电信垄断法律规制研究.pdf

授予单位代码： 学号或申请号： 密 郑州大学 硕士学位论文 论文题目： 作者姓名： 学科门 类： 专业名称： 导师姓名、职称： 电信垄断法律规制研究 王德全 法学 经济法 吕明瑜副教授 二零零六年五月 1 0 4 5 9 0 3 3 1 0 25 6 内容摘要 2 l 世纪是信息化的时代，人们对信息的依赖性越来越高，信息在人们生活中所 起的作用也越来越重要。而作为信息的主要传播途径和载体的电信行业或称信息产 业，其运行状况如何，将影响和制约着国民经济乃至社会生活的整体发展。因此， 各国都对本国电信行业的发展予以高度的重视，甚至提到战略高度来进行发展和建 设。目前我国从综合国力来说，仍处于发展中国家的行列，在这一阶段中，如何发 展我国的经济、提高综合国力，是我们面临的首要任务，在一定程度上，信息化产 业的发展情况将决定着我国未来在世界经济中处于何种地位，丽在整个信息化产业 中，电信业的发展将是影响我国将来命运的主要因素之一。然而，从我国目前电信 行业的整体现状来看，其形势不容乐观。虽然我国政府也极力想改变这一局面并付 出了不断的努力，但由于电信行业传统体制及观念方面等因素的影响，这些努力并 未能从根本上扭转我国电信市场的垄断格局。而在这种垄断格局下所产生的问题， 不仅影响着电信行业的健康发展及国际竞争实力，还制约国民经济和社会生活的发 展。随着我国加入世界贸易组织，电信市场的进一步放开，我国电信行业将面临世 界电信巨头的挑战，我们不得不考虑怎样进一步提高我国电信业的整体竞争力来应 对这一严峻挑战，这是摆在我们面前一个急需解决的问题。综观各国电信发展的历 史进程，无不是通过相关法律的制定，对电信业这一具有自然垄断性的行业进行有 效规制。国外的实践经验给我们提供了可供借鉴的方法，我国也应从这一立场来着 手研究如何对电信业的垄断行为加以规制，本文拟从反垄断法的角度对这一问题进 行探讨，并提出自己浅薄的想法。 电信业，又可称为电信行业或电信产业，指利用有线、无线、光或者其它电磁 系统传输、发射或接收符号、信号、文字、图像、声音或其他任何性质的信息。电 信业有广义和狭义之分，本文仅指狭义的电信业，即电信服务业。它具有自然垄断 性，公益性，公众的必需性等特点，基于这些特点的存在，使得电信业从诞生之日 起就与垄断和监管相伴相随。从世界范围来看，电信业监管的主要发展趋势就是监 管机构的独立，而我国的电信监管机构名义上独立，实际在某种程度上是和国有的 电信企业存在着千丝万缕的联系。笔者认为在我国应建立独立的监管机构，并以此 来维护我国电信市场的正常秩序。自2 0 世纪7 0 、8 0 年代，理论界开始对电信业的 自然垄断性产生了一定的怀疑，伴随现代通讯技术的发展，垄断经营已不再是电信 业经营的主要方式，电信业竞争的引入已经成为一种趋势，所以对电信业存在的滥 用控制权、交叉补贴、“锁住”客户等垄断经营行为应进行规制，以达到加强市场竞 争、防止市场权力滥用、保护消费者权益、建立有效的网问互联等电信垄断规制的 基本目标。在规制方法上，我们要吸取国外的经验和教训，不要单纯的采取结构主 义或者行为主义的规制方法，而是应将两者有机的结合起来，才能切实保证我国电 信垄断规制基本目标的实现。 比较分析国外的电信垄断规制制度，是构建和完善我国电信垄断法律规制制度 的重要途径。美国和英国电信业经历了不同的发展阶段，对电信业垄断经营实施了 不同的规制政策，两国电信垄断规制的相同之处主要是在基本制度和技术条件相同 的情况下，采耿立法先行原则，通过法律的制定确立独立的监管机构。不同之处主 要是两国对电信业的规制采用了不同的规制方法：英国以分业为主，美国以分拆为 主。而我国电信业的发展经历了行政垄断、双寡头垄断和多寡头垄断三个时期。自 改革开放以来，我国电信业也在不断的探讨有关打破垄断的有效途径，但主要以政 企分开、拆分重组为主要方式，由于这些方式的局限性，导致了我国电信市场的垄 断局面仍未能打破，电信业不正当竞争行为大量存在以及法律体系不健全等问题。 通过对两国电信业垄断法律规制的考察，结合我国电信业的现状，笔者认为， 我国在对电信业进行垄断规制时，应充分借鉴两国的经验和教训，首先要打破电信 业的垄断，要重构电信监管制度，建立独立的监管机构，并深化电信准入制度的改 革，形成以市场竞争为主的价格机制。加快制订以电信法为核心的信息通信业 管理和管制法规，建立完善的电信法律保障体系，尽早结束无法可依局面。同时加 大力度，制止不正当竞争行为，以维护我国电信业的公平竞争环境。 关键词：电信垄断 法律规制 I l A b s t I a c t T h e2 1 s tc e n t u r yi st h ea g eo fi n f o m a t i O n ；p e o p l em o r ea dm o r ed e p e n d e n c eo nt h e i n f o n n a t i o n A tt h es 锄et i m e ，i n f o I I n a t j o np l a y sam O r ea I l dm o r ei m p o r t a n tr o l ei n p e 叩l e sl i f e 舡t h ep r i m a r ys P r e a dw a ya n dt h e c a r r i e ro fi n f 0 瑚a t i o n ，I n f o 瑚a t i o n i n d u s t r yo r t e l e mi n d u s t r y sd e V e l o p m e n ti n n u e n c et h en a t i O n a le c o n o m yd e V e l o p m e n t a n dt h ew h o l el j f eo ft t l es o c i e t y T h e r e f o r e ，a l lt h ec o u t r i e sg i v em o r ea t t e n t i o nt ot h e d e V e l o p m e n t0 ft h et e l e c o m m u n j c a t j o n O u rc o u n t r yi ss t mad e V e l o p i n gc o u n t r yn o 、Hi n t h i ss t a g e ，h o wt od e v e l o pt l l ee c o n o m yo fo u rc o u n t r ya n di n c r e a s e st h en a t i o n a ls t r e n 掣h ， i st h ei l l i t i a lm i s s i 伽t h a tw ef a c e F r O mc e n a i n d e g r c e ， h l f b 咖a t i o n i n d u s t r y s d e V e l o p m e ma f f e c t st h ep l a c eo fo u rc o u n t r yi nt h ew O r l de c o n o m i cs i t u a t i o n I nf h ew h o l e j n f o m a t i o ni d u s t r y ，t h et e l e c O mi d u s t r y ，o n eo ft h em a i nf a c t o f sa f ! f e c t st h ec o u n t r y f u t u r ed e s t i n y H 0 w e V e r ，t l l ep r e s e n tc o n d i t i o no fm ew h o l et e l e mi n d u s t r yi I lo u r c o u n t r yi s n to p t i m i s m A l t h o u 曲o u r9 0 V e m m e n ta l s od oe v e r ye 肋r tt oc h a n g et h i s s i t u a t i o 卸dp a yc o n t i n u o u s l ye 饪b n ，b e c a u s eo ft h ej n f l u e n c eo ft h et r a d i t i o n a ls y s t e mi n t e l e c o mi n d u s t r ya n di d e af a c t o ra s p e c te t c ，t t l e s ee f f o r td i d o tc a nc h a n g et h em o n o p o l y O ft h et e l e c o mi n d u s t r yi no u r u n t r y I nt h i sm O n O p o l ys i t u a t i o n ，a1 0 to fp m b l e m sw i t h i t ，n o to n l ya 圩c dh e a l t hd e v e l o p m e n ta l l di n t e m a t i o n a l m p e t i t i o ns t r e n g t h so ft h e t e l e c o mi n d u s t r y ，b u ta l s oj n n u e n c et h en a t i o n a le c o n o m y d c v e l o p m 髓ta n dt h cs o c i e t yl i f c w i t ho u rc o u n t t yj o i nt h ew T O ，也et e l e c o m m u n i c a t i o nm a r k e tf l l n h e rr e l e a s e s ，o u r c o u n t r yt e l e c o mi n d u s t r yw j l lf a c et h ec h a I l e n g eo ft h et e l e c O m m u n i c a t j o nl e a d e ro ft h e w o r l d ，w eh a v et oc o n s i d e r t Of u n l l e rj n c r c a s e st h ec o m p e t i t i o na b i l j t y0 ft h ew h o l eO f0 l l r u n t r yt e l e c o mi n d u s t r yt or e p l yt h i sr i 9 0 r o u sc h a l l e n g e ，i ti sah a r dt a s kn e e du 唱e n t l y s O l u t i o n b y u s H i s t o r yp m g r e s s e st h a tt a k e am p r e h e s i v ev i e wo ft h e t e l e c o m m u n i c a t i o nd e V e l o p m e n to fa l l t h ec o u n t r i e s ，e s t a b l i s h m e n tt h er e l a t e dl a wa tf i r s t ， r e g u l a t el h et e l e c o mi n d u s t r yt h a th a v i l l gl h en a t u r em O n o p o l yi n d u s t r y T 1 l ef u l f i l l m e n t e x p e r i e n c eo fa b m a dp r o V i d e du st h em e t h o dt h a tc a I lb ep r o v i d e dt od r a wl e s s o n s 肋m ， o u rc o u m r ys h o u l df e s e a r c hh o wt ob r e a kt h em o n o p o l yO f t h et e l e c o mi n d u s t r yf r o mt h i s p o s o n ，t h i st e x fi n t e n d st or c s e a r c ht ot h i sp m b l e m 仃o mb r e a k j n gt h em o n o p o l y ，a n dp u t I I I f o r w a r ds o m es u p e r f i c i a lV i e w p o i n to fw r i t e L 1 b l e c o m m u n i c a t i o n ，c a l l e dt e l e c o m m u n i c a t i o nl i n eo rt e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r yi n o t h e rw a y ，i st a k ea d v a n t a g eo fw i r c L i g h to rO t h e re l e c t m m a g n e t i s ms y s t e mt ot r a n s f c r e m i t 卸dr e c e i v es y m b o l s ，s i g n a l s ，w o r d s ，i m a g e ，s o u n do ra ym e s s a g e so fo t t l e rc h a r a c t e L T h et e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r yh a st h ed i f f e r e n c eb e M e e ni t sn a m ws e n s ea I l db m a d s e s e n sm a i n l yt oe m p h a s i z et h en a r r o ws e n s eh e r e ，n a m e l yt e l e ms e r v i c e I th a st h e c h a r a c t e ro fn a t u r a lm o n o p o l y p u b l i ci n t e r e s t s ，n e c e s s i c i t y0 fp u b l i ca n ds oo n ，w h i c h m a k e st e l e c o ma l w a y sw i t hm o n o p o l ya I l ds u p e i s ef r o mi t sb o m F r o mt h ew o r dV i c w ， f h em a i nt e n d e n c yo ft e l e c o ms u p e i s i o i st h ei n d e p e n d e n c eo fs u p e r v i s ea g e n c y t t l o u g h ，O u rc O u n t r y st e l e c o ms u p e i s ea g e n c yi si n d e p e n d e n ti nn a m e ，i th a Ss om a n y c o n n e c t i o n sw i t t ls t a t e - O w n e dt e l e c o me n t e r p r i s ei nf a c t T h ew r i t e rt h i n ki to u g h tt o e s t a b l i s hi n d e p e n d e n ts u p e r v i s ea g e n c yi no u rc o u n t r ya n dt 0p I o t e c tt h en o r m a ls e q u e n c e o ft e l e c o mm a r k e t T h et h e o r yw o r l db e g a nt o s u s p e c tt h en a t u r a lm o n O p l i c a t i o no f t e l e c o m舶mt 、v e n t ys e v e m i e sa n d e i g l l t i e s ， w j t ht h e d e V e l o p m e n t o fm o d e m c o m m u n i c a t i o nt e c h n i q u e ，m o n o p o l yo p e m t i o nh a s n tb e e nt h em a i nr n e a s u r eo ft e l e c o m T h ei n t r o d u c t i o no f m p e t i t i o ns y s t e m ，h a sb e e nat e n d e n c y S o ，i t sr e a s o n a b l et oc o t m l t h ep o w e ro ft e l e c o ma b u s e ，i n t e r c o u r s es u b i d y l o c k d i e n t se t c ，a I l dt or e a c hf o l l o w i n g a i m s ：s t r e n g t h e nm a r k e tc o 瑚p e 廿t i o n ，i n l p r O V et 1 】ee 倚c j e n c y ，q u a l j I ya 】1 dt e c h n j q u eo f t e l e c o ms e i c e ，p r e c a u t i o t h ea b u s eo fm a r k e tp o w e r p r o t e c tt h er i g h ta n di n t e r e s t s0 f c o n s u m e r s ，e s t a b l i s he f f c c t i v ci n t e m e t I nt t l em a I l n e ro fr e g 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n d i t i o no ft h es a m e b a s i c a ls y s t e m sa n dt e c h n i q u e s ，a n dt 0e s t a b l i s hi n d e p e n d e n ts u p e i s ea g e n c yt h r o u g h l V m a k i n gl a W 1 1 l ed i 骶r e n c cb e 似e e nt e l e c o m c o n t r o lo ft w oc o u n m e si si nt h ed i 艉r e n t c o n t r o lp a t h I t sam a i nm a n n e rt od i v i d eb u s i n e s si nU Ka n dt od i s m a n t l et e l e c o mi n U S A H 0 w e v e r ，o u rc o u m r y st e l e c o mi n d u s t r yh a v ed e v e l o p e dt h r e ep e r i o d s ，n a I n e l y a d m i n i s t r a t i O nm o n o p o l y ，t w o s i d e sm o n o p o l y ，a n dI 肌l t i - s i d e sm o n o p O l y O u fc o u n t r y s t e l e c o mh a v ei n c r e a s i n 出yr e s e a r c ht h ee 丘托t i V em e a s u r e st ob r e a ku pt h em o n o p l y H o w c v e r ，t h em a i nm e a s u r e si sj u s tt od i v i d ee n t e f p r i s ef r o mg o V e m m e n td i V i d ea n d r e o r g a n i z ee t c F r o mt h el i I I l i t a t i O n so fm e s em e 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党的“十六大”提出“大力发展信息产业，以信息化带动工业化”的产业政策， 确定了信息化在我国经济发展中占十分重要的地位，而作为信息产业重要支柱的电 信业是否能保持稳定、良性并以较高的速度发展，将直接关系到我国信息产业改革 的成效。 电信作为一个比较特殊的行业，历来与规制是同生同存的。在对电信行业进行 规制的过程中，我国的电信行业没有追随世界发达国家放松规制，完全竞争的电信 改革大潮，而是根据我国电信行业的实际情况，采取较为审慎的改革态度和以稳健 发展为导向的规制改革政策。使我国的电信行业在全世界电信行业很不景气的情况 下，保持了良好的发展态势。但是，由于当前电信行业发展很快，我国在电信规制 领域里存在着各种各样的问题，为电信行业的有序发展埋下了隐患。如何为电信行 业的持续、快速发展营造个良好的制度环境是当前我们面临的迫切任务。我国也 对此问题进行了一系列的改革实践，在九十年代，打破了原来电信和邮政不分家的 局面，把中国电信从中国邮政中分离出来：随后，又把中国电信一分为四，再到今 天的南北分立，诸家鼎立的局面。即使是在今天的局面下，电信行业的垄断问题仍 然存在，我国电信市场的垄断格局仍然未被打破。例如在固网业务中，中国电信仍 然占据非常大的市场份额，占了6 0 9 ，网通占了3 4 6 ，联通也是占了1 1 ， 铁通占了4 4 。以上数字可以看出虽然网通等所占份额有所增加，但总体来看， 中国电信仍然处于垄断局面，我国目前电信行业反垄断的任务仍很艰巨。由于电信 行业的垄断问题所造成的消费者对电信资费不满的问题，电信运营商之间的矛盾和 纠纷不绝于新闻媒体，因此，如何进一步加强对电信行业垄断进行法律规制，是摆 在我们面前的一大课题。这不但关系着我国电信行业快速、稳健发展的问题，还关 系着我国整个国民经济和社会生活的发展，甚至关系到我国政治生活的稳定和改革 开放的全局。目前理论界对电信行业的规制问题的研究予以了高度的重视，学者们 从经济学、法学、社会学等诸多方面对此问题作了深入的剖析和研究。但理论论争 和理论与实践之间的巨大反差及矛盾，隐含着对电信行业特性“垄断与竞争”规制 等理论进行重新审视的必要性，说明目前对这些问题的研究是十分必要的。 作为电信行业的一名从业者，笔者以在从业实践中的经验，深知其中的问题之 所在及解决这些问题的重要性，并引起笔者对这些问题，特别是对法律问题进行研 究的浓厚兴趣。笔者翻阅了大量的书籍，也查找了相关的资料，并在导师的影响下， 阅读了大量的经济学及反垄断法著作，力图对电信行业的法律规制问题，提出自己 一点浅薄的想法，以期为中国的信息化建设做出自己微薄的贡献。 本文采取理论与实证分析相结合、综合比较的方法，通过对电信行业垄断法律 规制的国内外考察，阐述电信行业垄断问题的法律规制基本原理、目标、内容及存 在的各种弊端，在对这些问题研究的同时，说明我国电信行业垄断问题法律规制的 必要性，并提出了对我国电信行业法律规制制度的完善措施。但由于才疏学浅，难 免有纰漏之处，还望先学前辈多多提携。 该数字引自2 0 0 6 年中国通信产业发展形势报告会。 一、电信业的垄断与竞争 电信起源于1 8 4 0 年之莫尔斯电报，发展和繁荣于二十世纪中叶的固定电话及后 期的移动电话。电信使人类相互之间远距离的交流成为可能，极大地促进了经济、 社会的发展，方便人们的生活。上世纪后叶和本世纪初计算机互联网的迅速发展， 把人类带入一个崭新的信息化社会，人们逐渐有能力在网络世界中实现或享受现实 世界从事的许多事情，人们越来越有理由相信作为信息化基础设施，电信行业的发 展，将大大促进人类社会向更高程度的文明发展。 对于电信，国内外有很多定义：在国内，电信一词是在近年来才被广泛的使用， 而通讯、通信等词则在传统用语中经常使用的。在国外有关的法律中电信 ( t e l e c o l I l I n u n i c a t i o n s ) 一词也各有自己不同的含义，如美国1 9 3 4 年电信法第3 条对于电信的定义：( 1 ) “有线电信”是指通过导线、电缆或其他类似的连接，在发 送与接收端之间，传送文字、符号、图像及各种声音，包括所有与这种传送相关联 的手段、设施、设备以及服务( 电信的接收、转递和投送及其他) 。( 2 ) “无线电信” 指通过无线电方式传送文字、符号、信号、声音、图像及各种声音，包括所有与这 种传送相关联的手段、设施、设备以及服务( 电信的接收、转递和投送及其他) 。德 国电信法则称为“通过电信系统，对形式为符号、声音、图像或评阅的各种类型的 信息进行发送、传输与接收的技术处理过程。2 0 0 0 年9 月通过的中华人民共和国 电信条例第二条对电信的定义是：“电信是指利用有线、无线电磁系统或者光电系 统、传送、发射或者接收语音、文字、数据、图像以及其他任何形式信息的活动。” 综合以上定义，我们可以看出各国对电信的概念基本上是一致的，即电信是指 利用有线、无线、光或者其他电磁系统传输、发射或接收符号、信号、文字、图像、 声音或其他任何性质的信息。 ( 一) 电信业的特点与电信业监管 电信业f r e l e c o mh l d u s t 功，又可称为电信行业或电信产业，指相关各电信运营企 业为服务对象进行语音、文字、数据、图像及多媒体信息传送、内容提供及服务的 总和。电信和电信行业的概念随着技术、经济的发展也在不断丰富和拓展。从外延 看，电信由原来的电话电报业务拓展到包括计算机通信、广播、电视通信及互联网 3 业务等；从内涵上看电信服务由原来比较单一的语音传送服务发展到语音、图像、 数据传输以及与之相关的信息服务和信息资源的提供等；从性质看，电信业则可以 界定为通过电信网络来提供信息服务的网络型基础设施产业。从广义和狭义的角度 来来讲，狭义上仅指电信服务业，属于第三产业：广义上则还包括属于第二产业的 电信设备制造业。本文在没有特别说明的情况下，仅指电信服务业，即狭义上的电 信行业。 1 电信业的特点 ( 1 ) 自然垄断性。所谓自然垄断，在经济学上是指由于存在着资源稀缺性和规模 经济性、范围经济性及成本的劣加性( s u b a d d i t i v i t y ，亦译作次可加性) 。，使提供单 一物品和服务的企业或联合起来提供多种物品和服务的企业形成一家公司( 垄断) 或 极少数公司( 寡头垄断) 的概率很高( 植草益，1 9 9 2 ) 。在单一产品的情形下，弱可加 性意味着由单一企业生产给定产量的总成本小于由多个企业生产时的总成本；在多 产品情形下，弱可加性意味着由单一企业生产给定产量的多种产品的总成本小于由 多个企业生产该产品组合时的总成本。通俗地讲，自然垄断就是单个企业比两家或 两家以上的企业能更有效率地向市场提供同样数量的产品，从而依其性质只能或只 宜“独家经营”的业务或事业。电信行业具有自然垄断性三个方面特点：第一是规模 经济性和范围经济性。电信业是通过网络或其他基础设施运营，规模经济效益明显。 电信业在提供产品和服务时，由消费电信业产品和服务的所有用户通过电话连线等 连接起来的网络组织，在一定容量条件下和一定距离内，电信服务用户越多，单位 成本就越低，用户可以以低廉的价格获得方便的服务，而生产者也可以将固定成本 分散到每一个需求者身上，因此经济效益也就越明显。电信行业规模经济非常明显， 平均成本和边际成本总是随产量增加而降低，电信企业规模愈大，生产成本就愈低， 因此，一般要求由一两家企业进行垄断性经营。电信行业范围经济效益明显。自然垄 断的电信行业往往能收到生产与分配的纵向统一利益和对多种用户提供多种服务的 复合供给利益，所有这些利益被称为“范围经济效益”。范围经济效益意味着单个企 笔者注：次町加性( s u b a d d i 6 v i l y ) 译法各有不同，还有学者译为弱增性、次叠加性、弱可加性等。 转引自：政府规制理论经验与中国的改革，夏大慰、史东辉等著，经济科学出版社2 0 0 3 年版，第3 页。 张维迎、盛洪：从电信业看中国的反垄断问题，载中国反垄断法研究，季晓南主编人民法院出版社2 0 0 1 年版，第4 5 5 页。 4 业追加新的物品和服务进行生产要比多个企业分别单独生产的成本低。二是有大量 的“沉淀资本” ( s u n kc o s t ) ，电信行业进入成本较高，投资收回的周期较长，而 且其所属的固定资产往往具有专属性，一旦投入很难退出，也难改为其他用途，如果 多个企业之间进行竞争，其结果很可能是两败俱伤。而且经营自然垄断性的电信行业 所需的大量资金，如果不是由政府投入，企业自身很难筹集到所需的巨大的原始资 金。三是公共性，自然垄断性的电信行业主要是为社会公众提供公共服务的行业。 它所提供的私人边际效用( M P B ) 小于其社会边际效用( M S P ) 。电信行业中的多数是 公众所需要的基本服务，需要保证所提供服务的稳定性、质量的可靠性和可信赖性 等。当然，公共性不单纯的等同于公益性，例如学校就不具有公共性，学校并不是 所有公众都长期需要的，它的服务对象也比较狭窄。 ( 2 ) 公益性。公益，即社会的公共利益，对公众有益的事。作为现代社会生活一 个必不可少的方面，电信业是涉及到国计民生，是城市经济和社会发展的载体，它 的经营状况如何，能否提供安全的和价格合理的产品与服务，直接关系到公众利益， 关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。那么从社会政策 的角度考虑，这些行业产品和服务的价格不可定得太高，而是应当使一般消费者都 具有支付能力。这就是近年来一直作为电信政策主要目标之一的“普遍服务”，即 用可以承受的价格向全体公民提供非歧视性的服务。因此，其具有很强的公益性，政 府对电信企业一般都给予高度的重视，在基本政策方面更多地考虑社会效益，即使 追求经济效益，也会使其对经济效益的追求服从于社会效益。如，在我国由于中西 部地区和农村经济水平有限，因此单纯从经济角度考虑，没有那家电信企业愿意在 这些地区发展电信业务，但是，正是由于电信行业的这种公益性的存在，即使是亏 损的情况下也要在这些地区提供相应的电信服务，以满足所有公众对电信行业“普 遍服务”的需要。 ( 3 ) 消费者或用户的必需性。对于消费者或用户来说，电信业所提供的产品或服 务为公众日常所需，没有充裕的替代选择，这些产品与服务具有不可选择性。若没 有这些必需品，不要说提高生活质量，就连维持现代社会的基本生活都是不可想象 袁祝杰：竞争秩序的建构一行政性限制竞争研究，北京大学出版社2 0 0 3 年版，第4 7 页。 吴恒：行政垄断及其法律规制以电力为角度的探析，中国政法大学硕士学位论文2 0 0 3 年5 月版，第5 页。 的。电信企业往往不能像其他的经营者那样，可以让消费者根据自己的偏好和意愿 对经营者进行选择，消费者只能被动地接受经营者提供的产品和服务，即使经营者 提出极为苛刻的条件，消费者往往也必须接受，否则，其要求就可能得不到满足，最 终导致消费者花高价，而购买劣质的产品与服务，消费者因此处于被动的不利地位， 消费者的保护问题就显得尤为突出。这就需要政府对企业进行适当监管，以防止垄断 企业利用其垄断地位谋取高额利润，损害公众利益。 2 电信业监管 自然垄断的存在及其导致的社会福利损失，一直被看作是监管的首要原因。同 时，对于那些虽具有竞争性市场结构，但消费者在选择中因信息不对称而极易导致 权益损失的行业也需要进行监管。监管( r e 譬u l a t i o n ) ，又称为管制或规制。在西方， 对于“r e g u l a t i o n 词学界也没有达成共识，对其所赋予的含义也不尽相同。我国 学者在对监管含义进行阐释的时候，主要受到史普博和日本学者植草益的影响，在 监管主体、监管客体和目的方面形成了共识：通常认为政府监管是政府或政府授权 的组织为了纠正市场失灵，维护健康、公平、有效率的市场而依据法律对市场配置 机制和企业、消费者决策进行直接干预的一般规则和特殊行为 。市场失灵主要是指 因垄断、公共物品、负的外部性、信息不对称等情况下单独由市场对社会资源进行 分配会产生不均等的问题。电信业监管是直接监管。直接监管是指以克服市场缺陷 为目的，依据政府认可或许可的法律手段直接介入微观主体决策。直接监管按其领 域的不同分为经济性监管和社会性监管。其中，经济性监管是对“存在着垄断和信 息偏在问题的部门，以防止无效率的资源配置效率的发生和确保需要者的公平利用 为主要目的，通过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的 质量等方面的活动所进行的规制” 。 电信业监管是指政府基于电信业经济上的自然垄断性、政治上的安全性和技术 上的互联性，依法通过行政和经济手段对电信市场结构以及企业行为进行的直接干 预活动，目的在于提高电信市场资源配置效率、保障使用者对电信基础设旋的公平 利用、保障公众对电信服务需要的满足。实施电信监管的主体是政府监管机关，其 ( 美) 丹尼尔史普博：监管与市场，余晖等译，上海三联书店、E 海人民出版社1 9 9 9 年版，第2 6 3 4 页。 曹堂哲、王科；当代中国政府捕管研究述评，江苏社会科学2 0 0 3 第3 期。 ( 日) 植草益：微观规制经济学，中国发展出版社1 9 9 2 年版第2 2 页。 监管权的行使是国家行政权力在电信领域的运用和实施，具有强制性。监管权的取 得须经国家依法授权或法定权限。电信监管的客体是电信企业和企业行为。电信监 管手段主要包括市场进入监管、价格监管、服务质量监管和互联互通监管等方式。 电信监管的基本方法是针对电信企业的具体行为制定相应的法规条例，并据以对电 信企业实行行政检查，以及对违反规定的电信企业进行行政处罚。电信监管的目的 是提高电信市场资源配置效率，维护消费者权益，保护公众利益，维护国家信息安 全。 从世界范围来看，由于电信业自身的性质和地位，许多国家都将其作为政府监 管的重点。并通过监管法律的不断制定、修改和完善，以适应电信业的发展。如