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Complex 综合 P.350 从比较制度的角度看中英土地登记制度的研究 陈越 武汉大学政治与公共管理学院 摘要：当前我国的土地登记制度在土地机构设置、 土地 登记方法、 土地登记的法律法规、 土地登记的赔偿及补偿等方 面存在众多问题， 影响了我国土地登记制度作用的正常发挥。 为 此， 应该借鉴最早形成土地登记制度体系的国家之一的英国， 对我国的土地登记制度进行改革与完善。 关键词：比较制度 中英土地登记 研究 一、 中英两国土地登记制度的比较 1.土地登记管理机构比较 英国的土地登记制度采用垂直领导的模式， 分为土地登记 局总部和各地方登记办事处。 其中， 总部主要负责登记及相关 政策的制定以及协调有关部门之间的关系， 但不办理具体的登 记事务。 各个地方办事处的职能相同， 代表土地登记局颁发土 地登记证书。 各办事处均受土地登记局直接的领导和支配， 不 由地方政府领导。 这种垂直领导、 统一管理的模式直接保证了 土地登记管理工作的效率， 大大提高了土地登记的效率， 并且 减少了地方行政力量对土地登记工作的影响， 使得土地登记机 构能够独立行使职权， 提高登记工作效率。 英国的土地登记管理机构存在三个不同的土地登记系 统， 分别是英格兰、威尔士系统， 苏格兰系统和北爱尔兰系 统。 其中， 英格兰、 威尔士系统是三个登记管理系统中管辖范 围最广的一个， 它的主管机构是英国土地登记局， 也是英国主 管土地登记的机构。 英国最初的土地登记是建立在自愿的基 础上进行的， 直到1896年英国出台了一项法令规定 “凡是进行 土地买卖必须登记” ， 才改变了自愿登记的局面。 英国土地登 记局主要负责土地所有权的审查、 确认、 登记、 发证以及办理 过户换证等环节。 在我国， 土地登记机关具有受理土地登记申请， 组织地籍 调查， 审查及颁发土地登记证书等职能。 与英国不同的是， 我 国的土地登记机关分布在多个不同的行政部门中， 各自部门都 行使各自的土地登记职能。 2.土地登记内容的比较 英国的土地登记是产权登记， 它的登记形式可以分为绝对 产权、 有限产权、 占有产权以及有效的租赁保有产权。 在登记之 前， 必须参照地图对其登记的土地进行确认或者对其进行现场 实地测量。 要求保有人必须为其登记的产权提供证据之后， 经 土地登记官审核才能对土地进行登记。 之后， 国家会主持进行 全面的不动产资源调查， 根据调查的情况进行总登记， 然后再 由主管部门颁发权利证书， 证明其权利存在。 英国土地登记的内容包括： 第一， 土地的权属性质； 首先 要确定土地究竟是属于绝对产权、 有限产权、 占有产权还是有 效的租赁保有产权。 另外， 英国的登记法律还明确规定超过7 年以上的租赁合同要进行强制登记。 第二， 土地及其地上附着 建筑的情况登记； 这里的情况包括该建筑的具体地理位置， 以 及附着在该土地上的权利。 第三， 产权人的具体情况， 这里包 括了产权人的姓名、 地址以及对该产权人处置房屋的限制等。 第四， 是否存在贷款、 抵押等情况。 第五， 与登记地产有关的他 项权利和责任， 包括附加限制规定， 例如贷款人的信息， 以及 附加在该土地上的禁止与限制等。 这主要是因为土地在以前进 行转让的过程中， 卖主为保护其土地权利所对土地所做出的规 定。 第六， 土地、 房屋交易价格。 方便买方了解所购买土地历次 的交易价格以及其地上附着建筑价值的变化情况。 而我国土地登记的内容主要是： 第一， 土地权属性质与来 源。 我国土地性质分为国有土地使用权和土地所有权、 集体土 地使用权和所有权、 土地使用权抵押权以及地役权。 其中， 对 于地役权、 土地使用权抵押权一般记载在 “登记的其他事项” 栏。 另外， 由于我国的土地均为国家所有的， 因此我国不对国 家土地所有权登记， 只对集体土地所有权进行登记。 其次， 土地权属来源主要是指土地使用权人或所有权人取得土地权 利最初的方式。 一般而言土地所处的地区以及权属产生和变 更的时间是影响来源的主要因素。 第二， 土地权利主体。 当前 我国的集体土地所有权主要存在乡 （镇） 农民集体所有、 村内 农民集体所有和农民集体所有这三种形式。 第三， 土地权利 客体。 这里主要包括土地的面积、 用途、 坐落、 界址、 等级、 价 格、 使用条件等。 3.土地登记信息系统的比较 为了保证土地市场产权明晰及土地交易的安全高效， 离 不开土地登记信息的公开化、 系统化。 英国经过多年实践已经 建立了一套先进的土地登记系统。土地登记局工作人员中除 开办事人员之外， 测绘专业队伍高达两千人， 保证了土地登记 前对需要登记土地的科学测绘， 保障了土地登记的公正性。 另 外， 在英国， 对土地登记资料采取了可以公开查询的方式， 这 样一来， 有效的缩短了土地交易时间， 节省土地交易成本， 同 时也有利于土地登记工作公正公平的进行， 规避了有关部门寻 租的风险。 在我国， 对不动产登记信息进行管理采取的是不动产物权 登记簿的方式。 不动产物权登记簿主要记载的是物权归属的确 认以及物权变动状况， 我国目前存在土地登记薄和房屋登记薄 两种形式。 4.关于土地登记错误赔偿的比较 在英国， 如果在土地登记过程中发生了错登或者漏登的情 况， 按照规定是允许对其进行修改的。 例如， 当出现由于登记工 Complex 综合 HUMAN RESOURCE MANAGEMENT P.351 作造成业主损失时， 业主可以直接向当地土地登记办事处申请 登记赔偿； 当出现登记发生错误导致另一业主多用土地， 业主 不需要对多用的土地进行补偿， 相反少用土地的业主可直接向 登记部门申请赔偿。 如果业主对审判结果不服可直接向更高一 级登记局提出申诉或者向法院起诉。 在我国， 针对土地登记错误而产生的问题所制定的相关法 律政策很少， 对该问题的规定只存在建设部 房屋权属登记管 理办法 以及 物权法 中。 二、 我国当前登记制度存在的问题 1.登记部门不统一， 容易出现 “多头执政” 的局面 土地登记工作分散在不同的管理部门， 各个部门都有各自 的管理制度， 容易造成工作繁杂， 给产权人带来不便。 这种分 散管理的模式缺乏部门之间的协调， 促使矛盾的产生。 出现问 题后， 由于各个部门的程序不同标准不一， 也容易重现地块重 复或者遗漏的现象， 土地登记制度的功能难以发挥。 另外， 也 容易造成各个部门为了各自的利益进行违法操作行为， 获取经 济利益。 2.土地产权不明晰， 土地登记内容不完善 就我国当前的实际情况来看， 我国大部分的集体土地都集 中在农村， 然而农村土地存在产权不明晰的问题， 不利于土地 登记工作的顺利进行。 另外， 农村土地多较零碎， 不利于资源 整合， 加大土地登记难度。 除了土地权属不明确之外， 我国对于 土地登记内容客体例如产权人的基本情况以及该产权的交易价 格等等的规定也不够完善， 给土地交易增加了障碍。 3.土地登记信息系统构建不完善， 土地登记查询系统过于 繁琐 我国采取房产和土地分开登记的形式， 容易造成房地产的 重复抵押， 增加交易风险。 而且这种模式不利于交易双方查阅 相关资料， 加上我国目前查询系统不统一， 各个地区查询条件 不同， 加大了查询难度， 也给加大了管理难度。 另一方面， 我国 当前登记也存在技术落后， 缺乏规范性和完整性的问题。 4.赔偿机制不够完善 在当前法律条例中没有针对登记错误给出明确的赔偿及补 偿方法， 无法解决由土地登记错误带来的各方主体权利义务失 衡的现状和问题。 从另一个方面来说， 正是因为法律法规对该 问题规定不明确， 才使得土地登记机关及其工作人员在登记审 查时少却了不少登记压力， 从而没有保障登记工作的质量和效 率， 降低了土地登记的公信力， 影响了土地交易的顺利进行。 三、 改进我国土地登记制度的若干思考 1.设立专门的垂直的不动产登记机构 即由国家出面设立一个专门的不动产登记机构， 统一对土 地登记进行管理负责。 就从英国来看， 英国土地登记局是唯一 的一个土地登记管理部门， 从土地登记局总部一直到各个地区 的土地登记办事处对土地登记工作进行统一垂直管理， 充分发 挥土地登记部门的职能， 减少了其他政府机构对其的影响。 然 而我国目前的土地登记存在一个多头登记、 管理分散的现象。 土地登记由土地、 建设、 林业、 农业等多个部门负责， 管理部门 众多， 降低了工作效率， 大大降低了土地登记的公信力。 因此， 需要设立一个单独统一的机构， 对不动产登记进行统一垂直管 理， 既避免了风险， 也提高了不动产登记的工作效率， 发挥土地 登记的作用。 2.完善有关土地登记的立法工作 在英国， 针对土地登记等相关工作， 一直参照的是2002 年颁布的土地登记法 ， 该法律对土地登记工作的各个环 节都有明确的规定，这样也使得土地登记各项环节的展开 有法可依。 相反， 从我国当前情况来看， 还没有一部专门统一 的土地登记法。 我国当前土地登记的主要法律依据都分散在 例如 土地管理法 、 城市房地产管理法 、 物权法 、 森林法等等以及国务院颁发的相关条例之中， 造成了在 管理的过程中没有一个统一的衡量标准， 土地登记工作无法 公正有效的展开。 因此， 需要制定一部单独的土地登记法， 对登记工作各个环节以及各项内容作出规定和界定， 使得土 地登记的公信力得以充分发挥。 只有土地登记的公信力提高 了， 才能使得土地充分得到登记， 才能使土地权利都能得到 法律的保障。 3.建立网络化、 信息化的土地管理系统 即采用科技手段提高登记技术， 建立电子化的登记簿， 完 善不动产登记信息系统。 利用先进科技的手段， 实现土地管理 的网络化、 信息化， 加快土地登记系统化的脚步。 可以根据我国 的实际情况， 建立起土地登记信息查询系统， 将土地登记信息 统一到一起， 实现资源共享和资源的统一管理。 这样一来， 既 能方便及时查询到土地登记信息， 减少登记时间， 同时也提高 了登记效率。 另外， 土地登记信息查询系统的建立， 也能够及时 准确的发布信息， 为土地交易提供参考资料， 促进土地交易有 秩序的进行。 最后， 提升土地登记部门工作人员的专业素质， 优 化资源配置， 提高工作效率。 4.完善土地登记错误赔偿机制 根据我国 物权法 第二十一条规定， 损害赔偿责任分为 当事人的过错造成的损害赔偿以及登记机关的过错造成登记 错误致使其他人的利益造成损害的赔偿。 前者一般采取国际上 通用的处置方式， 即当事人负责赔偿。 然而， 后者的赔偿性质、 如何赔偿等问题， 我国目前的法律条文中没有对