关于公共管理研究的综合评述

1 / 15 关于公共管理研究的综合评述 我国即将启动 MPA 项目。 因为 MPA 被译为 “ 公共管理硕士 ” ，即其中的 Administration 被译成 “ 管理 ” ，而不是如以往那样更多地译成 “ 行政 ” ，因此， MPA 内涵的外推使得公共管理从来没有象今天这样如此受人关注。我们认为，无论是从 理论 还是实践的角度，公共管理都存在着许多重大问题 尚未讨论清楚，十分有必要对 其其展开争鸣。比如， Pu blic Admin istration 与 Public Ma nagement 都 翻翻译成 “ 公共管理 ” ， 它们之间的区别究竟 在在哪里 ？难道仅仅是适 用用层次不同？有些学者 认认为， Administ ration 指层次 高高的管理， Manage ment 指层次低的 管管理。如果是这样的话 ，我国 研究 生专业 目目录在管理 科学 类 中中， 把一级学科 “ 公公共管理 ” 定为 “Pu b licManagem ent ” ， 而把二级学科 “ 行行政管理 ” 定为 “Pu b licAdminis tration” 的 看看法，似乎从道理上讲 不不通。 同样，在 MBBA 中 Businesss Admini stration 译为 “ 工商管理 ” ， 这里所用 的Admi nistration ，又如何用层次的高 低低来解释？也有人认为 M anagement 主主要用于操作层面，更 多多地从技术角度讨论管 理理问题。如果仔细查阅 中中外管 理学 的相关 著著作，好象这种理解也 不不太全面。虽然我们不 可可过于注重词义，但确 实实需要面对现实认真思 索索一下： “ 公共管理 ” 与与 “ 一般管理 ” 、“ 行 政政管理 ” 、 “ 企业 管管理 ” 的联系与区别究 竟竟在哪里？ 2 / 15 一、新公 共共管理运动的启示 目 前前 我国已有许多专家 学学者正在研究公共管理 问问题，比如厦门大学陈 振振明教授在他主编的 公公共管理学一书中介 绍绍了西方政府管理的 发发展 与演变历程中所 出出现的三次范式转换， 即即从公共行政学到新公 共共行政学，再到新公共 管管理学的三次重大突破 。 国家行政学院季明 明明教授在 “ 当代公共行 政政的改革实践与公共管 理理学的崛起 ” 一文中也 指指出，当代 “ 再造政府 ” 的行政改革浪潮极大 地地冲击了传统公共行政 学学体系，为公共管理学 科科的崛起作了铺垫；公 共共行政、公共事务、公 共共政策构成了公共管理 学学科的三大支柱。 综 合合上述两位专家的看法 及及其他国内相关 文献 ，应该 说在对公共管 理理尤其是公共管理的讨 论论中，有两点看法是共 同同 的。 1.新公共管 理理思潮的出现与各国行 政政改革的浪潮是密不可 分分的，它有力地推动了 “ 重塑政府运动 ” 。在 凯凯恩斯理论的 影响 下下，当政府这只 “ 看得 见见的手 ” 干预市场并获 得得巨大成功时，与 “ 市 场场失灵 ” 相伴随的 “ 政 府府失灵 ” 也表现得非常 明明显。一方面政府对 社社会 、市场的管理， 不不仅使政府所承担的任 务务越来越多，成为 “ 万 能能政府 ” ，而且政府对 外外管理的实际效率也很 低低，在不少方面负面影 响响越来越大；另一方面 政政府中官僚机构膨胀， 效效率低下，财政支出扩 大大。正是在这种背景下 ，世界上绝大多数国家 都都要求政 府进行改革。 人人们在 “ 实用主义 ” 、 “ 小政府意识形态 ” 、 “商业动力3 / 15 化”等思 潮潮的影响下，要求政府 把把公共事务特别是公共 物物品民营化；推进社区 主主义，建立理想的政府 、市场、社区三足鼎立 的的公民社会；加强公共 部部门与私营部门的合作 ，发展非政府、非营利 性性组织；用企业精神再 造造政府，把企业管理中 的的组织文化注入到政府 组组织中，提高政府部门 的的竞争力。 在全社会 和和学术界都在反省政府 的的角色与作用时，英、 美美、新西兰等国政府掀 起起了一股大力推进行政 改改革的浪潮。在英国， 从从撒切尔政府起就不断 提提出了一系列坚 持市场 取取向、减少政府干预的 行行政改革方案。从“阶 段段革新计划”到“公民 宪宪章运动”，在民营化 、公私竞争与融合、公 共共部门引进私人企业的 管管理机制、承诺公共服 务务的 内容 与标准、 提提高公共服务的质量等 问问题上，英国的行政改 革革都取得了一定成就。 当当然，这种改革被不少 人人称之为 “ 宁静的革命 ” 。八十年代初，美国 的的里根政府发动了一场 大大规模地放松甚至废除 政政府管制的变革运动， 并并由此设计了一种使政 府府 官员不仅对管理过程 而而且要对管理结果负责 的的新体制。克林顿政府 继继续推进政府职能市场 化化改革的进程，提出了 若若干重塑政府的原则与 措措施，如把竞争机制引 入入政府机构，大力降低 行行政成本，建立“顾客 导导向”的管理服务体系 ，以企业精神重塑政府 ，使政府机构成为“以 绩绩效为中心”的组织。 在在这场全球化的行政改 革革浪潮中，新西兰的改 革革十分激进，因而它备 受受人们的关注。新西兰 的的政府再造运动的主要 做做法是：政府4 / 15 将那些具 有有商业性的职能与可以 开开展竞争的服务，从公 共共部门中分离出来；财 务务报告、预算、拨款等 均均需要考虑绩效；在政 府府部门中区分决策与执 行行两种不同功能；按契 约约中规定的竞争原则， 在在政府部门的部长与执 行行官 之间，签定“绩效 协协议”、“采购协议” 等等，强化各自的职能。 西方国家，特别是 OOECD 国家的行政改 革革及其政府再造运动， 为为新公共管理的兴起提 供供了强有力的实践背景 。 “ 新公共管理被学者 冠冠以各种不同的名称， 这这反映了人们对正在发 生生的行政改革的不同看 法法。尽管如此，但他们 确确实存在着某些共识： 从从传统公共行政关注管 理理过程中的效率转变到 极极大地关注管理结果以 及及管理者的个人责任 ” 。 .公共管理研究 ，特别是新公共管理学 是是在公共行政学发展的 基基础上产生的。本世纪 六六十至七十年代，批判 传传统公共行 政学的理论 越越来越多，其中最有影 响响的是新公共行政学、 政政策科学与公共选择学 派派。新公共行政学一反 以以往过于重视效率的价 值值观，在传统公共行政 学学的目标中加入了 “ 社 会会公平 ” ，围绕着 “ 分 权权 ” 、 “ 参与 ” 、 “ 沟 通通 ” 等民主行政中的若 干干问题一直展开讨论。 同同时，他们反对文官中 立立，认为在不平等竞争 中中，这种角色本质上是 欺欺负弱势群体的帮凶。 政策科学在一定意义 上上讲，也是针对传统公 共共行政学过于重视官僚 制制理论，以及把政策的 制制定与执行割裂开 来等 问问题而发展起来的。它 明明确地提出了要对政策 制制定的全过程5 / 15 进行 研究 ，即从政策问题构建到 政政策方案制定，从政策 执执行到政策评估全面展 开开讨论，并提出要改善 政政策系统，提高政策质 量量。公共选择理论以 方方法 论上的个人主义 为为出发点，证明市场是 最最有效的机制，因而需 要要减少政府的管理职能 ，把一部分社会所需要 的的公共产品和服务通过 市市场来提供。总之，新 公公共行政学、政策科学 、公共选择学派都从学 科科建设方面，有力地批 判判了传统公共行政学， 为为它的发展与完善提供 一一定新的理论依据。然 而而由于各自的弱点与缺 点点，它们并没有完全获 得得预想结果。 七十年 代代美国有许多 企业 管管 理学 院将 研究 范围由企业内部管理 扩扩展到外部的 社会 管管理，产生了被人们称 之之 “ 企业管理型 ” 的公 共共管理模式。它不同于 那那种 “ 政策 科学 型 ” 的公共管理模式，而 是是从企业的角度来研究 公公共管理，认为公、私 部部门的管理实质上并无 大大的差异，企业管理的 技技术与 方法 完全可 以以运用到公共部门。人 们们为了统一这两种模式 ，因而就诞生了新公共 管管理学这个学科。 尽 管管人们对新公共管理的 基基本 问题 仍缺乏完 全全共识，但象早期那样 ，用 “ 公共管理 ” 一词 简简单代替 “ 公共行政 ” ，或者视“ 新公共管理 学学 ” 也 如 “ 政策科学 ” 那那样 为“公共行政”的 一一个分支等看法，不可 能能得到人们的普遍承认 。 二、中外学者对公 共共管理基本模式的理解 6 / 15 应该说，国外对公共 管管理学模式的理解，是 仁仁者见仁、智者见智。 有有人把公共管理的实质 内内涵定义为政策 分析 、财务管理、人力资 源源管理、信息管理与对 外外关系。也有人把公共 管管理界定为 政治 管 理理、资源管理与方案管 理理。 OECD公共管 理理委员会对 “ 公共管理 ” 的看法是：它更倾向 于于从效率、有效性和服 务务质量等方面来关注结 果果；高度集权的科层结 构构已为分权式的管理环 境境所取代，在 分权体制 下下，不仅关于资源配置 和和服务供给的决策更强 调调后者，而且也为民众 和和利益集团的反馈限定 了了范围；它能灵活地获 得得替代直接管制的可行 方方案，这些方案可能带 来来以低成本为 基础的更 有有效的政策结果；它极 大大地关注由公共部门所 直直接提供的服务效率， 包包括在公共部门内部和 公公共部门之间营建竞争 性性环境；它强化了公共 核核心部门的战略能力， 以以指导政府的变革，并 允允许政府自动地、有弹 性性地、以最低成本对外 部部变化和各种利益需求 作作出反应。 我国大 陆陆学者对新公共管理运 动动的研究 目前 仍处 于于起步阶段。多数文 章 还还是以介绍国外研究的 现现状为主。我们能看到 的的有关公共管理的专著 有有三本，其中之一是我 国国行政学界德高望重的 老老前辈夏书章先生的新 作作 现代 公共管理 概概论。其他两本是陈 振振明教授主编的公共 管管理学和张良教授等 所所著的公共管理导论 。下面我们仅就公共 管管理的定义、公共管理 的的主体与客体、公共管 理理的基本职能等四7 / 15 个方 面面，从他们的著作中摘 录录出有关 内容 供讨 论论。 1.公共管理的 界界定 只限于指政府工 作作的狭义公共管理，而 不不限于指政府工作的广 义义公共管理，如公共事 业业和所有其他非政府部 门门 、单位的公共事务的 管管理都不得越过其所管 辖辖的范围和事项。(111)公共管理学是一门 研研究公共组织更有效地 提提供公共物品的学问。 (12)所谓公共管理 是是指政府为促进社会整 体体协调 发展 ，采取 各各种方式对涉及社会全 体体公众整体的生活质量 和和共同利益的一系列活 动动进行调节控制的过程 。 (13) 2.公共 管管理主体 传统的行政 学学把行政的研究范围局 限限于政府行政机关的行 政政管理活动上。尽管它 们们是研究的核心主体， 但但公共管理学不仅明确 地地将其他国家机关当作 研研究对象，而且也把其 他他公共组织的管理活动 纳纳入其研 究范围。 (144)从公共管理的定义 看看，公共管理的主体是 政政府，对政府可作广义 理理解。它不仅指包括了 立立法、行政、司法等国 家家机构的广义政府，而 且且还涉及执政党的机构 。 (15) 3.公共 管管理的客体 公共管理 的的客体：社会问题、公 共共项目、公共财产和资 源源。社会问题是那些只 有有属于政府职责范围内 、需要解决的问题。公 共共项目是最直接的可见 对对象。公共财产和资源 主主要包括公共设施、公 共共物品和产品、公共信 息息资源、社会人力8 / 15 资源 、公有企业和公司。 (116) 4.公共管理 的的职能 任何一个团体 、单位、部门都有大体 相相同或相似的、关系全 局局和全过程的工作项目 ，如决策、计划、组织 、人事、领导、协调、 监监督、财务等等。 (177)公共管理从属于一 般般的管理过程，更多地 是是一种政治过程，其公 共共性与政治性的特征十 分分明显，同样它要具备 决决策、计划、沟通、协 调调等基本环节。 (18) 公共管理是一个由问 题题确立、解决方案的提 出出到决策实施和效果评 估估这样一个基本过程。 计计划、组织、协调和控 制制是公共管理的四大基 本本职能。 (19) 三 、评述 几乎所有国内 外外学者都承认，新公共 管管 理学 的 发展 是是在国 外行政改革的实 践践与传统公共行政学的 发发展中诞生的。它的产 生生为完善政府管理提供 更更有力的 理论 基础 。尽管有人把它称之为 公公共行政学的分支或者 公公共行政学的新范式， 但但它绝不是传统意义上 的的公共行政学。 关于 公公共管理活动的范围界 定定，有些学者把它确定 为为在政府内；有些学者 则则把它从政府组织外推 到到其他公共组织；还有 些些学者把它再外推到除 政政府组织外的其他团体 、单位，包括 企业 在在内。因为他们都有共 同同的关系全局和全过程 的的事。这样，狭义的公 共共管理就是狭义的行政 管管理，广义的公共管理 就就是广义的行 政管理。 9 / 15 与公共管理活动范围 相相联系的就是公共管理 主主体 问题 。对此国 外外相当多学者仍然认为 政政府是唯一主体，而国 内内学者多数都认为是政 府府以及相关的公共组织 。 因为公共管理实质 上上是一种管理，所以为 了了能全面地了解公共管 理理产生的来龙去脉，十 分分有必要重温“管理” 提提出的背景及其本质。 资本主义早期，商业 经济 的发展与生产 的的 社会 化，使企业 逐逐步成为社会重要的经 济济组织形式，一方面竞 争争成为经济发展的动力 ，另一方面资本家把追 逐逐利润最大化作为自己 唯唯一的目标。那时人们 关关注的管理实质上是 企 业业管理，而企业管理的 本本质是以最少的人力和 物物力来实现目标和任务 。这就是说管理，具体 到到企业管理，它一开始 的的定位就是效率，即利 润润最大化。这 自然 需需要 研究 效率问题 。泰勒对这问题的阐述 可可能更加露骨： “ 在 科科学 管理上，劳资双 方方在思想要发生大的革 命命，这就是双方不再把 注注意力放在盈余的分配 上上，不再把盈余分配看 成成是最重要的 事情。他 们们要将注意力转向盈利 增增加的数量上，使盈利 增增加到如何分配盈余的 争争论成为不必要。通过 共共同努力就能创造比过 去去大得多的盈余。” (220)泰勒正是通过他 提提 出的科学管理，以此 提提高企业的管理效率。 在在提高效率的做法上， 法法约尔在一定程度上比 泰10 / 15 泰勒高明一点。他认为 实实现管理的高效，具体 地地说就是要做好 “ 计划 、组织、指挥、协调、 控控制 ” ，也就是人们通 常常提到的五大职能；并 把把企业管理中这些理论 又又进一步地推广到一般 管管理上，自然也包括政 府府管理。这就形成了管 理理思想发展史上的科学 管管理时期。 这种讲效 率率并以效率为中心，强 调调整个管理过程都围绕 着着效率的思想，几乎 影影响 了管理学发展中 的的全部 内容 ，因而 就就产生了国内外绝大多 数数管理学家对管理的定 义义：管理可看成是这样 一一种活动，即它发挥某 些些职能，以便使得人的 努努力和物资资源能有效 地地配置，并实现某个目 标标。 (21)每当人们 联联合起来去实现某一个 目目标时，他们就创造了 一一个组织，它有潜力完 成成任何一个独立所不能 完完成的工作。组织的成 功功与否在于它能否有效 地地获得使用各种资源来 达达到特定目标。联合并 指指导使用资源的工作叫 管管理，是刚刚提到的包 括括计划、组织、领导和 控控制的管理。 (22) 由此可以看出，他们把 “管理”看成是围绕实 现现目标的过程，旨在提 高高效率。为此，人们需 要要利用计划、组织、控 制制、激励等手段 。这种 定定义一直在西方管理学 思思想史中留下了深深的 烙烙印。至于我们国内的 绝绝大多数管理科学著作 ，差不多对“管理”也 都都是这样定义：“管理 是是通过计划、组织、控 制制、激励和领导等环节 来来协调人力、物力和财 力力资源，以期更好地达 成成组织目标的过程。” (23)这种从企业管 理理 总结 11 / 15 出来的管理 思思想，在向其他领域外 推推时，始终都强调以下 几几点： 1.管理的目标 是是既定的。 2.管理是 一一个过程。 3.管理是 为为了有效利用各种资源 ，包括人力 、物力和财 力力等。 4.实现资源有 效效配置的手段是计划、 组组织、控制和激励等。 人们自然会想到，公 共共领域中的管理包括政 府府部门的管理，显然与 企企业管理是有区别的， 区区别就多在“公共”二 字字上。公共组织中的目 标标与企业目标即追求利 润润最大化的目标是不同 的的。公共目标也考虑“ 效效率”因素，但同时还 必必须考虑“公平”因素 。后者在泰勒的科学管 理理思想中不仅不可能提 到到，就是传统的公共行 政政管理也很少考虑。正 是是在这个意义上，新公 共共行政学才独树一帜地 把把社会公平放在显赫的 位位置上。这个学派的努 力力虽没有产生预想的结 果果，但他们所提出的问 题题是值得人们在公共管 理理研究中认真思考的。 企 业 管理认为，只 要要在生产过程中把各种 资资源协调好就能够实现 所所获取的目标最大化， 所所以管理的客体主要是 资资源。而公共管理所面 临临的往往是 社会 问问题 ，因而管理不会 简简单地都表现在资源的 协协调上。社会问题一旦 成成为公共管理问题，它 就就是公共管理的逻辑起 点点。这种从问题出发， 以以制定与实施解决问题 的的方案为中心，并需要 评评价执行效果好坏的思 路路，正好与公共政策 研研究 的基本思想是相 同同的，难12 / 15 怪有人说公共 管管理可视为一种政策管 理理。 企业管理为了效 率率，为了有效地配置资 源源，其实现手段或者叫 做做管理的职 能是计划、 组组织、控制、激励。毫 无无疑问，公共管理的有 效效性也与这些职能相关 。但前面已经提到，公 共共管理不仅要注意到效 率率问题，而且要研究公 平平问题，以及与此联系 密密切的公共责任、公共 权权力、公共道德、公共 文文化等。 企业管理目 标标因为非常明确，所以 人人们往往更多地注意过 程程管理。而公共管理的 目目标是效率和公平，这 既既要关注过程又要关注 结结果。西方从事公共管 理学 研究的很多学 者者，已经充分认识到对 结结果管理进行研究的意 义义。公共管理由注重过 程程转向注重结果，这无 疑疑是合理的，但关键是 如如何实现过程管理 与结 果果管理的统一，以保证 实实现效率与公平的统一 。 综上所述，由最早 从从企业管理中提炼出的 “管理”内涵，运用到 行行政管理直至公共管理 中中，这中间是有质的差 别别的。它们分别作为“ 管管理”类的分支有其共 性性的一面，但因各自研 究究对象上的差别，又各 有有其个性的一面。对企 业业管理来讲，管理主体 认认为企业目标十分清楚 ，那就是实现利润最大 化化，因而更多地着力于 提提高效率上，集中要解 决决的是资源如何有效配 置置，人们把更多的力量 放放在决策、计划、组织 、控制等环节上，这是 一一种过程管理。对公共 管管理来说，其目标是实 现13 / 15 现效率与公平的统一； 除除了要掌握好决策、计 划划、组织、控制等环节 外外，还要认真履行公共 责责任，用好公共权力， 提提倡公共道德；解决资 源源配置中的矛盾是重要 的的，但更重要的是要解 决决社会问题，如何增进 公公共利益并能公平地分 配配，所以公共管理既要 讲讲过程管理，又要讲结 果果管理。也许有人会问 ，以上所讨论的“公共 管管理”的 内容 在 “ 行行政管理 ” 中不是被人 讨讨论过码？它们之间有 什什么差别？我们的回答 很很简单：那就是管理主 体体不同。也许还会有人 问问，专家们不是把管理 主主体从狭义行政管理外 推推到广义行政管理领域 ，包括 企业中的行政活 动动，这中间又有什么差 别别？我们的回答也很简 单单：公共管理的本质集 中中体现于公共利益上。 除除那些不以营利为目的 的的公有企业外，多数企 业业管 理的本质是追求共 同同利益。共同利益并不 等等于公共利益，它们之 间间的根本差别就在一个 “公”字上。我们认为 ，以营利为目的的企业 活活动中的“行政管理” 不不属于公共管理范畴， 即即使它们部分地承担了 为为社会提供公共产品的 责责任，即使它们在管理 活活动中也有决策、计