政收入的比重也有较大提高,2002年达到了54.93%。 中央财政收入比重反映了财政集中的程度,随着中央财政收入占财政收入比重的提高,中央在处理宏观经济问题时掌握了主动权。,(二)地方积极性得到发挥。,地方收入总量从1994年的2311.6亿元增加到2002年的8523.9亿元,大体上翻了两番。 中央财力扩大后,集中力量解决各地亟需解决的问题。 例如,1999年开始的对行政事业单位调高工资问题,开始时除沿海7省市外,对其他省(区)由中央财政分别给予20%-80%不同程度的转移支付。,2002年,已改变为除沿海七省市和辽宁、山东的四个市(补助40%)之外,中西部地区增加工资的财政增支部分全部由中央财政负担。 在社会保障方面,2001年中央财政为“城镇居民最低生活保障线”提供了23亿元资金,2002年为46亿元,2003年预算已达到92亿元,每年按翻番的速度增长,解决了2400多万人的吃饭问题,对社会稳定起了重要的支撑作用。 在文化教育方面,1999年-2003年中央财政的教育支出占中央财政本级支出的比重每年增长1个百分点,目前,教育经费占的比重已经突破3%。,分税制的缺点,目前在我国实行的分税制,还是一个不彻底的利益妥协方案,带有很多计划体制的印痕,与国际通行的分税制模式还有较远的距离,与市场经济的要求还存在差距,体制的运行效率还有待进一步发挥。,分税制的缺点,（一）中央和地方的财权和事权划分尚有不合理之处 地方政府事权过大,而财权过小,很不对称。地方只能在中央规定的税制范围内组织收入,没有设立新的税种、调整税率的权力,使地方财政的独立性大打折扣。,分税制的缺点,(二)地方税体系的建立滞后 地方税大都是小额税种,零星分散,地方缺少独立的支撑其财政收入的主体税种。,分税制的缺点,(三)税种的划分欠规范。 这集中体现在企业所得税仍按行政隶属关系在各级政府间划分,企业与政府的利益脐带没有割断,助长了地方保护主义,同时,也不利于产权流动、资产重组,有碍资本市场的发育。,分税制的缺点,中央税和地方税的区划问题： 既按税种划分,又按企业隶属关系划分,如企业所得税,中央企业所得税归中央,地方企业所得税归地方;既按企业隶属关系划分,又按行业划分,如地方企业所得税归地方,但地方银行、外资银行及非银行金融机构的企业所得税又划归中央收入;既按税目划分,又按行业划分,如营业税和城市维护建设税本是地方税,但将铁路、各银行总行和保险公司集中缴纳的营业税和城市维护建设税划入中央收入。,分税制的缺点,个人所得税的划分问题： 个人所得税本来确定为地方税,但恢复储蓄存款利息所得税,又纳入中央税收入。 国民待遇和公平竞争问题： 一些税种的税率设定不符合税收中性原则和国民待遇原则,不利于市场主体的公平竞争,也不符合国际惯例,分税制的缺点,(四)与分税制配套的财政转移支付制度有待进一步完善。 无论是按1993年税收基数返还的做法,还是按照目前“基数加增长”的转移支付办法,与真正分税制所采用的零基预算相比,都显得不够规范,还未能完全克服转移支付的随机性和随意性。,分税制的缺点,基数法意味着将财政包干体制下形成的各地方财政负担不合理和财力分配不公平的状况固化下来,属于“保存量,调增量”,这种保护既得利益的转移支付方式是不彻底的,不利于地区间公共产品和服务水平的均等化,不能真正起到调节地区收入差距的作用,而有可能演化成纯粹救济性支出,有违改革的初衷。 例如：保“国家级贫困县”的帽子成为落后地区政府的首要目标,第三部分,财政税收体制改革的发展趋势,公共财政的定义与特征,公共财政特征： 1、共同财政依托于宪法和法制（自由、平等、财产权） 财政部门是独立的 公民需要依法纳税，但是同时拥有对财政的监督权,2、税收机关无权制定税法 只能够由国家立法机关决定 3、税收的收支必须绝对分开 4、公民有纳税义务，也享受纳税人的权利,公共财政的理论溯源,1、亚当.斯密廉价政府论 国富论 国家的三项任务： 提高分工程度 增加资本数量 改善资本用途,公共财政的理论溯源,政府的三点义务： 保护社会 保护社会中的每个人 建设并维持某些公用事业及设施 税收的四项原则： 公平、确定简便和征收费用最小,公共财政的理论溯源,2、凯恩斯政府干预论 市场失灵论 财政赤字的经济合理性 强调主动财政的积极作用 “财政学派”,公共财政的理论溯源,3、布坎南公共选择学派 反凯恩斯主义 货币主义、供给学派、理性预期学派 货币至上 布坎南： 从市场失灵的角度，将财政作为公共部门经济，集中研究财政对公共物品的满足问题,公共财政的理论溯源,市场经济中，一般商品具有两大特征 排斥性质 可交换的财产权利 公共产品不具备上述特征，所以在市场经济中只有需求而没有供给 解决方法政府提供,公共财政的理论溯源,公共产品的两大特征 1、公共产品的需求弹性大于1 恩格尔定律 2、公共资本存量和私人资本存量之间存在着密切的内在函数关系 政府的基础建设投资促进私人投资 美国19501970；19701990