全球化背景下国家治理的国际法路径

1 / 14 全球化背景下国家治理的国际法路径 全球化背景下国家治理的国际法路径 十八届三中全会明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。” 1这一目标的确立是基于对中国当前的国内和国际实际做出的客观判断，是对中国与国际关系的未来发展做出的正确分析。全球化所带来的资本自由流转，世界市场深度融合，使主权国家之间的合作和 竞竞争成为发展趋势。因 此此，既要顺应国际发展 趋趋势，又要实现符合中 国国实际的国家治理，就 不不仅需要提升国家对国 内内社会的治理能力，而 且且需要提升国家 处理国 际际事务的能力，因而将 国国家治理置于全球化背 景景下研究是十分必要的 ，也是当前各国 参与全 球球治理的重要内容之一 。 主权国家是国际关 系系和全球治理的最重要 主主体，但以往国家中心 主主义为主的治理模式， 在在全球化背景下却逐渐 面面临着难以触及和难以 解解决的治理危机，而国 际际法能够为国家治理现 代代化的国际和国内双轨 发发展提供契合点和路径 。国际法能够为国家治 理理走向国际法治化，协 调调国际和国内利益、整 合合国内和国际资源，从 而而促进改革提供思路和 创创造可能性。 一、全 球球化对国家治理的挑战 从中国的实践来本文 由由论文联盟 http:/收集整理看，2 / 14 中国 的的国家治理是通过国际 和和国内两个轨道同时进 行行的：一方面通过完善 市市场经济体制，转变政 府府职能，重新塑造国家 与与国内社会之间的关系 ；另一方面，通过缔结 和和制定国际条约，参与 国国际事务来发展国家与 国国际社会的关系。国际 和和国内事务的相互作用 使使国家的功能不再局限 于于对内管理，国家作为 一一个整体性概念，成为 国国际仲裁的最终执行者 和和个人、跨国公司等参 与与全球治理的平台和唯 一一保障，从这个意义上 来来说，全球化对中国国 家家治理的要求应该体现 在在两个方面：一是整合 国国际 和国内资源为全面 深深化改革创造 有利条件 ；二是为中国发展国际 关关系提供制度和机制保 障障，而这种要求也是由 全全球化对国家产生的影 响响所决定的。 主权国 家家随着全球化深入而更 加加相互依赖，也使国际 政政治国内化、国内政治 国国际化的特点更加凸显 。 首先，国内社会关 系系的复杂性增强。全球 化化需要在世界范围内配 置置生产要素，以及人口 、资源、资金、信息等 在在全球范围内的流转； 全全球化增加了国内社会 关关系的国际因素，从而 使使国内的相关利益主体 不不仅从国内获益，而且 能能够从国际市场中获得 更更多的资源和利润；国 内内的跨国公 司等由于活 动动突破国家界限，更加 容容易受到国际因素的影 响响，甚至突破国家权力 的的限制。可以说，全球 化化不仅改变了国内社会 关关系的构成和影响因素 ，“也超出了国家权力 的的干预能力。” 2 其次，国内问题高度关 联联国际问题，使国家行 使使主权权3 / 14 能受到限制。 全全球化使不同价值尺度 和和行为规则发生碰撞和 融融合，也使许多国内问 题题不断受到国际社会的 关关注。首先，国内问题 一一旦产生国际效应，国 家家就需要在处理问题时 兼兼顾国内影响和国际评 价价；其次，国内问题产 生生的国际效应，可能涉 及及多个国家参与、合作 或或需要调动多个国 家资 源源，如气候问题或恐怖 事事件；国内问题的跨国 外外溢，不仅增加了问题 解解决的成本和难度，而 且且也超出了国家独立行 使使主权的范围，因而， 一一个国内问题如若处理 不不当，不仅会影响有关 国国际因素的利益，而且 可可能对国家间关系造成 损损害。 再次，国际责 任任和国家责任的矛盾， 使使国家统筹国际和国内 的的能力受到挑战。全球 化化使国家合作竞争的程 度度加深，其中最直接的 体体现就是通过双边、区 域域、多边条约确立国家 之之间的权利和义务，国 家家必须调动一部分国内 资资源用于承担国际义务 、维护国家形象、提升 国国家在国际社会中的地 位位等，因而也会改变国 内内利益分配格局；在国 际际法上的国家责任是国 家家的国际不法行为所引 起起的法律后果。一方面 国国家作为一个整体概念 承承担着国际责任，另一 方方面国内企业和非政府 组组织的跨国行为或活动 所所产生的国际后果和效 应应，国家又必须为其提 供供最终保障，因而国家 就就面临着维护国内利益 与与承担国际责任的矛盾 。 第四，国际因素对 国国家决策的影响，使国 家家认同面临挑战。全球 化化使一国政府在对外决 策策或国际谈判中，首先 会会充4 / 14 分考虑国内利益诉 求求，但是也受到国际环 境境、国际舆论、以及其 他他国家或国际组织在该 问问题上 的态度影响，以 往往国家在社会关系中起 着着引导社会价值、塑造 社社会文化的主导角色， 但但是国际因素对国家决 策策的影响作用，从一定 程程度上限制了国家对国 内内社会关系的主导地位 。 要解决全球化带来 的的这些问题，提高国家 治治理的现代化水平，就 需需要统筹国内和国际两 个个方面的因素，一方面 ，发挥国家的主导作用 ，协调和整合国内资源 ，加强国内社会关系中 不不同群体之间的合作， 另另一方面发挥国家在国 际际关系中的主体地位， 构构建与世界的和谐关系 ，通过参与和制定国际 规规则，承担国际责任和 义义务。 二、全球化背 景景下国家治理 中的国际 法法的作用 全球化对国 家家治理提出了新的要求 。全球化带来的问题的 共共同特征具有跨国性质 ，而对这些问题的控制 和和解决已经超出单个国 家家的能力，需要国家与 国国家、与国际组织等一 起起共同应对，因而需要 一一套具有约束力的规则 引引导国际社会中国家治 理理的方式和作用，而国 际际法具有这样的功能。 第一，国际法能够引导 国国家治理朝着规则化和 秩秩序化方向发展。国际 法法体系包括现实已达成 的的各种原则、规则和制 度度以及由此形成的机制 或或框架，“如各种国际 公公约的谈判与缔结平台 ，以及为修改、完善和 发发展这些原则、规则 和 制制度的导向机制或框架 。” 3国际法能够 引引导国家治理从以往注 重5 / 14 重 “ 制度化 ” 转向 “ 法 律律化 ” ，这种转变能够 使使国家治理有义务服从 法法律，这种服从的最终 目目的是要国家不管愿意 与与否，都应该在国际法 框框架下承担国际责任和 解解决问题。在国际体系 中中，国际法不仅确认并 保保护现状，而且建立并 维维持秩序、树立预期并 导导向该预期，国际法避 免免了使法律 成为中心权 力力机构的执行工具，也 在在治理中增加了更多的 话话语主体。 第二，国 际际法能够为国家治理提 供供国际互动联系的框架 。全球化背景下国家面 临临着国内问题国际化、 国国 际因素影响扩大化诸 多多问题，因而就要求国 家家治理通过国际互动联 系系，调动国际和国内资 源源来解决。国际法能够 为为国家治理提供跨国互 动动联系平台和框架，并 且且塑造这种互动联系所 追追求的价值和目标，国 际际法所追求的公平和公 正正也因而成为全球化背 景景下国家治理的应有之 义义，同时也向各个国家 展展示哪些问题应该如何 解解决，哪些价值值得提 倡倡，哪些行为必须遵从 国国际规则，国家治理可 以以根据这种框架或思路 调调整国家内部利益和解 决决国内问题的国际化。 第三，国际法所追求的 理理想价值也是全球化背 景景下国家治理的内在要 求求，能够 为国家治理提 供供思路。“法律在国际 法法上的自然延伸就是国 际际法治，而国家治理法 治治化也是国际法治的重 要要部分。” 4国际 法法治所追求的 “ 善治 ” 包包括：在立法上，注重 专专业和民主相结合的方 式式以及非政府组织的广 泛泛参与，不仅能够实现 法法治科学化，而且能够 缓缓解不同参与主6 / 14 体矛盾 ，法律规范的至上性能 够够给予不同法律主体平 等等的参与和权利；在法 律律执行和责任上，所有 的的法律关系主体都应该 遵遵守法律规范，积极运 用用法律方式解决问题和 国国际争端，“ 经过法律 确确立的归责原则与方法 被被严格遵守 ，违法者的 法法律责任得以追 究。” 5首先，国际法追 求求 “ 善治 ” ，重视多元 主主体的观念能够改变以 往往国家治理认为国家全 能能的思维惯式，国家仍 然然是国家治理的首要主 体体，但是国家治理的现 代代化不仅仅是政府现代 化化，而且应该包括社会 各各方面的现代化，应该 关关注国家、政府及社会 相相互之间的作用，体现 国国家治理的民主性，通 过过国际规则整合国际因 素素，也能够使国家主权 权权能在允许的范围内解 决决国内问题的国际化； 其其次，国家面对跨国问 题题时，国家行使主权的 范范围是有限的，要想妥 善善处理好这些问题，就 必必须注重问题涉及的国 家家、非政府组织之间的 关关系，国家作为国际关 系系中最重要的主体，就 必必须通过国际社会这个 平平台，遵循国际通行规 则则，而善治所提倡的通 过过法律方式解决国际争 端端，各个国际主体都必 须须遵循法律规范的价值 观观念与全球化背景下国 家家治理的内在逻辑相符 合合。 三、全球化背景 下下的国家治理与国际法 的的内在逻辑 第一，全 球球化背景下的国家治理 需需要国际法。国家治理 的的法治化是国际法的重 要要内容。国际法既包括 国国际法在国际层面的制 订订、遵守、解释和适用 ，也包括国际法在国家 层层面7 / 14 的遵守、解释和适 用用，因此国家治理的法 治治化不仅是中国依法治 国国的 重要举措，也是中 国国践行国际法的重要内 容容，更是关系到中国承 担担国际责任，履行国际 义义务和维护国际关系的 重重要问题。 第二，国 际际法的目标与全球化背 景景下的国家治理的目标 一一致。 首先，国际法 提提倡的民主是国家治理 追追求的目标之一。20002 年联合国千年宣 言言中的内容就充分体 现现了国际法民主的价值 取取向， 6这种民主 体体现为参与主体的广泛 性性、决策程序和内容的 科科学性、更加透明的知 情情权和立法程序等，这 些些正是国家治理在全球 化化背景下的内在要求： “ 构建程序合理、环节 完完整的协商民主体系， 拓拓宽国家政 权机关、政 协协组织、党派团体、基 层层组织、社会组织的协 商商渠道。 ”7在立 法法上要改变公民参与立 法法不够、社会组织作用 不不强的现状，推进立法 工工作民主化，在立法过 程程中征求各方面的意见 ，鼓励社会组织参与立 法法，通过立法培育社 会 关关系。 其次，国际法 提提倡通过法治途径实现 发发展、合作与共赢，是 全全球化背景下中国外交 和和海外利益维护的重要 路路径。国际法治本质上 是是由充当普遍规则的国 际际法作为判断国际事务 是是非的标准，从而实现 国国际社会的合作共赢。 “通过广泛和持续的努 力力创造共同的未来，才 能能使全球化充分做 到兼 容容并蓄，公平合理。” 8国际法的制定、 解解释和适用，都要有利 于8 / 14 于这些目标。而全球化 要要求国家治理应该发挥 国国家参与国际事务，提 升升统筹国际和国内事务 的的能力；中国与世界互 动动的深入，使中国的国 家家利益外溢至海外，海 外外利益和国际利益平衡 都都需要通过国际法规来 完完成，用国际法来指 导 和和厘定外交关系，应是 国国家治理在全球化背景 中中的发展方向之一。就 是是要“用统一适用的规 则则来明是非、促和平、 谋谋发展。” 9 再 次次，国际法追求平等公 平平，也是全球化背景下 国国家治理的内在需要。 国国际法提倡通过国际法 规规制国际关系，实现国 际际关系的公平性。平等 互互利、和平解决国际争 端端、 10共同承担 国国际责任、 11主 权权平等 12等国际 法法原则都体现出国际法 追追求平等公平的价值。 中中国的国家治理在对外 交交往中的和平共处五项 基基本原则、建立新型大 国国关系，其宗旨就在于 相相互平等，维护国际法 治治，并且以不干涉他国 内内政以及以事实为准绳 的的国际法为国家行为依 据据。 四、全球化背景 下下国家治理的国际法路 径径 全球化对国家治理 的的挑战，“凸显了国家 在在公共问题解决中的不 可可缺性，国家在全球交 往往中的整体性也更加突 出出。”13各个国 家家也主动或被迫地参与 到到国际体系中，并将国 际际关系因素纳入国家治 理理考虑的范围之内。对 内内，国家治理需要面对 国国内社会关系的异质性 ，根据国际因素对国内 社社会关系进行相应协调 ；对外，国家权力受到 国国际因素的挑战，国际 因因素在国家合法性构建 中中的影响更加明显，这 就就迫使国家9 / 14 更加注重利 用用国际规则对其国际资 源源进行整合。因而在全 球球化背景下的国家治理 不不能忽视国际法的作用 ，应该充分利用国际法 增增强国家治理的法治化 程程度。 一是参与国际 法法的制定。首先，在规 则则制定中应充分利用有 利利的国际资源 与其他国 家家展开对话和沟通，区 分分不同的谈判对象，了 解解各方的共同利益和不 同同利益诉求，通过不同 的的谈判策略和方案， 既既要坚持自身原则维护 本本国应有利益，也要维 护护国际社会的共同利益 。其次，加强本国法律 制制度与国际规则的融合 。加强国际法的研究与 中中国外交实践的联系， 在在对外实践中如对外投 资资、跨境服务、人口流 动动等领域适时在谈判文 本本中融入中国的法律制 度度和利益诉求。如正在 进进行的中美双边投资协 定定谈判过程中，中国就 可可以通过自己的法律文 本本反映自身利益诉求。 再再次，提升中国对国 际 法法的理论贡献，增强 中 国国在国际法治领域的影 响响力。在当前全球化背 景景下，尽管中国也积极 地地参与着国际事务，但 在在国际法治价值、国际 理理念、国际规则的创设 和和引导方面仍落后于其 在在国际社会中的地位。 全全球化背景下的国家治 理理应该注重提高中国在 国国际立法中的参与和贡 献献，注重提升中国在国 际际立法中的影响力，在 国国 际立法中反 映映中国的利益诉求，通 过过参与国际立法的方式 和和坚持国际社会合作共 赢赢的思维，引领处理国 际际关系的规则、理念和 秩秩序。 二是对国际法 的的践行。约定必守是国 际际习惯法的基本原10 / 14 则之 一一，国际条约法中也重 申申 了这一原则，联合国 宪宪章序言中也明确要求 ，“缔约国应该尊重由 条条约和其他国际渊源引 起起的义务，因此各个国 家家有遵守和执行国际法 的的义务，但是国际法的 遵 遵守和执行必须依赖于 各 各个国家的国内法体” 14。各个国家的 法法律制定和执行也不能 与与国际法相违背，从国 际际法实践来看，国内法 的的一些概念常常为国际 法法所采纳，如国际法上 有有关领土、条约等原则 在在不同程度上来源于罗 马马法；主要的国内法也 可可为国际法院或法庭所 适适用；在国际争端的解 决决中，国际法庭有时为 了了解争端的法律背景 ， 首首先会对相关国家的国 内内法进行 研究，并在其 国国内法中寻找争端解决 中中可以引证的内容和原 则则。因此，全球化背景 下下的国家治理需要将国 内内法治与国际法治联系 在在一起，“加强国内法 与与国际法的协调，建立 定定期评估修改机制， 从从而促进国际法在国内 行行政机构的有效实施。 ”15 其次，运用 国国际规则解决国际争端 和和维护海外利益、协调 国国际关系。我国是诸多 国国际条约的缔结国，因 而而可以通过这些条约为 国国家对外行为提供法律 依依据和保障。近几年美 国国常常以国际规则和国 家家安全审查为由，限制 我我国的海外利益拓展， 而而通过国际法途径维护 国国家利益也是对 国际法 践践行的重 要方式。如， 和和平解决国际争端的海 牙牙公约、多方争端仲裁 规规则适用指南、联合国 宪宪章、国际法院规约等 都都为国家解决争端、协 调调各国国家利益提供了 依依据；对国际法的践行 ，也是国家展开对外行 为11 / 14 为、解决国际事务能力 的的重要体现。 三是对 国国际法的理论研究和人 才才培养。全球化背景下 的的国家治理需要国际法 作作为国家利用国际资源 的的触角，在这个过程中 ，国家能否准确和专业 地地制定和践行国际法， 需要建立在对国际法 准准确和深入的认识上， 以以及培养专业的国际法 人人才。 “ 提高国际法人 才才在行政 、外交实务 部部门中的比重和作用， ”16 在政府部门 、企业与教学科研机构 之之间构建畅通有序的渠 道道，推动形成国内与国 际际、官方与民间、企业 与与教学科研机构的良性 人人才培养的互动模式。 四是顺应国际社会重视 司司法方式解决国际争端 的的趋势，适度调整国家 立立场和策略。中国惯用 外外交形式解决国际争端 ，但是外交形式过于灵 活活，对国家之间的利益 和和关系的约束性较差， 而而国际法具有强行法性 质质，具有国际社会全体 接接受、公认不许损抑、 不不得随意更改的特性， 因因而对于解决国际争端 具具有较强的约束和规范 作作用。我国以往解决国 际际争 端惯用协商谈判等 外外交形式，对通过国际 仲仲裁解决国际争端一直 持持审慎态度，而伴随着 全全球化的趋势，尤其是 中中国加入 WTO以后， 也也逐渐在区域和双边投 资资条约中加入了接受国 际际仲裁的内容，但是在 实实践中这些内容常常流 于于形式，中 国应该适当 地地调整在适用国际司法 的的立场，用国际法作为 衡衡量和评判国际争端的 标标准和维护国家利益的 保保障。 五是在国内层 面面上建立和加强与国际 法法相适应的保障12 / 14 机制。 与与其他国家相比，尤其 是是在对外贸易关系中， 国国内法制建设与国际法 的的衔接还远远不够。例 如如，美国为维护其海外 利利益，国内 制定了专门 的的外国援助法 177、经济合作法 18等法律，旨在 为为其公民或公司在对外 投投资中免受征收、战争 、国内动乱等风险提供 专专门的法律保障，以衔 接接国内和国际法的要求 ，其次，在诸多国际条 约约中如多边投资机构 担担保公约 19、 各国经济权利和义务 宪宪章 20等都有 对对外贸易和投资利益的 法法律保障和风险承担， 中中国也是这些国际条约 的的成员国，却极少利 用 其其中规定和制度维护海 外外利益。在国内层面上 ，一方面，中国可以建 立立完善国内立法，对已 经经不合时宜的法律适度 修修订，加强国际法 涉及 但但国内法还较为欠缺领 域域的立法建设；另一方 面面建立和完善政府与社 会会组织等的沟通协作机 制制，尤其是发挥国际性 社社会组织在传播国内法 律律理念和规则，参与国 家家与全球治理事务，搭 建建国内和国际社会桥梁 中中的作用，使非政府间 社社会组织“与主权国家 和和政府间国际组织一道 成成为了全球治理体系的 重重要角色” 21。 全全球化背景下中国的国 家家治理，应该充分发挥 中中国在国际法治中的作 用用和影响，通过社会组 织织对国内法律体系的国 际际宣传， 在国际事务中 的的协调优势，以及其在 国国家公共外交中、跨境 环环境治理等领域的作用 ，支持和引导社会组织 等等积极参与国内相关立 法法和国际事务管理，与 主主权国家一道成为国际 法法治的建设性合作者。 13 / 14 五、结 语 全球化背 景景下国家治理中国家的 主主体地位不能动摇。全 球球化对国家治理的挑战 是是多方面的，尤其是对 国国家主权权能的内容和 范范围提出了新的要求， 国国家对国际事务的处理 能能力与对国内社会关系 的的协调能力同样重要， 甚甚至国家对国际事务的 处处理决定着国内问题和 社社会关系的变化和发展 ，但是在国家治理中， 主主权国家仍然发挥着社 会会组织和个