宁波社会管理机制创新研究.pdf

管理观察 Management Observer 总第 586 期 第 23 期 2015 年 8 月 中旬出版 9 基金项目： 宁波市软科学“应对群体性事件的地方政府社会管理机制创新研究”( 2 0 1 2 A 1 0 0 4 8 ) ，宁波大学区域经济与社会发展 研究院“应对群体性事件的地方政府社会管理机制创新研究”的研究成果（QY J Y S 1 1 0 8 ）. 创新社会管理机制，就是把政府的力量和民间的力 量融合起来，使政府组织成为社会管理的主导力量，民 间组织成为社会管理的有生力量。使官民相亲，同心协 力地为建设中国特色社会主义管理体系而奋斗。然而， 宁波 PX 项目群体性事件的发生，显然是官民关系不够 和谐，没有随时随地认真听取人民群众的意见，结果导 致了公民社会以群体性事件的形式来向“官”表达自己 的心声。而我们宁波社会的管理机制应对群体性事件却 又是那么无效。宁波市镇海区发生的 PX 项目群体性事 件再一次说明，宁波市政府对于公民社会迅速发展起来 的言论与行动能力明显缺乏预估和应有的准备，以至于 事件发生前后所采取的措施是那么的被动，最终只能以 所谓的“妥协”来结束这场群体性事件。 一、宁波市镇海区 P X项目始末 2012 年 10 月 22 日，宁波市镇海区湾塘等村数百名 村民，以该市一化工企业 (PX 项目 ) 距离村庄太近为由， 到区政府集体上访，并围堵了城区一交通路口，造成群 体性事件。10 月 24 日，宁波市镇海区政府发布说明， 称经与村民沟通，集体“堵路农民已散去”。据报道， 该项目总投资估算约 558.73 亿元，占地面积约 422 公顷， 年产1500万吨燃油、 120万吨乙烯。 按照环保部门的要求， 执行最严格的排放标准，环保总投入约 36 亿元。近年来， 全国多个城市发生抵制 PX 项目的群体性事件。2011 年， 大连市市民游行反对 PX 项目，2007 年厦门市市民为反 对 PX 项目自发“散步”。此外，成都、南京、青岛、 漳州也发生反对PX项目的案例。 其中， 厦门市市民以 “集 体散步”成功抵制了 PX 项目落户漳州。 二、宁波市镇海区 P X项目群体性事件是多方因 素发酵结果 （一）宁波生态环境近几年已经严重恶化 宁波一直以来环境宜人，绿化覆盖率高，大型工矿 企业不多， 产业主要以轻工业为主， 能源密集型企业很少， 对周边环境破坏小。从 2008 年开始，为了保持 GDP 稳 定增长，国家加大了基础建设的投资，各地纷纷上马各 种大项目，基本每个城市不管有没有实际需要都在建地 铁和高架桥，宁波市也不能例外。从市区中山路，到周 边很多道路都在施工，加上外环的高架项目，宁波变成 了一个大工地，工程建设带来了大量的粉尘污染，遇到 气压低的时候就形成了雾霭天气。由于市政府加大了房 地产、商业地产开发，宁波周边地区基本没有了绿化带， 这也加重了市区的环境污染，周边很多河流都被工厂污 染，以往的青山绿水不在了。这些都为后来的 PX 群体 性事件埋下了隐患。 （二）镇海市区域生态恶化引起的恶果已经显现 在 PX 项目群体性事件之初，微博上流传比较广、 影响比较大的帖子之一“宁波恶性肿瘤死亡率超过全国 宁波社会管理机制创新研究 郭强华 （宁波大学商学院，浙江 宁波 3 1 5 2 1 1 ） 摘要：本文认为 2 0 1 2 年宁波市部分市民游行反对 P X项目是多方因素发酵结果，指出政府具体处置中 行为失当，提出了应对群体性事件宁波社会管理机制创新，并探析了应对群体性事件宁波社会管理机制 创新的路径。 关键词：群体性事件 社会管理 创新机制 10 国家治理与政府效能 平均水平”，而镇海区的恶性肿瘤死亡率又占全市之首。 镇海澥浦工业园区建成以来，环境急剧恶化，夜晚由于 大量工业废气对外排放，使得市民明显感觉气味刺鼻， 长期必然对身体造成非常严重的损害。澥浦工业园区附 近，很多村庄的村民相继得上肺癌等恶性肿瘤。这些村 子有钱的远走他乡，只剩下一些老弱病残和没钱搬家的 村民。所以当 PX 项目立项后，市政府跟一部分村民商 议了安置问题，但是对周边很多村庄却视而不见，这就 激化了矛盾，在事件之初，就是这些村民带头去镇海市 区请愿，引起了镇海市民的同感，人们纷纷加入到请愿 人群，并最后蔓延到整个市区。 （三）市政府对突发事件处理不当 在事情发生过程中，不但主流媒体集体失声，而且 搜索引擎，微博等网络途径也大量屏蔽有关信息，防民 之口胜于防患，对广大市民想了解真相，提出自己疑问的 权利加以粗暴干涉，肆意践踏。在最初的一周时间内，影 响面基本只在镇海城区，情绪激动的市民成群结队在镇海 城区抗议，并占据了几条主要进出城区的街道，引起交通 瘫痪。此时，政府不但没有人出面进行劝阻、和解，反而 粗暴调来大量警力，在夜间对镇海城区实行宵禁，与市民 造成正面冲突，并且封锁了出入镇海城区的道路，这进 一步加剧了民怨。 三、应对群体性事件宁波社会管理机制的创新 （一）宁波社会管理机制的创新要平衡好决策过程中民 主化和科学化的关系 在决策制定的实践过程中，民主化主要强调社会 公正，鼓励公民多参与多发声，但是容易忽视效率和 成本；而科学化则强调效率与成本， 但是功利色彩较浓， 推崇的是优化人决策。两者之间具有相互矛盾的一面， 但是又是不可分割、相互统一的，决策科学化是决策 民主化的目标，而决策民主化是实现决策科学化的基 础。决策中科学化在很大程度上是民主化的结果。从 宁波 PX 项目群体性事件上来看，很明显，是宁波的政 府在决策过程中轻视了决策民主化，从而导致决策科 学化在回应民众的尖锐诉求时变得乏力，也变得“不 科学”了。因此，宁波社会管理机制创新，首先要平 衡好决策民主化和决策科学化，在决策过程中真正重 视与落实以人为本的理念，相信群众，有力、有序、 有效地实质性提高民众的决策参与度，以决策主体多 样化带动决策民主化，从而与决策科学化有机结合， 发挥两者充分的能动性。 （二）明确社会管理创新机制的主体不光光是政府，要 官民和谐 社会组织和人民大众是社会管理体制的主体，其作 用是主动的而不是被动的，治理的对象是物不是人。也 就是说，群体性事件中的公众即便是存在法律意义上的 盲动，甚至于被外界势力利用，仍然不是社会管理创新 机制的治理对象。只有物和问题，才是社会管理的对象。 这点也是宁波市政府需要明确的一点，而且也是必须牢 记的一点。如果要创新社会管理体制，并且使之给力、 有效，需要最优化其社会结构。首先，社会管理机制创 新构架中的主体是人，要充分发挥包括人民群众在社会 管理机制创新中的参与作用。在任何制度或结构中，制 度或结构的优化都高于个人的优化。但是这并不是说， 个人的优化可以无足轻重。因为，优化的个人是形成优 化的团队、优化的组织和优化的制度的基础。 （三）要善于运用法律手段，为社会管理创新机制保驾 护航 法律保障为社会管理机制提供了形式上的合法性。 社会管理创新必须夯实基础，尊重法律，严守法律的中 立性、程序性要求，不能以“创新”的名义逾越法律从 事社会管理工作，否则措施不合法，效果也是舍本逐末。 处理群体性事件时要有法律意识，既要尊重与保障公民 基本权利，又要不被所谓“民怨”绑架。在处理群体性 事件过程中，要善于运用法律手段，通过使用法律手段， 为社会管理创新的有效运行提供法治保障。正确看待司 法活动在社会管理创新中具有的特殊功能。司法机关在 解决群体性事件中，承担维护社会秩序、实现社会公正 的作用。同时，司法活动将法律的公平正义精神贯彻到 每个具体案件的处理中，通过准确公正地适用法律和规 范， 引导民众依法理性表达诉求， 通过理性、 平和、 文明、 规范的司法活动，对民众行为施加影响，促使其接受社 会主义法治观念和意识，推动在全社会树立法治信仰， 进而提高社会管理品质、降低社会管理成本。因此，司 法是实现社会管理的重要渠道，是维护社会秩序、实现 有效管理的重要手段。司法的中立性、统一性、专业性、 公开性以及司法机关依法独立行使职权等禀赋，使其在 协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、应对社 会风险、保持社会稳定等方面具有其他社会管理方式不 可替代的功能和优势。 11 国家治理与政府效能 四、应对群体性事件宁波社会管理创新机制建设 （一）建立健全对环境风险类群体性事件的研判机制 人们常把群体性事件与打、砸、抢、烧等联系在一 起，如果我们对群体性事件是建立在破坏的印象里，那 么采用应对的手段也将是暴力压制。事实证明，暴力手 段不仅没有能够很好地解决群体性事件，反而会激化矛 盾。我们看到在厦门 PX 事件和宁波 PX 事件中，民众都 是很平和地表达自己的诉求。表现出了环境风险类群体 性事件的和平性和非暴力性。在两个事件中，两市的广 场上都聚集了上万的市民， 但是他们始终保持克制、 理性。 如果把它当作一般的传统性的群体性事件来看待，政府 则单纯用维稳的方式和手段来处理和应对，如果采用这 样的办法，不仅不利于矛盾的解决，反而会使矛盾激化， 最终酿成悲剧。值得注意的是，两地政府对环境风险类 群体性事件的认识比较清楚，看到了环境风险类群体性 事件的非暴力性的特点。所以在处置环境风险类群体性 事件时，一定要对它的特点中的诉求有明确的研判，另 外要认识到环境风险类群体性事件的非暴力性，只有在 完全认识到环境风险类群体性事件的特点的情况下才能 采取有力的措施加以解决。所以在面对环境风险类群体 性事件时，要建立健全对它的研判机制，避免误判，导 致矛盾激化。 （二）畅通政府环保部门、项目单位与关联群体的沟通渠道 在宁波 PX 事件中，当 PX 项目的安全性和环保性遭 到质疑时，宁波当地政府部门不仅没有对这种质疑做出 回应，反而是以宁波当地主流媒体对该质疑禁言的方式 来应对，这样就增加了宁波市民对于 PX 项目的安全性 及环保性的怀疑。 另外一方面， 公众对于PX项目的质疑， 没有一个表达渠道。正是在这样一个双向沟通不能实现 的情况下， 宁波市民将诉求通过网络和手机信息来表达， 最终引起了群体性事件。也就是说，当时在宁波人民群 众提出对 PX 项目质疑后，如果政府能够通过当地媒体 及时做出对于质疑的回应，使得市民能够切实了解 PX 项目，也许就不会发生宁波 PX 事件。 从厦门 PX 事件和宁波 PX 事件来看，这两个事件完 全是可以避免的，只是沟通的渠道不畅，最终导致了这两 个群体性事件的发生。所以政府部门应该努力构建民意表 达的渠道，使民意能够通过正常的渠道得以表达。这里的 沟通渠道主要是从两方面来说的。一方面，政府部门要严 格按照实事求是的精神，将关系到群众切身安危的化工项 目的环境评价以及安全评价，通过百姓看得懂的方式以 正式的渠道传达给百姓。另一方面，政府也要构建一条 民意表达的渠道。也就是说这里的沟通是双向的。 （三）建立和完善与环境问题相关的公民参与机制 我们知道环境问题不仅仅是技术层面的问题。它同 样也是价值层面的问题，比如公众对环境问题的感知。 环境风险类群体性事件所发生的原因，主要就是民众对 于未来的、可能的某种损害或者风险感知所引起的。为 此要想避免出现环境风险类群体性事件，一方面，政府 应该了解民众对所处环境的风险具有的感知；另一方面， 政府应该建立一个环境议题的公民参与机制。通过这种 参与机制的建立，可以使民众对所处环境的风险感知明 确地表达出来，这样为政府进一步化解这种风险提供了 可靠的依据。当然政府在建立该机制时必须要保持实事 求是的态度，不然很难得到公众的信任。一旦民众对该机 制和政府不再信任，他们往往不期望通过正式渠道来表达 自己的诉求，转而通过集体行动（群体性事件）以期对政 府、相关企业施压。所以政府分析这种感知是否是科学的。 并通过各种沟通渠道向民众传达。在厦门 PX 事件和宁波 PX 事件中，民众对于 PX 项目的风险有着很强的感知， 认为 PX 项目会带来不安全和污染。但是政府部门缺乏 对公众对环境风险感知的研判机制，致使其不能很好地 采取有效措施避免环境风险类群体性事件的发生。 在大型项目的建设过程中，政府部门应当对其