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WTO 与现代消防法律体系完善的思考与现代消防法律体系完善的思考 四川省公安消防总队防火部法规处 罗伟 随着我国加入世贸组织和全面建设小康社会目标的确立， 对我国现实经济社会产生了全面的影响。其中，最大的机遇与 挑战是政府职能的转变，消防行政作为政府职能的一部分，如 何适应新形势和新任务，建立完善现代消防法律体系，适应世 贸组织规则和全面建设小康社会目标的实现已成为当前消防工 作面临的一个重要而迫切的问题。 一、现行消防法律立法背景与消防工作发展趋势的冲突 我国的政府体制从根本上来说是建立在高度集中的计划经 济基础之上，包括中华人民共和国消防法在内的消防立法 不可避免具有较强的指令性特征， 行政干预行政审批事项较多， 消防行政管理过宽、过严、过死。在赋予公安消防机构行政权 的同时，未充分考虑到消防行政权力与职责密不可分，作为一 种职权与职责、责任紧密相联，导致在一些情况下消防机构承 担责任范围扩大化；对行政相对人禁止性、义务性条款多，选 择性、权利性条款少，与现代法从“义务法”向“权利法”转 变的演进形式不相符合。加入 WTO 后的现代消防法律体系应当 保证消防工作按照市场经济和自由竞争原则、非歧视原则、透 明度原则等重新定位；让消防行政权从管理权向监督权、服务 权转变；建立社会消防安全责任机制，明确社会成员、单位消 防工作职责，确认社会成员、单位的消防责任主体地位。 二、现行消防法律体系与我国加入 WTO、全面建设小康社 会的冲突 我国消防法律体系的建立总体上依托于行政法律部门，内 容涉及行政法、民法、刑法、诉讼法等多个方面，主要由以中 华人民共和国消防法为核心的消防法律、法规、规章、技术 标准组成。从 1957 年的消防监督条例到 1998 年的中华 人民共和国消防法，期间消防法律体系得到了充实、完善， 但由于受经济、政治、立法经验等各方面的限制，特别是由于 整体法制环境和地区发展的不平衡性，部门规章、地方法规的 规定不同程度的体现出部门利益、地方利益，与消防法律、行 政法规存在不相吻合的条款，甚至各地在执行国家法律时也差 别各异，严重限制了地方消防工作的互相交流、共同发展，与 全面建设小康社会的目标相距甚远。同时加入 WTO 以后，国际 条约、国际习惯、通用术语、标准，对我国消防机构、消防企 业的行为均会产生直接影响。而现行消防法律由于受客观条件 的限制与国际接轨并不紧密，还存在着冲突、抵触与空白，特 别是行政干预、审批、许可事项过多，程序透明度、操作性较 差，对消防企业支持、服务较少，相当一部分的规范、标准需 要制定、修改、废止。一方面限制了本国消防企业、消防技术 的发展，不利于企业的参与国际间的竞争，另一方面我国加入 WTO 以后大量外资企业、技术、商品进入中国消防领域，原有 的法律规定对此类规定几乎还是空白，极可能存在违反世贸规 则的情况，导致冲突。另外根据世贸组织的透明度原则，所有 的消防法律法规要公开公布并予执行，同时事先要向企业披露 相关信息，而现行消防法律体系在这一方面还很不够，相当多 的规范性文件没有向社会明确公式，法规、政策的出台缺乏对 相对人意见的征求。 三、现行消防法律不适应我国加入 WTO、全面建设小康社 会需要，有待废除、修改、增加的具体内容 1、 消防法关于消防供水、消防通信纳入城市总体规划， 并由城市人民政府负责组织有关主管部门实施的规定缺乏与之 对应的法律责任，造成法定职责不落实的情况大量存在。另外， 由于政治、经济体制改革的不断进行，供水单位、通信部门已 逐步脱离政府部门成为自负盈亏的企业。目前法律、法规强制 规定该类企业建设、维护公共消防设施的职责，显然不符合市 场经济规律。鉴于我国已加入 WTO，外资或合资企业也会进入 该领域，如果依据国内法则明显有悖于世贸规则和国际惯例， 建议对该类条文作出修改，对政府部门职责、责任和建设、维 护经费予以重新规定，就消防供水、通信使用费用的承担、补 偿参照国际通行作法予以明确。 2、消防法和消防监督检查规定等法律法规关于消 防安全重点单位及监督检查模式的规定，不符合现实条件和社 会化大消防的发展趋势。消防机构参与了企业基本建设和日常 管理的多个环节，承担了应当由企业承担的管理责任。目前， 各国普遍规定社会消防成员自身的消防安全职责，隐患自查， 责任自负，并定期向消防机构申报消防设施设备的运行、维护 情况或委托中介组织进行。消防机构的监督检查应该是一种随 机抽查，就行为本身来说不是一种职责而是工作的一种方式， 重点应放在对单位履行消防安全的监督，发现问题则及时通知 当事人消除隐患。从实际来看，根据公安部 61 号令，全社会的 消防安全重点单位数量众多且变动频繁，随着经济发展总量增 加，消防监督机构事实上不可能根据消防法和其他法规的 规定定期进行监督检查。而且此项规定似乎排除了业主自身组 织检查，消除隐患的责任，将责任转移到消防机构，建议对此 条款参照其他国家、地区作法予以重新规定。 3、消防产品标准制定不完善，不适应新材料、新工艺、新 技术的发展要求。消防产品标准急需规范、统一，尽量与世界 接轨，才能促进国内消防企业的生存能力和国际竞争力，满足 社会的需求和对产品的有效监督。 4、消防法等法律法规关于公安消防机构对火灾损失核 定和火灾事故责任认定的规定不符合客观情况和国际惯例，超 出了消防机构监督职责的范围，消防机构不应该也无力承担。 同时，公安部火灾事故调查规定等规章和相关批复将火灾 原因认定和火灾事故责任认定、排除在行政诉讼法第十一 条规定的受案范围之外，但实际上，由于该类规定法律效力层 次较低，法院根据法律仍有权将其纳入司法审查的范围，这也 客观上造成了一些地方消防机构工作被动。在加入世贸后，根 据 WTO 有关司法审查的规定，公安消防机构的具体行政行为包 括具有普遍约束力的抽象行政行为都将纳入司法审查的范围。 在消防法律体系的完善过程中也要充分考虑此项因素。 5、消防法法律责任部分缺少对不按照国家建筑工程消 防技术标准进行消防设计、施工的设计单位、施工单位和建设 单位的处罚，导致设计单位和施工单位常常心存侥幸，降低对 消防技术规范的执行，留下建筑先天隐患。 6、消防法第二款对占用防火间距堵塞消防通道等违法 行为要求应当责令限期恢复原状或赔偿损失，此类条文在一些 地方消防法规中也不同程度存在。恢复原状或赔偿损失似乎应 是一种民事侵权保护方式，而消防法规作为行政法的一部分， 公安消防机构作为行政机构，规定在此似乎不太合理，也无形 中增加了公安消防机构的工作负担，超越了职权范围。且如何 确定损失，通过何种方式予以实施，如果当事人不按照要求履 行如何保障等问题在实践中也无法操作，建议在消防法律体系 中对此类条文予以清理。 7、完善消防中介组织立法：现行消防法对消防中介组 织没有明确的规定，但消防法修改框架草稿和其他规范性 文件对此已有相应的内容规定，并不同程度的散见于各地方立 法中，但从整体上看，比较零散、粗糙、不够完善。随着社会、 经济和科学技术的不断发展，消防工作专业化、技术化程度越 来越高，消防机构监督力量和技术手段很难适应形势发展的需 要。同时发展中介组织，转移消防机构部分职能，也是适应世 贸组织规则的必然趋势。消防机构摆脱不堪重负局面。公安部 已经取消了对消防产品的许可、认证，通过规范中介组织行为 加强对消防产品市场的监督，正是适应这一趋势的具体体现。 但目前消防中介组织、中介人员的资格赋与资质认定、开展业 务的范围、方式及对其的监督、管理、制约机制等方面，立法 上还有许多空白。消防中介组织在消防业务咨询、提供社会消 防服务、火灾隐患的认定与整改、火灾损失的核定、消防设施 的检测和维护、建筑工程消防设计与验收等方面发挥的作用还 相当有限。加入 WTO 后，国外消防中介组织发展成熟，还需要 借鉴其他国家、地区立法经验，近快将中介组织资质认定，中 介人员资格取得、认定，外国消防中介组织在中国开展业务监 管等方面加强立法 8、在消防立法中纳入保险机制。按照当前世界消防管理惯 例，对某些行业、企业强制要求投保社会消防责任险。企业在 提出保险申请时，保险公司可通过专门的认证机构对企业生产 情况尤其是消防安全状况进行严格审查，并根据评审等级收取 保险费。因此，消防立法应积极引导保险商介入单位的消防安 全经营管理之中，根据国家消防技术规范和消防法律法规的规 定，制定相应的评定标准。保险商则根据评定结果，确定是否 接受投保或投保金额。 公安消防机构可及时向保险商通报情况， 将有关法律文书抄送单位已投保或者准备投保的保险商，促使 投保单位自觉改善消防安全条件，保险公司还可参与企业的日 常消防安全检查和火灾隐患的整改。对此内容，消防法修 改框架草稿也作出了规定，但规定比较原则，如果不能及时出 台相应配套法规、规章则可能导致实践中无法操作。 9、建议立足于建立现代消防、社会理念，建立全新的灭火 救援机制。面对社会对公共消防安全提出了更高要求，而我国 消防队伍现有的单一功能建制及目前的警力、装备情况来看， 处置较大规模灾害事故的条件手段极为有限。建立社会综合救 援安全机制的指导思想应在现代消防法律体系中予以充分体 现，从法律上调整消防队伍的功能定位，通过立法形式确认增 加消防队伍及人员建制的要求和加强消防装备建设的目的，健 全相应的组织、保障体系，满足创建与国际接轨的灭火救援安 全保障机制和全面建设小康社会的需要。 消防法自 1998 年颁布以来，全国依据该法废除、制定、 修改了相应的法规、规章和其他规范性文件，对于完善消防法 律体系，促进消防工作全面进步和