关于加强市人大常委会监督职能的调研报告调查报告

1 / 15 关于加强市人大常委会监督职能的调研报告调查报告 按照常委会工作要点的安排，研究室把“加强市人大常委会监督职能”作为重点调研课题，组成课题组进行了深入的调查研究。在近半年时间里，比较全面地回顾和总结了市人大常委会监督工作的实践与体会，进一步深化对人大监督工作的认识和理解。课题组专程赴广州、宁波等地人大学习考察，又深入到南岗区、香坊区、双城市等区、县进行调研，学习省外和本地区 人人大常委会在这方面好 的的做法和成功的经验， 分分析研究了影响我市人 大大常委会监督职能有效 行行使的一些因素，在此 基基础上形成了调研报告 初初稿 。现将调研中形成 的的观点和建议作如下报 告告。 一、对我市人 大大常委会监督职能发挥 作作用的现状分析 历 届届市人大常委会都将监 督督工作摆上重要议事日 程程，坚持围绕中心、服 务务大局，认真履行监督 职职权，不断探索和实践 ，积累了许多比较好的 经经验。特别是市十一届 人人大常委会以来，不断 加加大监督力度，创新开 展展监督工作的有效途径 和和办法，努力增强监督 实实效，共听取“一府两 院院”工作汇报 81 项， 作作出决议、决定 37 项 ，听取了 52 部法律法 规规执行情况的汇报，评 议议了 29 个政府组成部 门门和 34 名 “ 一府两院 ” 负责工作 人员，其中 包包括 4 名副市长和 1 名 市市人民检察院检察长。 通通过监督职权的有效行 使使，保障了宪法和法律 、法规在我市的 贯彻实 施施，促进了“一府2 / 15 两院 ”依法行政和公正司法 ，为推动我市各项事业 的的全面进步发挥了积极 作作用。总结几年来监督 工工作的成功做法，主要 表表现在： 1、围绕发展 这这个第一要务，加强对 全全局性工作的监督。历 次次常委会会议都突出以 审审议经济方面的议题为 主主，就国民经济和社会 发发展计划整体实施情况 、推进国有企业改革、 非非公有制经济发展、农 业业产业化、行政区划调 整整等重大问题，听取和 审审议市政府有关工 作情 况况的汇报，适时作出相 应应的决议、决定。围绕 市市委提出的工业强市的 发发展战略，常委会把 “ 十十五 ” 发展规划作为哈 尔尔滨市的头等大事，组 织织人大代表在人代会上 分分十 三个专题进行了大 会会审议，并作出关于“ 十十五”计划纲要的决议 。为贯彻中央振兴东北 老老工业基地的决策，围 绕绕哈尔滨市委提出的“ 努努力快发展、全面建小 康康、振兴哈尔滨”的工 作作主题， XX 年人代会 上上专门听取了市政府关 于于老工业基地调整和改 造造情况的汇报，常委会 组组织力量开展专题考察 、专项调查和专门视察 ，作出关于加快哈尔 滨滨市老工业基地振兴步 伐伐的决议，为确保我 市市在中央确定的第二批 改改造项目中取得领先优 势势发挥了重要作用。为 强强化对省委提出的哈尔 滨滨 “ 加快发展，当好龙 头头 ” 战略实施的监督， 及及时加开了一次常委会 ，专门讨论如何为哈尔 滨滨加快发展发挥 好人大 及及其常委会的职能作用 问问题，并作出了关于 充充分发挥地方国家权力 机机关职能作用，大力推 进进哈尔滨加快发展当好 龙龙头的决议，较好地 发发挥了人大在经济社会 发发3 / 15 展中的决策、规范、 推推动和保障作用。 2、 围围绕依法治市，加强法 律律监督。在执法检查方 式式上，坚持少而精、突 出出重点的原则。每年常 委委会都 确定一项涉及全 市市工作大局的法律法规 ，由常委会主任带队， 各各位副主任、秘书长和 委委员参加，组成高层次 执执法检查组，进行检查 和和视察，突出了重点， 提提高了检查的层面，加 大大了执法监督的力度。 各各专门委员会进行的执 法法检查，由相关专门委 员员会牵头，邀请主任会 议议成 员、驻会委员、本 委委员会的组成人员和人 大大代表对该项法律法规 的的执行情况进行检查， 并并形成质量较高的检查 报报告，提交常委会会议 审审议。常委会会议后， 以以常委会审议意见的形 式式向“一府两院”提出 改改进执法的具体要求， 执执行机关在一定的时限 内内办理，并报 告办理结 果果，增强了执法检查的 法法律效力，加大执法监 督督力度。常委会还抓住 影影响较大、久拖不决的 典典型案件开展个案监督 ，狠抓重大案件查处工 作作，为地方的经济发展 提提供了优良的法制环境 ，推进了依法治市的进 程程。 3、围绕维护人民 群群众的根本利益，加强 对对群众关注的热点、难 点点问题的监督。常委会 通通过调查、视察 、检查 ，建立主任会议成员接 待待、处理群众上访等制 度度，将需要解决的共性 问问题、重点问题作为常 委委会审议、监督的重要 内内容。例如，人民群众 通通过人大代表等多种渠 道道向人大常委会反映， 要要求加快建设城市后 备 水水源，解决城市供水不 足足的问题。常委会党组 及及时向市委汇报了这一 情情况，取得市委的支持 ，把后备水源地4 / 15 建设作 为为一件大事，组织专门 力力量深入调查，提出建 设设磨盘山水库作为城市 新新水源地的建议，要求 市市政府抓紧立项报批工 作作。在市人大常委会的 直直接督促下，政府积极 落落实，各项工作正在按 计计划进行，预计在 XX 年年向市区供水，这将使 我我市长期存在的用水紧 张张、 供水污染等矛盾逐 步步得到解决。建设重大 疾疾病预防控制中心，是 防防病治病、维护市民身 体体健康的需要。去年， 常常委会根据部分人大代 表表提出的议案，向市委 报报 告，作出了关于建 设设市疾病预防控制中心 的的决议，并督促市政 府府认真落实决议要求， 预预计 XX 年年底 “ 疾控 中中心 ” 即可投入使用。 4 、围绕依法行使人事 任任免权，加强对任命干 部部的任后监督。特别是 评评议工作近几年有了突 破破性的进展。从 2000 年开始，常委会实行 “ 两项评议 ” 相结合。 为为充分体现述职评议的 公公开、公正，增强透明 度度，以常委会组成人员 投投票的方式确定评议对 象象。将评议对象在新闻 媒媒体上进行公示 ，公开 受受理群众的信访；对被 评评议的政府组成人员进 行行任期经济责任审计并 形形成报告；常委会成立 评评议组， 深入被评议部 门门及所属基层单位进行 调调查，把人大常委会监 督督、舆论监督和群众监 督督有机结合起来，不仅 征征求本单位干部职工、 直直属单位班子成员、部 分分服务对象、各级人大 代代表和社会各界的意见 和和建议，还拓宽利用各 种种民主渠道，使更多的 市市民了解市人大常委会 对对“一府两院”负责工 作作人员进行评议的有关 情情况。通过面对面谈话 、个别填写“征求意见 表5 / 15 表”、民主测评票、意 见见投诉等方法，充分发 扬扬民主，创造让群众充 分分表达自己真实意愿的 条条件和氛围。考察组再 根根据方方面面反映的情 况况用写实的方式进行综 合合汇总，向组成 人员提 供供全面的基础材料，并 提提前发给各位组成人员 ，待组成人员在评议中 充充分表达意见后，再形 成成有关考察材料。评议 的的基础上，常委会以无 记记名投票方式对被评议 的的政府组成人员的工作 作作出“满意”、“基本 满满意”、“不满意”的 评评价。常委会会议针对 被被评议的“一府两院” 及及其组成人员存在的问 题题和不足提出整改意见 ，要求限期整改并向常 委委会作出口头报告。常 委委会对整改情况跟踪问 效效，从而使评议监督工 作作既深入扎实，又富有 成成效。 综上，市人 大大常委会的监督工作已 经经从一般性的程序性监 督督发展为有重点、有针 对对性的实体性监督，监 督督形式不断创新，力度 不不断加大，为进一步建 立立健全人大监督制度奠 定定了良好的基础。总结 监监督工作的主要启示是 ： 1、坚持党的领 导导，是做好监督工作的 根根本保证。人大及其常 委委会监督的职能作用与 我我们党实现政治领导的 价价值目标，从根本上讲 是是一致的，因而，只有 与与党保持统一，才能保 证证人大监督职能的正确 政政治方向，这不能有丝 毫毫含糊和动摇。坚持党 的的领导绝不是消极被动 、畏首畏尾的单纯服从 ，只有自觉地按照党的 路路线、方针、政策，制 定定监督工作的指导思想 ，把握监督工作的政治 方方向 ，完善人大监督的 组组织机构，积极争取市 委委对 人大监督工作的重 视视和支6 / 15 持，围绕市委中 心心工作开展监督活动， 使使人大的监督工作与全 市市大局相统一，与全市 人人民的根本利益相统一 ，不越权，不添乱，才 能 能从根本上保证人大监 督 督职权的有效行使。 2、提高监督层次， 是是做好监督工作的基本 前前提。常委会始终把监 督督工作列为常委会的重 点点工作、常规工作来抓 ，每年常委会都确定一 项项涉及全市工作大局的 法法律法规，由常委会主 任任带队，组成人员参加 ，组成高层次检查组， 进进行执法检查，通过提 高高监督主体层次、监督 内内容层次， 不断扩大监 督督范围，加大监督力度 ，确保监督工作取得实 效效，使监督工作成为常 委委会工作的重要 内容， 是是监督工作得到加强的 基基本前提。 3、坚 持持监督为民，是做好监 督督工作的根本原则。人 大大的监督职权来自于人 民民群众，要依靠人民群 众众的力量，要对人民群 众众负责，受人民群众监 督督，这是做好监督工作 的的根本原则。实践证明 ，人大监督工作越是公 开开、透明，民主程度越 高高，效果越明显。常委 会会对刑事诉讼法进 行行执法检查前，在哈 尔尔滨日报上予以公布 ，广泛征求社会各界及 群群众对该法贯彻执行情 况况的意见和建议， 历时 5个月调查走访全市 18 个具体办案部门，召 开开 7 个座谈会，抽查 14 17 件案件，接待群 众众来信来访 133 人次 ，发现存在较大问题的 案案件 22 件，提出监督 意意见 15 件，限期整改 7 件，使人大监督工作 充充分体现民权，客观反 映映民意，受到人民群众 的的好评。 4、创新 监监督方式、方法，是做 好好监督工作7 / 15 的重要途径 。既把人大自身各种监 督督形式的相互结合，又 探探索人大监督同其他方 面面监督相结合的方式， 是是增强人大监督实效的 基基本途径。常委会实行 述述职评议和工作评议 “ 两两项评议 ” 相结合，使 评评议人与评议工作同时 进进行、相互促进。扩大 评评议的广度，每位市政 府府组成人员和两院院长 、副院长，在任期内都 要要接受两次评议。增强 评评议的力度，通过多种 形形式，广泛听取干部、 群群众的意见，保证评议 结结果的客观公正 。“两 项项评议”工作结合进行 ，既避免了一些重复性 的的工作，又增强了监督 工工作的实效性。 5、监督工作制度化、规 范范化，是做好监督工作 的的基础。近年来，常委 会会监督工作规范化、制 度度化建设也取得了新的 进进展。我们本着 “ 需要 一一个，制定一个 ” 、 “ 成成熟一个，制定一个 ” 的的原则，制定了 6 部单 项项监督规定，使我市人 大大常委 会的规范性文件 审审查、讨论决定重大事 项项、个案监督、述职评 议议等方面的监督工作纳 入入了制度化、规范化轨 道道。同时，为加强对涉 及及全局性政府工作的监 督督，建立了高层沟通协 调调机制。凡应提交人大 常常委会讨论决定的重大 事事项，由常委会党组请 示示市 委，并提前与政府 “通气”，督促政府及 时时向人大报告需要人大 决决定的重大事项，从而 将将重大事项纳入了“党 委委意图 人大决定 政府实施 人大监 督督”的决策运行轨道。 但就总体来说，对 监监督工作的成绩估价还 不不能过高，必须清醒地 看看到，监督工作在市人 大大常委会的全 部工作中 仍仍然是一个薄弱环节， 同同8 / 15 时也是当前人民群众 最最关注、反映最强烈的 问问题之一。目前监督工 作作存在的主要问题是： 1 、监督工作存在走形 式式、不深入、表面化、 实实效性差等问题。一些 视视察和执法检查，形式 上上轰轰烈烈，实际上只 是是一般性地走走看看， 发发发议论，缺乏深入的 调调查研究，缺少 具有针 对对性的意见、建议，监 督督工作重形式轻实效， 监监督力度不大，从而影 响响了人大监督制约的权 威威性。 2、监督职权行 使使不到位。在监督工作 实实践中，常规的一般性 的的监督手段运用得多， 而而询问、质询、特定问 题题调查等刚性监督形 式 ，以及罢免等硬性监督 手手段根本没有得到有效 使使用或使用不多，致使 监监督力度不大，效果不 明明显。3、监督程序不 规规范，随意性强。近几 年年，市人大常委会综合 运运用了各种监督手段， 特特别是许多具有创新性 的的监督手段，由于缺乏 相相关制度规范，或有法 律律依据但规定比较笼统 ，实践中难以操作，致 使使监督工作不够规范和 统统一，主观性、随意性 较较强 。 通过深入研 究究和分析，产生上述问 题题的原因主要有以下几 个个方面： 1、思想 上上还有一些模糊认识。 对对人大监督工作的模糊 认认识主要来源于三个方 面面。首先是受中国传统 文文化影响，说话含蓄、 凡凡事讲情面是中国人的 个个性，恪守明哲保身的 处处事原则，再加上我国 政政治体制改革相对落后 于于经济体制改革， “ 人 治治大于法治 ” 的现象依 然然存在，因此，在监督 主主体中普遍存在着人大 能能发挥多大作用，权力 用用到什么程度才合适的 疑疑虑，监督工作有畏难 思思想。其次是受9 / 15 社会舆 论论关于人大工作 “ 二线 ” 论影响，监督主体中 普普遍存在着监督工作难 有有作为的消极思想。再 次次是受封建专制 思想影 响响，国家公职人员民主 法法制思想观念淡薄，认 为为人大监督可为可不为 ，监督力度可大可小， 对对人大监督的法定地位 和和法定 义务认识不清， 自自觉接受人大监督观念 不不强。 2、有关监 督督的法律、法规还不完 善善。现有法律中有关监 督督的规定过于原则、可 操操作性不强，有的规定 含含义不明晰，执行起来 比比较困难。近几年，市 人人大常委会制定的一些 监监督工作办法，由于缺 乏乏相关上位法依据，有 些些程序规定仍比较原则 ，不便操作。对许多刚 性性监督手段现行法律还 没没有统一明确的规定， 一一些我市独创的监督形 式式因条件不成熟还未以 规规范的形式固定下来， 没没有相关法律上的规定 和和程 序上的保障，监督 主主体不敢大胆行使监督 权权，被监督主体借口监 督督行为法律依 据不足， 而而对人大的监督产生抵 触触情绪。 3、监督 体体制不够协调。在现行 体体制下，一般是市委作 出出决定政府去组织实施 ，或者市委和市政府联 合合发文对重大事项作出 安安排部署，市委、市政 府府行为共为一体，在此 情情况下，人大难以实施 监监督。同时，由于市政 府府市长是市委的二把手 ，而市人大常委会主任 既既不是市委副职又不是 党党委常委，使人大常委 会会主任在党委的位置与 国国家权力机关的地位不 相相称。即在国家政权体 系系中是 “ 党委 人大 政政府 ” 而在党的政权体 系系是“ 党委 市长 人 大大主任 ” ，这样 就难以 对对监督工作行使监10 / 15 督 权 。此外，常委会机关在 人人员编制、机构设置等 诸诸多方面和法律规定的 人人大职能都有相当大的 差差距，人大实施监督客 观观上有一定困难。 4 、组织保障不够有力 。常委会组成人员组织 构构成不够合理。专职委 员员比例偏低，相当数量 的的组成人员难以把主要 精精力放在人大工作上， 影影响了人大监督工作的 顺顺利、有效开展。监督 机机构设置不合理。我市 人人大常委会的具体监督 职职能体现在各个专门委 员员会，而各专门委员会 人人员有限，特别是专业 人人才不足，影响了人大 监监督职权行使的深度和 力 力度。 二、加强人 大 大监督职能的具体措施 法律监督方面 1 、 扩大规范性文件审 查查范围。在现有的审查 地地方性法规具体应用解 释释、政府规章的基础上 ，增加对市政府的决定 、命令，市法院、市检 察察院实施法律、法规的 规规定和办法，以及区、 县县人大及其常委会的决 议议、决定和其他规范性 文文件的审查。这既是充 分分履行宪法和法律赋予 人人大的法定职权，也是 加加强常委会对规范性文 件件进行监督的重要措施 。 2、扩大公民有 序序参与执法检查。通过 人人大常委会会议或新闻 媒媒体征求一届或一年的 执执法检查内容，综合各 方方面意见民主确定执法 检检查项目。执法检查的 法法律、法 规确定之后， 通通过新闻媒体向社会公 布布，公开征求社会各方 面面对该法执行情 况的意 见见。对由常委会检查的 重重点法律、法规，可实 行行执法监督听证会，架 构构市民直接参与执法监 督督的平台，创新人大执 法法监督形式。每年可选 一一部法律、法规11 / 15 实行监 督督听证会，由执法检查 的的相关专门委员会和被 检检查市政府相关部门共 同同研究制定方案并组织 实实施。 3、建立执 法法检查回查制度。如执 法法检查结束后半年，人 大大常委会或者专门委员 会会应当对被检查机关的 整整改情况进行回查；必 要要时，主任会议可以决 定定被检查机关向常委会 报报告整改情况。 4、建立个案监督 “ 一案 一一组织 ” 制度。效仿法 院院审判的合议庭的组成 方方式，对主任会议决定 列列为个案监督对象的， 应应当 成立由常委会组成 人人员、人大代表和有关 工工作人员组成的临时性 个个案监督组，这样有利 于于问题得到及时、客观 、公正的解决。工作监 督督方面 5、建立重 大大事项定期提报制度。 每每年年初，人大常委会 以以文件形式通知 “ 一府 两两院 ” ，由 “ 一府两院 ” 报告当年拟提交人大 常常委会审议的重大事项 ，使重大事项的报送工 作作规范化。 6、建 立立重大基本建设项目审 批批制度。以规范政府投 资资项目管理为重点，加 强强对重大基本建设项目 监监督，具体规定每一个 达达到一定投资规模的政 府府投资项目，都需经人 大大常委会会议审查批准 ，使政府投资行为更加 科科学合理，符合广大人 民民群众的意愿。 7、完善预算审查监督的 基基本制度。一是建立对 预预算超收收入的使用监 督督制度，在预算执行过 程程中，需要动用超收收 入入追加支出时，要及时 向向人大有关审查监督机 构构通报情况，如动用超 收收收入较多的，市政府 应应事先向市人大常委会 做做预算超收收入安排使 用用情况的报告。二是对 暂暂时不能纳12 / 15 入预算的要 编编制收支计划，市政府 每每年向市人大常委会专 项项报 告预算外资金收支 情情况和综合财力平衡的 情情况。三是健全预算审 查查批准制度。在预算执 行行过程中，因特殊情况 ，必须对预算进行调整 ，且调整总额超过原批 准准预算总额的 3的， 预预算调整方案应于当年 9 月至 11 月提交市人 大大常 委会审查批准。 人事监督方面 8、建立任前考法委托制 度度。委托比较中立的部 门门组织任前考法活动， 使使人大人事任免工作更 客客观，增强参考人员的 责责任意识和紧迫感。 9、完善述职评议制 度度。将现有评议工作中 的的好做法固定下来，并 对对某些关键环节进一步 完完善。比如，扩大被评 议议对象，将 分散在我市 各各区、县的市属垂直管 理理部门负责人、市中级 人人民法院、市检察院的 法法职人员纳入被评议对 象象范围内；科学合理确 定定被评议对象，按照好 、中、差三个层次由人 大大代表民主投票产生评 议议对象，按照得票多少 确确定被评议对象；规范 评评议报告写法，报告中 对对成绩的论述不 得超过 全全部篇幅的三分之一； 评评议中获得满意票和基 本本满意票之和不过半数 的的，人大常委会对其亮 “黄牌”，建议市委对 其其工作进行调整；常委 会会会议对被评议对象的 评评议结果向新闻媒体公 布布，让社会知道人大评 价价意见。 其他形式 的的监督方面 10、 建建立经常办理代表意见 建建议制度。规定人大代 表表每年联系走访选民的 最最低限额，不定期收集 代代表意见、建议，及时 转转至相关部门，必要时 随随时召开代表与意见、 建建议办理部门的直接见 面13 / 15 面会，充分发挥人大代 表表的作用，督促 “ 一府 两两院 ” 及时解决代表意 见见、建议，推动办理工 作作经常化、制度化。 11、制定市人大 常常委 会监督工作条例 。鉴于国家监督法 在在近期内还不会出台， 可可以考虑在修改、完善 现现有各单项监督工作规 定定的基础上，总结目前 创创新性的监督形式，制 定定市人大常委会监督工 作作规定，将监督工作纳 入入规范化、制度化轨道 ，使今后监督工作有章 可可循。 三、加强人 大大监督职能的保障性措 施施 人大行使监督职 权权是一个动态过程，监 督督职权能否有效行使， 归归根结底取决于两个方 面面问题，即人大监督权 如如何定位和监督权如何 运运作的问题，监督权的 定定位取决于各方面对人 大大监督工作的认识，取 决决于监督主体对监督工 作作的思路，带有根本性 、决定性意义；监督权 的的运作是系统论范畴的 问问题，它主要是由监督 权权力主、客观两方面因 素素共同决定，包括监督 主主体状况问题，监督方 式式问题，监督环境问题 等 等，是影响监督权运作 的 的关键 所在。以下试析 之之： 解决好加强人 大大监督职能的认识问题 。人大监督权是一项保 护护人民合法权益和国家 长长治久安的国家权力。 根根据宪法和地方组织法 的的规定，人大监督是我 国国监督体系的基础和中 心心，是最高层次的监督 ，与检察机关的法律监 督督权、行政机关的行政 监监察权、党委的纪检监 督督权、政协的民主监督 权权以及社会的舆论监督 权权相比，人大监督权是 一一项具有法律效力的国 家家性监督权力，它超越 于于其他监督权，具有明 显显的14 / 15 间接控制特征。因 而而，人大的监督权应侧 重重于对监督对象起威慑 、督促、指导作用，而 不不是直接对具 体工作进 行行干预和纠正。所以， 解解决好对人大监督的认 识识问题就显得尤为重要 ，一方面要充分认识人 大大监督的法定地位和作 用用，提高对人大监督工