公共行政体系结构的哲学解读

1 / 13 公共行政体系结构的哲学解读 内容提要：行政体系是适应社会政治、经济、文化等各个方面存在和发展的要求而建立起来的国家和社会公共事务管理系统。行政体系的系统结构包括：由行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素构成的客观结构系统；由行政权力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素构成的主观结构系统；由行政意志、行政义 务、行政责任、行政人格等要素构成的价值结构系统。这 三三个子系统在总体上的 动动态平衡是行政体系系 统统结构的总体。 行政 学学已经历了一百多年的 成成长过程，但是，完整 的的行政学学科体系尚未 建建立起来 ，直到今天， 人人们还常常对行政学作 为为一门独立学科发生怀 疑疑。从我国新的学科分 类类来看，行政学被挂靠 在在政治学和管理学两个 门门类之下，这是唯一一 个个“一女二夫”的学科 。从这一点可以看出： 第第一，行政学的学科独 立立性没有得到人们的普 遍遍认同；第二，行政学 自自身在学科建设方面没 有有证明其独立性的理论 成成就。的确如此，具有 百百年历史的行政学迄今 还还是一个各种理论或学 说说的“拼盘”，深层次 的的理论探讨总是湮没在 实实用理性之中，直接的 管管理需要总是排斥着抽 象象的分析，对策性思考 总总是把学科存在的“合 法法性”撇在一边 。这种 状状况需要改变。公共行 政政的发展对行政学的发 展展提出了日益强烈的要 求求，而行政学的发展只 有有在自身存在的“合法 性性”得到认同的情况下 才才会获得充2 / 13 分的机遇。 可可见，对行政学的研究 对对象进行一些哲学分析 已已成为一个迫切的理论 课课题。因为，公共行政 的的实践只有在科学理论 的的指导下者健全的，科 学学理论如果能在各种各 样样随机臆造的学说中脱 而而出，取决于行政学学 科科体系的建立和完善， 而而建立行政学独立的学 科科体系的努力如果没有 关关于这门科学的研究对 象象的哲学分析是根本不 可可能做到的。也就是说 ，直到今天，我们还需 要要对行政学应当研究什 么么，它的研究对象的内 容容和边界在什么地方， 等等等问题，作以哲学的 思思考。基于上述考虑， 我我们这里尝试着对公共 行行政体系结构作一哲学 解解读，付之于文是希冀 其其成为引玉之砖。 一 行行政体系的客观结构系 统统 把与人类社会相关 的的世界划分为客观系统 、主观系统和价值系统 ，是人类出于认识、理 解解和把握世界的要求。 而而且，自从人类社会产 生生以来，一切因人类社 会会生活的需求而形成的 系系统都包含着这三个方 面面的内容。从事国家与 社社会公共事务管理的行 政政体系也不例外，它是 由由客观结构系统、主观 结结构 系统和价值结构系 统统这样三个系统构成的 一一种特定的有机整体。 行政体系，即行政管理 的的体系是在社会的发展 、人类的进步、社会分 工工越来越细、社会组织 形形式和活动方式不断变 革革中形成和发展的。原 始始社会未期，随着国家 的的出现和社会公共事务 的的膨胀，提出了设立稳 定定的经常性的机构来管 理理国3 / 13 家和处理社会公共 事事务的要求。当然，在 行行政体系产生的早期阶 段段，行政体系与国家是 一一体的，行政管理也就 是是国家的全部对内职能 。只是在随后的发展中 ，行政体系才逐渐显露 出出作为国家系统的一个 具具有相对独立性的子系 统统的端倪。 随着资本主 义义的出现，国家职能的 分分化达到了一个相当高 的的水平，出现了行政体 系系与立法体系、司法体 系系分立的态势。 现代 科科学的发展不满足于从 行行政体系与立法、司法 体体系的外缘关系上来认 识识行政体系和把握行政 管管理职能。而是要求对 行行政体系自身加以深入 分分析，研究其结构、构 成成要素、运作方式及其 规规律，企求建立起合乎 理理想的行政体制、确立 和和谐的行政关系，合理 地地配置行政资源，塑造 效效率高、功能健全的行 政政行为模式。从行政体 系系的客观结构系统、主 观观结构系统和价值结构 系系统三个方面来研究行 政政体系，既是对行政体 系系进行科学分析的结果 ，也是追求行政体系不 断断科学化、合理化的理 论论前提。 行政体系的 客客观结构系统是行政体 制制、行政组织、行政机 构构和行政人事资源等物 质质性客观要素之间关系 的的存在和运作方式，是 行行政体系的客观形式。 广广义的讲，行政体系的 客客观物质环境因素也是 行行政体系客观结构系统 的的要素。因为，行政体 系系的客观物质环境影响 或或制约着行政体系的客 观观结构，行政体制的选 择择、行政组织的建立、 行行政机构的设置、行政 人人事的状况都在很大程 度度上取决于行政体系的 客客观物4 / 13 质环境的状况。 行政体系客观结构系统 的的各要素各自以其他要 素素的存在为前提，每一 要要素都制约和影响着其 他他要素。比如，一个社 会会是选择民主的还是独 裁裁的行政体制，在行政 组组织、行政机构和行政 人人事资源的配置等方面 的的状况也是完全不同的 。相反，行政组织、机 构构和行政人事资源的配 置置也决定着行政体制的 性性质，行政体制的优劣 也也必须通过行政组织、 机机构以及行政人事资源 配配置等要素体现出来。 因因此，行政体制、行政 组组织、行政机构、行政 人人事资源等要素之间的 相相互联系和相互影响构 成成了一个动态的、系统 的的结构整体。 行政体 系系的客观结构系统首先 是是由社 会物质生活条件 所所决定的。自从国家产 生生以来，行政体系的客 观观结构系统就因社会经 济济形态的变化而变化。 在在生产力水平较低、物 质质生产不甚发展的情况 下下，行政体系的客观结 构构系统也是非常简单的 。因为，在这种情况下 ，不仅庞大的行政体系 会会成为社会的沉重负担 ，而且精致、复杂的客 观观结构系统既不可能产 生生，也没有必要。许多 行行政组织的建立和行政 机机构的设置都是社会物 质质生产分化的结果，在 农农业社会是不可能存在 着着专门负责机械工业、 电电子工业管理的部门的 。现代的社会化大生产 促促使社会分工越来越专 门门化，因而培 育了巨大 的的行政体系，行政体系 的的客观结构系统也只有 越越来越复杂和精致，才 能能适应现代社会化大生 产产的需要。当然，新的 科科学技术手段5 / 13 可能会促 使使行政体系朝着日益缩 小小的方向发展，促使行 政政体系的客观结构系统 朝朝着简单化的方向发展 ，但它同样证明：社会 物物质生活的状况，特别 是是社会生产的状况决定 着着行政体系及其客观结 构构系统。 一般说来， 社社会经济结构即社会生 产产关系的体系不仅决定 着着行政体系客观结构系 统统的状况，而且也决定 着着它的性质。生产资料 的的私人所有制、人在生 产产中的奴役和剥削关系 等等，必然决定着行政 体 系系以维护私有制的目的 确确立其客观结构系统； 而而生产资料公有制条件 下下的行政体系，则根据 社社会发展客观规律的要 求求来确立其客观结构系 统统，使其符合促进全人 类类共同利益实现的需要 。 客观性是行政体系 客客观结构系统的基本特 性性。首先，行政体制、 行行政组织、行政机构和 行行政人事资源等是客观 的的物质存在；其次，行 政政体系的客观结构系统 的的状况和性质是由社会 经经济结构的状况和物质 决决定的；再次，处于相 同同或相近生产力水平的 国国家之间，无论社会制 度度有着多大的差别，但 在在行政体制、行政组织 、行政机构、人与事的 安安 排方面是可以相互借 鉴鉴的。因此，在行政体 系系中确定和把握其客观 结结构系统是科学研究的 出出发点。 二行政体系 的的主观结构系统 行政 体体系的主观结构系统是 指指行政权力、行政法律 、行政政策和行政管理 方方法等精神性的主观要 素素构成的各种关6 / 13 系的总 和和，它是行政体系的主 观观形式。在广义上，行 政政体系的主观结构系统 也也应包括占统治地位的 政政治观念、思想意识形 态态和文化心理结构等因 素素。 从某种意义上说 ，行政体系是以人为主 体体、以权力为核心、以 法法律规范和政策调节方 式式为主导的国家与社会 公公共事务管理实体。在 行行政体系 中，人是行政 组组织和机构的基本要素 。但是，只有支配行政 行行为的思想观念才是行 政政体系主观结构系统的 构构成要素。对于个体来 说说，行政权力是一种客 观观力量，而行政权力在 本本质上则是行政管理客 体的主观认同。行政法 律律和政策，是客观的社 会会关系的反映，是统治 意意志及其观念的形式化 。行政管理方法是对行 政政管理客观规律的认识 ，是前人经验的凝结。 在行政体系的主观结 构构系统中，各个要素之 间间是相互联系，相互影 响响和相互补充的。权力 需需要得到法律的支持和 由由法律来加以确定，而 法法律则需要借助于权力 加加以执行和从权力那里 获获得作为行政规范甚至 社社会规范的强制力量。 政政策是临时性的法律， 是是法律的具体化和有效 补补充。同样，行政管理 方方法又是权力、法律、 政政策等因素的综合体现 。 行政主观结构系统 与与客观结构系统之间也 是是相互制约和相互规定 的的。行政客观结构系统 是是主观结构系统的物质 前前提，而行政主观结构 系系统则是客观结构系统 的的精神内容。在7 / 13 行政体 系系中，客观结构系统、 主主观结构系统和具体的 行行政关系、行政行为之 间间存在着前者依次为后 者者的形式和后者依次为 前前者的内容的层次关系 。客观结构系统是行政 体体系中相对稳定的因素 ，是主观结构系统的形 式式，而行政主观结构系 统统既是客观结构的内容 ，又是行政关系、行政 行行为的形式。在行政客 观观结构系统和具体的行 政政关系、行政行为之间 ，主观结构系统起到的 是是中介的和桥梁的作用 。行政关系、行政行为 都都是产生于一定的行政 体体制、行政组织和行政 机机构之中的，是以一定 的的人与事为载体的。但 是是，行政关系、行政行 为为在何种程度上是有序 、合理的，则取决于行 政政权力、行政法律、行 政政政策和行政管理方法 的的状况。 与行政客观 结结构系统相比，主观结 构构系统具有相对的灵活 性性和变动性。由于与具 体体的行政关系、行政行 为为之间的联系更为密切 ，所以，行政关系、行 政政行为的状况会不断地 反反映到行政主观结构上 来来。在一般情况下，行 政政主观结构系统是在 肿肿陨砘 露瞪 苁苁遣欢系叵蚣榷男姓 粽 赝赝缁 浠突 鞴 蚨呈 榷逑档谋 浠 治 鞴劢峁瓜低车谋 涠8 / 13 谋秤缁 嵘 庵庵肿跃谴 攀粱 簿 姓姓 梅肿逯馗吹 皆 参湫 氪氪悠渲鞴劢峁 瓜低匙攀 郑 晒 颉姓椒矫孀攀 帧 ?B R 我们在广义上 也也把政治观念、思想意 识识形态和文化心理结构 看看作行政主观结构系统 的的组成部分，其实，这 些些因素与权力、法律、 政政策、管理方法等在行 政政体系主观结构系统中 的的地位是有区别的。尽 管管政治观念、思想意识 形形态和文化心理结构必 然然会贯穿于权力、法律 、政策、管理方法之中 ，但是在这个结构之中 ，它们是处于深层的、 决决定结构整体性质的因 素素，当行政主观结构的 变变化带动了这些因素的 变变化时，那也就意味着 行行政主观结构系统的 根 本本性质的变化。 由于 政政治观念、思想意识形 态态和文化心理结构等因 素素在行政主观结构中是 处处于深层的、是系统自 身身的决定性因素，这就 决决定了在政治观念、思 想想意识形态和文化心理 结结构等方9 / 13 面存在着差异 的的不同国家应维护行政 主主观结构的特殊性，并 通通过它保证自己国家行 政政体系的特色。 三 行行政体系的价值结构系 统统 行政体系不仅仅是 它它的客观结构系统和主 观观结构系统之和，在客 观观结构系统和主观结构 系系统之外，还存着一个 价价值结构的系统。因为 ，在行政体系中，非常 明明显地存在着行政意志 、行政义务、行政责任 和和 行政人格等基本要素 ，这些要素以行政主体 为为载体，并借助于行政 主主体而构成一个统一的 整整体，形成了行政体系 价价值结构系统。 行政 体体系的价值结构系统是 行行政主体与行政客体之 间间价值关系的稳定形式 。在行政体系这个巨大 的的行政管理系统中，国 家家意志的行政执行和社 会会公共事务的行政管理 是是由行政主体来承担的 ，行政主体必然与作为 管管理对象的行政客体之 间间发生各种各样的关系 ，而价值关系就是存在 于于一切行政关系之中， 并并对这些关系起着感性 支支配作用的因素。价值 关关系首先是一种联系的 内内容，但它在行政体系 中中又不是 一种独立存在 的的关系，因为，行政体 系系与宏观的社会系统不 同同，在社会系统中存在 着着诸如婚姻、家庭、宗 教教、自发组织的社团等 等等纯粹价值关系的领域 ，而在行政体系中，价 值值关系是包含在其他行 政政关系之中的。行政价 值值关系不象其他的行政 关关系那样明显地表露于 外外，它总是象幽灵一样 时时隐时现地为人们所感 觉觉到却又无法准确把握 。尽管如此，行政价值 关关系又10 / 13 是行政体系中须 臾臾不可缺少的因素，因 为为不仅其他行政关系需 要要得到价值关系的支持 ，而且整个行政体系是 否否健全也是以价值关系 为为标尺的。行政价值关 系系的失常，必然 会导致 诸诸如行政组织和机构臃 肿肿、行政行为低效以及 腐腐败泛滥等行政体系的 “病兆”。尽管人们在 行行政体系中往往首先看 到到的是权力关系、法律 关关系和人事关系等等， 如如果这些关系不同时伴 生生着价值关系就很难在 行行政体系中发挥作用。 因因为，行政价值关系是 其其它行政关系的调节因 素素，可以补充其他行政 关关系的缺陷和不足。所 以以，健全的行政体系必 然然包含着价值关系的因 素素。 虽然行政价值关 系系是隐蔽地存在于其他 行行政关系之中的，但却 拥拥有自己的横向网络和 纵纵向层次结构。理解行 政政价值结构系统，需要 从从作为整体的行政主体 行政组织和作为个 体体的行政主体 行政 人人员，以及行政主体与 行行政客体的关系着手。 首先，行政组织是行政 体体系中最主要的实体性 因因素，是一个从中央到 地地方层层分类的组织体 系系，整个国家就是一个 组组织体系，行政体系也 是是一个组织体系，在行 政政体系的每一个层级上 又又有着许多分类组织， 因因而存在着上下沟通、 左左右协调、密切配合的 纵纵向的和横向的组织关 系系。 其次，行政组织 活活动或行政行为是由行 政政人员来执行的，没有 行行政人员也就无所谓行 政政组织，不仅行政组织 间间的11 / 13 沟通、协调和配合 依依赖于行政人员去执行 ，而 且行政组织内部也 存存在着分工合作的关系 、领导和被领导的关系 、决策与执行的关系。 再次，行政组织的存 在在与发展需要具备物质 条条件，这个物质条件主 要要是指人事资源。人事 资资源的组织和调配、人 事事关系的调整、人的升 迁迁与晋级以及人事考评 和和鉴定等，都是行政组 织织自我调整和自我完善 的的重要内容。 第四， 行行政体系并不是社会生 活活中唯一的系统，一切 行行政关系和行政行为都 是是发生和存在于具体的 社社会环境之中的，因而 存存在着行政主体与行政 环环境之间的关系。 第 五五，担负着国家和社会 公公共事务管理的行政组 织织是一个权 力组织，这 种种权力总是直接或间接 地地支配着社会生活的各 个个方面，而权力往往又 要要落实到具体的行政人 员员手中。因而，权力的 运运行方式和是否始终保 持持其公共性质，都对社 会会财富的分配、社会生 活活的安定、政治观念的 认认同有着重大的影响。 因此，行政意志、行 政政义务、行政责任和行 政政人格发挥着重要的调 节节作用。当然，行政法 律律规范和行政政策精神 在调整这些关系方面 表表现出了自觉的、有意 识识的特征，12 / 13 但是，行政 法法律规范往往是一些一 般般性规定，对丰富多样 和和灵活具体的行政关系 、行政行为而言，法律 规规范并不可能无所 不及 ，而且对法律的理解和 执执行也在很大程度上取 决决于行政意志、行政义 务务、行政责任和行政人 格格的状况。行政政策往 往往是因应法律的不足而 采采用的手段，是针对法 律律规范调整之外的临时 性性和特殊性问题而制定 的的，但是，一项行政政 策策的出台，必然意味着 它它要解决的问题已经在 社社会生活中造成了很大 的的影响，所以政策总是 相相对滞后的因素。行政 意意志、行政义务、行政 责责任和行政人格等价值 因因素则不同，它在调节 行行政关系和行政行为方 面面表现出了先在性、灵 活活性、具体性的特征。 在行政价值结构系统中 ，行政意志、行政义务 、行政责任和行政人格 等等因素是相辅相成的， 总总是以系统整体的形式 在在行政关系和行政行为 中中发挥调节作用。行政