新加坡城市社区管理模式及其启示.pdf

管理观察 Management Observer 总第 592 期 第 29 期 2015 年 10 月 中旬出版 84 社区是城市的基本单元。城市个体的发展直接关联 着城市圈和城市带的整体实力和未来发展进程。所以， 现阶段我国地方政府要顺应经济新常态的发展趋势，并 且实现社会由常态向新常态的顺利过渡的目的，探索建 设一种具有中国特色的城市社区管理模式将成为解决这 一问题的重要手段。新加坡与我国同属新型工业化发展 国家，但在社会治理道路探索方面，新加坡明显要比我 国走得更早更远。本文主要以新加坡城市社区治理模式 为例进行探讨。 一、新加坡的城市管理模式 新加坡的社区管理采取政府主导与社区自治相结合 的方式。自 20 世纪 60 年代新加坡就开始广泛探索建立 一种适应其未来城市发展道路的社区管理模式。相其相 比，我国自 90 年代才开始城市社区自治管理模式的试点 运行。经过近半个世纪的探索与实践，新加坡在城市社 区管理方面积累了丰富的经验。 （一）社区建设以城市规划为经，以制度建设为纬 在社区建设方面，城市规划作用尤为突出。新加坡 尤为重视规划的技术考量，并且每五年对城市规划和社 区管理进行全面探讨。目前，新加坡将全国划分为五个 社区，由相应的社区发展理事会管理。这五个社区又进 一步分为 87 个选区。在以选区为基础设计的社区治理组 织机构中，从纵向管理层次上看，人民协会是全国社区 组织的总机构，除管理全国五个社区发展理事会外，更 统筹着各社区发展理事会下设的居民委员会、邻里委员 会、公民咨询委员会、民众联络所等职能部门以及选区 体育俱乐部、少年网络俱乐部等相关活动部门。人民协 会在政府强有力控制下，统筹兼顾下设各个组织机构， 共同发挥监督政府行政运行、建言献策、执行政策法令、 发展社区福利、健全民主法治等作用。新加坡在城市规 划方面的突出贡献在于其所开创的“公屋”体制，包括 自 1960 年开始实施的公共住房建设五年计划和于 1964 年进一步采取的居者有其屋政策。政府设立专门的建屋 发展局，发挥政府的强制力度保证财政资金的保障与供 给，辅之以必要的法律与政策的监管和保障。新加坡政 府制定和执行政策时的理性务实态度与作风，为新加坡 城市社区的自治运作打下坚实的基础。 （二）培育多元社会治理主体，实现全方位社会参与 社会越发展，社会的民主意识越强烈。新加坡在国 家治理现代化进程中，更加注重对于国家、市场和社区 三者之间关系的协调。与其培育个体公民的民主权利意 识，新加坡建设的以实现公民自治为目的的社区，俨然 成为公民集体的“民主代言人”，能够更有力度地传达 公民群体的呼声，凝聚成社会发展的向心力。在社会治 理方面，新加坡的“强政府”却真正实现了以行政主导 为前提向社会中介组织的权利让渡，如在社会资源分配 领域，政府并不直接参与分配，而是作为制度的守护者 和社会公平正义的平衡者，积极发挥社会组织的作用。 新加坡城市社区管理模式及其启示 李 平，安 喆 （内蒙古大学公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 0 1 0 0 7 0 ） 摘要：随着我国城市化进程的加快，一系列的社会问题也随之而来。在探索政府与社会的良性发展问题 上，政府如何实现从社会管理向社会治理的顺利过渡成了当前需要解决的重点问题。在社会主义民主法 治不断发展的今天，城市社区管理作为基层社会治理的重要发展方向之一，将在政府职能转变、公民权 利意识提升、社会主义民主法治社会建设方面起到重要作用。本文主要通过对新加坡城市社区管理模式 的分析，对我国城市社会管理模式所存在的问题提出若改进建议。 关键词：新加坡 社区管理 启示 谭善勇 . 世界城市新加坡的社区治理模式及北京的选择 A. 北京市社会科学界联合会 . 转变经济发展方式 奠定世界城市基础2010 城市 国际化论坛论文集 C. 北京市社会科学界联合会 ,2010:6. 85 国家治理与政府效能 在新加坡越来越完善的“社区制社会”，政府与志愿福 利机构、基层组织的共同合作，建设起了以巩固和完善 社区发展为目的的多方援助社会保障制度。新加坡与美 国等西方向后工业化时代过渡的国家的不同，政府在社 区管理和资助资金筹集等方面活动多与志愿福利机构和 基层组织共同组织实施，从而广泛地从私营部门和市民 大众方面筹集资金。这种多方援助的政策手段，不仅在 缓解政府社会治理压力的同时提高了政府的行政效率， 更是以社会的平稳发展为后盾，掌握了社会政治、经济、 文化全方位发展的主动权。 （三）构建社会认同感，建立社会和谐稳定的坚实基础 尽管新加坡的基尼系数比较高， 但在实际的社会中， 我们很难看出因两极分化所带来的社会危机感、 挫败感， 相反整个社会朝着一个更加积极向上的方向发展，产生 极大的社会幸福感。然而在这幸福感的背后，强大的力量 源泉是社会文化价值观的构建。1991 年 1 月 15 日，新加 坡国会通过了内阁提出的“共同价值观”，其内容是： 国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；社会关怀， 尊重个人；协商共识，避免冲突；种族和谐，宗教宽容。 在以整体为本位的价值观念的影响下，社会认同感的构 建有利于全社会进一步理清主流意识与多元共治、个人 主义与集体主义、政府权威与社会民主的关系。这种家 国天下的情怀，真正体现了一个走在民主法治道路上的 国家对于全社会的责任。 二、我国城市社区管理模式存在的问题 （一）城市规划缺乏长远性，制度化建设亟待加强 在城市规划方面，相对于新加坡来说，我国的相关 政策难以抵制时间的考量，这种“近视政策”在城市社 区规划方面必然会对城市社区的稳定造成一定的影响， 增加社区管理的难度。一旦这种短时期内所构建起来的 社区自治的平衡被打破，社区组织必然受其影响，何谈 社区管理的长足发展？在这一方面，我国要着眼于城市 规划的技术性因素。在城市规划和管理方面，要善于利 用技术化和信息化的平台合理设定城市规划的标准、功 能定位与结果预期，并为城市再规划做好准备。此外， 我国公务员队伍的专业化趋势在城市规划方面要进一步 加强。 在制度建设与完善方面，无论是 1954 年通过的城 市街道办事处组织条例和城市居民委员会条例， 还是到 1989 年 12 月 26 日时颁布的城市居民委员会组 织法，都是一方面强调居民委员会是居民自我管理、 自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，另一方面 又指出居民委员会要坚持协助人民政府或者它的派出机 关做好与居民利益有关的相关工作。然而，基层社会管 理体制作为基层社会主义民主的载体，首要前提就是要 遏制其行政化趋势，发挥其自治作用。 （二）公民自治意识淡薄，治理责任偏重于政府 政府由管理走向服务的行政价值观转变能否顺利实 现， 不仅取决于政府由强制性政府向引导性政府的转变， 更需要公民形成像管理主义和公共选择学派所提倡的那 种自觉选择公共服务供给机制的意识，一旦这种“用脚 投票”的意识广泛存在社会当中，必然会对公共服务供 给机构造成一定压力，有利于这种竞争机制在公共服务 领域的良性运行。从当前我国公共服务供给实际状况来 看，根据国家基本公共服务体系“十二五”规划，目前 我国的基本公共服务还是由政府主导提供，政府为了实 现保障全体公民生存和发展基本需求的目的，要提供多 方面的基本公共服务，主要包含：基本教育服务、基本 医疗卫生服务、公共就业服务、社会保障服务、基本公 共文化服务、 基础设施服务等。 在我国庞大的人口基数下， 伴随着城市化、老龄化等新的时代问题，显然对政府治 理能力提出了严峻挑战。 在依靠政府经费支持下的社区， 多是处于一种无秩序的状态，片面重视行政程序，没有 达到社区中介的作用，人们对于法治政府的建设积极程 度不高，甚至对于核心的选举权利也形同虚设，没有达 到以权利制约权力的目的。 （三）社会主义文化建设力度不足，缺乏主流价值理念 指引 虽然近些年来， 中国的民主法治建设趋势日渐明显， 但是中国传统的臣民文化思想依然阻碍着公民民主意识 的开放，中国比较突出和典型的传统臣民文化“官 本位”、“权威崇拜”和“与世无争”等政治心理，在 很大程度上依然惯性地影响和制约着人们的政治观念和 政治行为，这极大地抑制了社会公共空间和公民的主体 地位。纵观新加坡社会的发展，其所开创的亚洲价值观 无疑对于这个由多语言，多宗教、多文化构建的城市国 家产生了指导性作用。同以儒家文化为社会成长背景的 国家，在我国更多地体现在城乡间、区域间、阶层间的 差异。我们必须意识到，经济社会的转型和发展不是一 蹴而就的，更不是一项阶段性的任务，同样民主法治社 李保英 , 高奇琦 . “亚洲价值观”与新加坡民主政治 J. 社会科学战线 ,2004,01:175-180. 梁莹 . 公民治理意识、公民精神与草根社区自治组织的成长 J. 社会科学研究 ,2012,02:32-37. 86 国家治理与政府效能 会的建设也是一个动态发展的过程，但是我国的民主化 进程恰恰缺少的就是这种民族文化内涵的赋予，而这恰 恰将构成社会发展的主线，社会稳定的基轴。 三、新加坡城市社区管理模式对我国的启示 （一）城市的长远规划和制度性建设要逐步加强 随着新型城镇化与城乡一体化的发展，城乡二元结 构的打破，在客观上意味着城市及其社区在社会治理中 的地位更加重要。城市拥有长远的技术性规划将有助于 社区的整齐划一和实现政府“善治”。一方面，农村劳 动人口在城市里的长期流动需要合理的城市规划来保证 城市秩序。另外，在原来的社区结构中，在对于原有的 社区管理组织功能上要优化老龄化人口的服务水平和相 关福利政策的保障。在组织管理机构可以通过制度化的 方式在横向上扩大社区管理幅度并明确具体规定其职责 权限，实现总机构对下设机构实现以结果为导向的有效 管理， 从而丰富社区的概念， 使得社区成为集管理、 服务、 生活娱乐为一体的治理实体。 （二）鼓励多元社会治理主体的广泛参与，实现社会共治 新加坡的这种去行政化的公民自治性构成了政府与 社会公民互动的良性的民主治理体系。在我国，随着城 市化进程的加快， 政府面临诸多的社会问题将无暇分身， 其职能定位必然由管理走向服务，相对而言更多经济组 织和社团组织的作用将进一步凸显。在社区管理领域， 政府应积极培育社会组织参与到包括社区活动组织和资 金提供等多方面的管理与服务中来。同时地方政府要赋 予社区公民自主选择公共服务供给机构的权利来保证服 务提供的效率与效益。基于实现社会主体广泛参与的目 的，从制度层面建设来说，政府必然面临自上而下和自 下而上两种路径选择。从近来“大众创业，万众创新” 政策的出台以及产生的成效来看，我们不可否认该项制 度所带来的巨大的社会经济效应，但更应看到这种自上 而下的路径选择对于培育社会组织，从而使其成为社会 中坚力量发挥了重大作用。实践证明，在我国，政府培 育组织，组织服务社会的形式，将更加有利于多元社会 治理主体的快速发展。一旦企业组织和社会团体的力量 足以为社会各方面的发展提供强有力的支持，以组织和 社团为维护权利和获得权益为载体的公民，将会形成更 加深刻的权利与责任意识，从而为公民自治导向型的社 会治理局面的形成提供进一步发展的力量源泉。 （三）培育社会主义核心价值观念，创造社会发展的凝聚力 与新加坡强政府形象不同，受传统思想文化背景形 成的僵化意识的影响，我国政府在平衡政治统治和社会 管理两大职能的关系时，尽管随着时间的推移轻管理重 服务的意识越来越明显，但是长期存在的政企不分、政 社不分现象让我们不禁开始思考在我们这个行政主导型 国家如何实现不同社会治理主体的发展壮大。在通过文 化价值理念塑造城市定位方面，我国应积极营造社会主 流价值观念，以社会主义核心价值观为导向，突出价值 观念的层次性，以民主法治建设为手段，最终实现文明 和谐、社会进步的目的。 作为“世界城市”的新加坡，是目前城市社区管 理模式取得卓越成效的典型国家之一，一方面强调政 府对于社区管理具有统筹全局的作用，并以强制性的 姿态进行全方位的监管，另一方面鼓励公民自治意识 的形成，培育完善的社区组织，利用中介组织的润滑 作用，维持政府、市场、社区三者之间的平衡。相对 而言，我国社区建设是采取先试点再推广，以点到面 的循序渐进的实践路径，但是随着社区的演变和社会 结构的变化，这一路径将面临新问题和新挑战。通过 对这些问题进行系统地分析，我们不难发现，一直以 来作为社会治理单元的社区，本该是公民意志集聚的 共同体，却长期被人们物化为行政权力的延伸，这种 过分依赖行政权力的意志逐步淡化了社区组织自我管 理，自我服务的意识。针对我国政府在城市社区治理 方面存在的种种问题，我们应吸收借鉴新加坡等一