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食品安全城市建设的公共政策手段探析 梁琪苑 从 “ 舌尖上的中国”到 “ 舌 尖上 的安全” ，食 品行业 的安全 监 管 问题 历来让 执政 者和广 大 公 民所忧心。近 日，在 国务院食 品安全办的批准下 ，重庆 、南宁 等城市发起创建国家食品安全 城市， 并对外公布具体的工作方 案。这无疑是一个对地方食品行 业、消费领域以及相关政府部门 产生重大影响的地方性政策。 毋庸置疑， 在高压的舆论和 前几年一连 串的食品安全事件 的冲击下，政府部门积极作为， 直面问题 ，适时推进国家食品安 全城市创建工作 ，是符合社会 的 发展要求的， 也是得到广大人民 群众的大力支持的。尽管这一政 策有着强大的合法性资源， 我们 从政策理 陛的角度 出发 ，还需要 认真审视，创建国家食品安全城 市这一影响广泛的政策 ，在多大 程 度上有 助 于解 决食 品安全 问 题 一 、利益驱动 ：创建国家食品安 全城市的动力与阻力 建设国家食品安全城市， 是 一 个重要的区域性、 地方性的政 策，它直接关系到食品行业的生 产者、消费者和监督者，牵涉面 广 ， 利益调整 的范围广 、 程度深。 只有明确了为什么要建设国家 食品安全城市，“ 不忘初心” ， 才 能指引具体的政策从制定到执 行不致于偏离方向， 也才能为相 关政策 实施效果 的预测 和评价 提供基本的价值尺度 。 那么， 究竟为什么要建设国 家食品安全城市? ( 一 )地方政府的利益诉求 1 建设国家食品安全城市， 首先是维护社会公共安全的需 要 。所谓 “ 民以食为天，食以安 为先 ” ，食 品安全事件往往造成 严重社会影响 ，威胁人民的生命 安全，政府必须全力堵塞漏洞， 防患未然。 2 建设 国家食 品安全城市， 是提升政府合法性的需要。过去 出现的毒大米 、毒奶粉 、僵尸 肉 等一系列重大食品安全事件可 谓影响恶劣，引发舆论高度聚 焦， 社会广泛质疑政府对于食品 行业的监督管理能力， 相关责任 人被严肃处理。餐桌上的安全是 普通百姓普遍关注的话题，这一 问题的解决直接关系到民心向 背。 3 建设国家食品安全城市， 是地方政府政绩的显现。食品安 全 问题 已经被 证 明不 是个别地 区、个别企业的问题 ，而是全国 普遍存在 、贯穿整个产业链条的 问题。因此 ，能否解决食品安全 问题，创建国家食品安全城市， 直接关 系到一任 领导特别 是相 关的食品药品监督部门的政绩， 是个人 官僚 政 治能力 的基 本体 现 。 4 建设国家食品安全城市， 是地方食药监局、食安办扩权显 能的需要。试点成功申报本身就 是一种政治能力的体现。而根据 国家食品安全城市的建设基本 规范，食药监局、食安办的行 政力量得到极大强化，其人员、 经 费和执法 手段都将 得到进 一 步充实。权力具有扩张 陛的基本 特征 ，它会 自动扩张至其最大限 度 ，因此 ，食药监局和食安办往 往有着 内在的建设食品安全城 市的冲动。 因此，基于上述动因，我们 可 以看 到政府 相关部 门对建设 食品安全城市有着强大的积极 性。这种积极性表现在具体的行 动之中，例如：积极申报部署国 2 0 1 6 1 0( 总第 1 9 8 期 ) 一 蒙一 、 矽 虞 家食品安全城市创 建试点工作 ； 试 图将 创建食 品安 全城市 _ 作 纳入地方的 “ 十 五”规划 ；制 定专项 的食 品安全监 管行 动计 划；食安办 、食药监局开展外地 经验学习考察 、专项调查研 究 、 实施方案起草制定等工作 ，并 召 开创建工作动员大会。 ( 二 )食 品行 业相 关企业 的 利 益诉 求 食 品安 全问题 直接 关 系到 食 品企业的发展 任何政策的出 台都要寻求 民意支持 ，否则将导 致执行的过程 中阻力重重。企业 作为组 织化 的市场 主体在其 中 发挥着重要 的作用。 对于相关企业而言 ，受到的 影响主要可以概括为三类： 1 利益必然受损的企业。主 要 是一 些不 符合 行业标 准 、或 者受 到政 策调 整的食 品企业 或 市场 例如农产品批发市场 的升 级 改造 ，食品生产加工小作坊 、 食 品摊贩的逐步规范化管理 ，农 产品规模化 、标准化建设对落后 企业的冲击等等。这些企业总体 上看往往具有小 、 多 、 散的特点 ， 牵涉社会就业面也比较广，其不 合 法 的利益诉求 往往被 直接 加 以规范 2 利益必然受益的企业 主 要 是标准化建设和规模 化经 营， 为一些 中型大 型的企业 带 来利 好 消息。例如许多城市出台鼓励 2 0 1 6 1 0( 总第 1 9 8 期 ) 和支持 发展食 品及食 用农产 品 加盟连锁 、统一配送等现代经营 模式 ，农产品流通和餐饮服务经 营业态规范化和现代化。行业规 范往 往是参 照一些 企业 的标准 来制定 ，因此食品安全的相关政 策可 以促进食 品行业 生产 的进 一 步集中。 3 政策 导致利益损益呈现不 确定性的企业。所谓公共政策导 致利益损益 的不确定性 ，主要是 指两种情况 ： 一 是 一 些 企 业 面 埘 规 范 化 的行业要求时存在的不适 应性 ， 因为这些 规范 可能没有 号虑到 其利益诉求 ，导致一部分企业被 排除 ，不得不追加成本进行技术 和管理的升级 ；有些企业也可以 抓住有利时机 ，借机加强 自身的 品牌建没 ，从而在一个地方引领 行业的发展 二 是一 些企 业受 到政 府监 管部门的干预 在我国特殊的政 治发展传统下，政策执行的过程 中难 免 现一些 权力寻 租 的情 况 ，冈此客观上会加重一些企业 受损 企业 管理纵横 店 室 揲 的负担 监管部 门的 T fi -： 人员每 来一次 ， 企业就要 “ 接待”并 “ 配 合执法检查” 。 当然 也有一 业 n 以借机和政 府监管部 门表 达 紧密合作意向，向政府更 加频 繁地表达 自身fl ,j lJ 益诉求 ( 三 )消费者的利益诉求 消 费者 在食 品安 全城市 建 设的过程巾，虽然由于食品安监 力度加强导 致政府 支出 的扩 大 ( 从而用于民生改善等其他 方面 的政 府 支 出会 相 应减 少 ) ，以 技 一 些 企业提 升级 导致 食品价 格 卜 涨 ，但是综 合来看 ，鉴于食 品安全的重大意义，消费背主要 还是受益的 并且随着食品仃业 的整体规范化发展 ，商品价格还 会以为竞争者的加人而下调、 我们 可以用一个形象的 “ 天 平 ”来模拟夷示这种利益 诉求 的大小及其可能的均衡 ( 如 图所 示 ) 从而可以发现 炎于同家 食 品安 全城 市的公共政 策 在制定卡 执行的过程中，呈现 一 边倒的趋势 ，可以说阻力并不 是特别大 、 受益 政府 企业 厶从 ， 图 不同市场主体对食品安全政策的利益诉求与均衡 33 如果说阻力可能出现的情 况，可能是在于为食品行业制定 相关 的标 准 和规 范时 ，由于标 准直接涉及产品和市 场的准入 ， 而不同企业对于行业标准又有 着特定的期望， 可能容易引发冲 突。不过这种冲突是有限范围 的，并且不是绝对 的利益对立 。 政府可以进行有力的协调 ，协调 的成本也并不会太高。 二、路径依赖 ：创建国家食品安 全城市的手段和资源 根据图 1 对于食品安全政策 中的相关方利益的描述 ，不难看 出，在这种类 型的政策中，由于 行动的支持性较强， 从而使得政 策的合法性和权威性都极大提 升。 ( 一 )创建的手段 在权威性资源足够 的条件 下，特别是对于食品安全这类容 易引发公共危机的问题 ，政府往 往倾向于选择最直接见效的方 式去解决行政手段 。 例如 ，根据试点地区的执行 方案来看，在创建食品安全城市 的过程 中，主要的推动方式是 ： 1 严格监督执法 ：包括 日常 检查、监督抽检、食用农产品源 头治理 、小摊贩小作坊等的专项 治理、 风险防控、 惩治违法犯罪、 地沟油整治等。 2 落实企业主体责任：主要 是落实企业的全过程责任， 建立 追溯机制，建立应急管理机制， 人员管理 ( 主要是健康证 明管理 和 准入 ，对从 业者 的业务培 训 等 ) 、量化分级管理等。 3 应急管理：主要是信息报 送、应急事件处置 以及舆情处 置 。 ( 二 ) 依赖的资源 上述列举 的手段都属于行 政手段。这些手段在食品安全城 市的建设中，几乎占据了一半以 上的内容 。不难看 出，政府主要 运用 的手段是 以刚性的执法 、监 督、管理、控制为主。而高效的 行政手段往往依赖于： 1 物质准备：必要 的财力 ( 财政经费) 、物力 ( 检验检疫设 备和设施、交通工具、 通信器材、 网络化设备等 ) 。 2 组织准备：考虑到以前的 食品安全监管呈现 “ 九龙治水” 的格局 ，因此需要一个强力的政 府领导或机构来组织协调指挥， 不同事项有专人负责 ( 从而可能 需要 扩 大编制或 者编 l - z 员 ) 。 而被 领导者也 必须有 足够 的沟 通能力 、反馈能力和成绩来 吸引 领导者的注意力， 使领导者持续 投入精力和注意力推动政策。 3 权威准备：必须有一个宣 传动员的过程，获取社会对政策 执行的支持。 4 信息准备：需要摸排具体 的整治对象，了解食品行业的企 业分布和生产经营的实际情况。 5 政策监督：主要是防止政 策在执行的过程 中走样 ，对企业 的正常经营产生不利影响。 从上述五个方面来看， 地方 政府在建设国家食 品安全城市 的过程中， 前面四点都是做的比 较充分 的，物质 和组织 的准备 、 权威的营造是既有政治体制的 强项；而信息准备，如前所述， 由于食品安全监管政策是受到 广大消费者的欢迎的 ，因此只要 投人足够的人力物力， 信息准备 也可以比较好地实现。 但是，纵观中央政府颁布 的国家食品安全城市建设的基 本标准和 目标要求，重庆、南 宁、张家口等多个城市的食品安 全建设方案中，都很少正式提 及 “ 对监督者 的监督 ”的问题。 在此，我们不得不考虑一个问 题一政府行动的路径依赖。任 何政府都有其特定的政策路径 依赖。有的政治统治方式 ，往往 直接影响着新政策的价值取向 范围、政策资源和执行操作的空 间。 在过去，党和政府包揽一 切 ，很多事情往往直接由政府予 以调控 ，而基本上没有对政府的 行政行为予以监督。尽管现有的 行政诉讼法使得 民告官的成功 率较大地提升了，但司法程序往 2 0 1 6 1 0( 总第 1 9 8 期 ) 往是成本高昂。如果缺乏有力的 救济途径，而只讲究严格监管， 那么对于食品安全问题的执法， 很容易成为一场打击食品行业 的运动， 或者打击部分企业而保 护 另一部分企业 的选择性执法。 例如：可能会存在对企业的吃拿 卡要现象；企业可能会同执法人 员联合起来， 制定出有利于己的 标准；政府强制性的转移市场、 企业 ，对于企业利益 的损害可能 无从弥补 。 这提示政策的制定者和执 行者： 务必要管控好激烈的行政 手段，减少破坏和对企业的不当 干预；要积极给企业以救济的途 径 ，建立健全监督机构或者畅通 利益表达的途径； 应当多倾听新 媒体的声音，而不是只依靠传统 媒体来把控舆论， 要善于吸纳意 见和建议 ；执法监督的过程必须 是透明的，便于开展监督管理。 只有通 过设 置新 的渠 道来 打破路径依赖， 切实压缩基层执 法者的过大裁量权，以促使食品 安 全城 市 的建设 不沦 为一场 运 动 ，而成为一个利用公平公正的 公共 政 策来推 动行业升 级 的有 效工程 。 目前的政策 中对于食 品行 业的风险预警机制的推行还 比 较薄弱。风险防范与管理，对于 降低食品安全隐患来说是很有 必要的。许多发达国家都在这方 2 0 1 6 1 0( 总第 1 9 8 期 ) 面有过丰富的经验和教训，值得 我们吸取。 三、突破惯性： 创建国家食品安 全城市应当健全市场机制 通过 比较一些地 区的国家 安全城市建设，加上路径依赖的 影响，我们不难看出这场创 建行动主要是依赖于政府看得 见的手来进行调控，而对于看不 见 的市场之 手 ，则显得 力量 薄 弱。在具体的实施方案中， 涉及 市场手段的政策措施， 一般只有 社会共建共治一个大的行动项， 其中主要包括： ( 一 )一社会手段 1 人大和政协监督 。 2 第三方调解。建立健全食 品领域矛盾排查化解工作体系 和运行机制，以及行业协会的成 立 。 3 动员社会人员参与网格化 监管。结合行政区划科学划定监 管网格，明确监管岗位和责任 人。 ( 二 ) 二 市场手段 1 最核心的是大力开展诚信 体系建设 。 2 其次是行业标准和规范的 建立，产业的重新布局。 除了诚信体系建设是一种 典型的市场机制，具有深远而持 续的影响之外 ，加上有 限的行业 规范标准的出台、产业布局， 政 曩 I店 它 景 府对于市场手段的运用明显不 足。过于依赖看得见的手，可能 会导致一些不良的后果： 市场发 育缓慢而不完善； 企业容易处于 弱势地位 ，无法形成对政府 的平 等主体地位，因而也就难以制约 政府的行业监管行为 ；容易滋生 特定的利益集团。 因此，从长远来看，国家食 品安全城市的建设，还需要通过 市 场制度 的创新