关于基层法院调解工作的调查报告

1 / 11 关于基层法院调解工作的调查报告 关于基层法院调解工作的调查报告 编者按： 调解是我国民事诉讼中最具特色的处理民事纠纷的传统方式。如何创造性地开展诉讼调解，充分发挥其价值功能和优势，以实现调解制度之公正、效率的终极目标，值得深思。前不久，中国法官协会就调解情况分别到河南省、陕西省、吉林省几个基层法院进行了调研，所形成的调研报告为我们的思考提供了一个全新的视角。 一、 当当前基层法院调解工作 的的基本情况与主要做法 基本情况 近年来，基 层层法院在审判实践中， 在在自愿、合法的基础上 ，以调解方式解决了大 量量的民 事纠纷案件，为 及及时解决纠纷、化解矛 盾盾发挥了积极的作用。 从几个基层法院的统计 数数字来看，以调解方式 结结案的比例多在 60 至至 70左右。有的是 逐逐步下降；有的是稳步 上上升；还有的是先下降 后后又上升。下降的原因 有有以下几个：一是调解 需需要一定的时间，在不 断断加强审判流程管理、 强强化审限管理的同时， 调调解的力度被削弱；二 是是案件数量的不断增加 使使法官应接不暇，没有 时时间过多的调解，客观 上上造成调解不能；三是 调调解需要当事人对法官 的的信任，而目前法院的 司司法权威和法官的社会 公公信力在下降；四是对 司司法政策的理 解不够全 面面，认为最高人民法院 重重判决轻调解，或认为 调调解过2 / 11 多有损法院形象 ；五是其他社会力量的 不不当干预， 影响了当事 人人自由处分权的行使。 主要做法 各地法院 将将调解贯穿于审判全过 程程和各个不同的诉讼阶 段段： 1.送达起诉状副 本本和应诉通知书时的 “ 送送达调 ” 。对事实清楚 、证据确凿、双方争议 不不大的案件，收案后用 简简易程序进行审理，即 以以打电话、就地审理等 简简便灵活的方法通知当 事事人到庭或到当事人住 所所，在双方当事人同意 且且被告自愿放弃答辩期 的的前提下进行调解。 2. 询问被告答辩时的 “ 答答辩调 ” 。即在被告 向 法法院送达答辩状时，根 据据原告的起诉事实及被 告告的答辩意见，给被告 做做调解工作；如被告同 意意，便及时通知原告立 即即到庭进行调解。 3.双双方当事人同时到庭的 “ 即时调 ” 。 4.庭前 准准备阶段在交换证据时 的的 “听证调”。5.庭 审审阶段的 “ 庭审调 ” 。 66.发挥双方委托代理 律律师的作用，促使当事 人人庭外和解的 “ 庭外调 ” 。 7.定期宣判送达 前前，当事人行使请求 http:/本 , 资 .料 /,于 /范文 . 之 .家 ) 调解 权权的 “ 庭后调 ” 。 基 层层法院在长期的审判实 践践中探索了一套调解的 方方法，积累了一些有益 的的 调解经验。如西安市 碑碑林区法院建立了法官 主主导下的“适度社会化 诉诉讼调解模式”，扩大 调调解参与人的范围，试 行行专家参与调解，聘请 人人民调解员为法院助理 调调3 / 11 解员，在人大代表、 政政协委员、党代会代表 中中聘请调解员并邀请他 们们参与案件的调解等。 该该院还制定了纠纷调 解解劝导手册，即在征 得得当事人同意的情况下 ，将部分案件的调解由 法法院提示引导到人民调 解解组织先行调解，使法 院院调解和人民调解形成 双双联互动的关系。针对 农农村民事纠纷案件的特 点点，咸阳市渭城区法院 创创建了特邀协调员制度 ，即由法院聘请当地村 、镇干部 担任特邀协调 员员，邀请他们协助法院 参参与调解工作，并通过 他他们直接调解本村、镇 发发生的民间纠纷。关于 调调解工作的经验，各地 法法院普遍认为主要有以 下下几个方面： 1.要牢 固固树立司法为民的理念 ； 2.强化调解工作的 观观念不能动摇； 3.要 坚坚持合情、合理、合法 相相结合的调解原则；4. 要创造性的开展调解 工工作； 5.要因地制宜 ，不断创新调解工作的 方方式、方法； 6.要努 力力提高法官的综合素质 。 二、当前基层法院 调调解工作的体会 对调 解解的功能，各地基层法 院院有着清楚的认识：一 是是可以减少诉讼程序的 对对抗性，有利于 在解决 民民事纠纷时维护双方当 事事人的长远利益和友好 关关系；二是可以最大限 度度地优化纠纷解决程序 的的效益，快速、简便、 经经济地解决纠纷，缓解 当当事人的讼累，降低诉 讼讼成本，达到办案法律 效效果与社会效果的有机 统统一；三是有利于当事 人人充分行使处分权，发 挥挥民事诉讼中当事人的 程程序主体性作用，实现 当当事人主义的私法功能 ；四是调解协议以合意 为为基础，更易为当事人 实实际履行，4 / 11 可避免执行 中中的困难，实现调解与 执执行的有机统一；五是 在在实体法律规范不健全 的的情况下，当事人可以 通通过调解中的协商和妥 协协，以探索双赢的审理 结结果。 针对前一时期 随随着民事审判方式改革 的的逐步深化而在理论界 和和实务界提出的调解“ 否否定与替代论”，各地 法法院普遍持反对态度， 认认为调解不但已深深扎 根根于解决民事纠纷的诉 讼讼制度之中，在很大程 度度上促进了办案法律效 果果和社会效果的有机统 一一，而且是在保证公正 与与效率前提下减少诉讼 成成本、使诉讼效益最大 化化的最佳途径。因此， 我我国调解制度的发展方 向向应当是逐步改进和完 善善，而决不是淡化、排 斥斥和取消。目前应以学 习习贯彻最高人民法院肖 扬扬院长 2002年 9月 227日在人民调解工作 会会议上就加强法院调解 工工作 的讲话精神为契机 ，进一步完善调解制度 ，建立独立的调解程 序 及及规则，从程序上保障 调调解合法、有序进行。 调解能否适用与案件 类类型有着一定联系。有 具具体给付内容的民事案 件件适合以调解方式结案 ，原因在于此类案件调 解解的目的性很明确，就 是是为了促使双方能够对 给给付内容进行有效的协 商商，以便自愿、合法地 达达成协议。若是没有具 体体的给付内容，如选民 资资格案件、宣告失踪或 宣宣告死亡案件、认定财 产产无主案件、破产案件 等等，则会因诉讼标的的 特特 http:/ 欢迎您访问关于基层 法法院调解工作的调查报 告告范 .文 .5 / 11 家 殊殊性而无法进行调解。 适用调解与审判资源 有有效利用的关系可从两 方方面审视：一是对于审 判判机制整体运作而言， 适适用调解可以减少诉讼 环环节，加快结案时间， 特特别是无须经过上诉程 序序，能够节约诉讼成本 和和审判资源；二是在民 事事案件一审过程中，适 用用调解不一定能够直接 起起到提高审判效率的作 用用。实践证明，结案总 数数与调解的比例普遍是 成成反比的，相对于判决 而而言，调解的有效适用 对对法官的综合素质要求 较较高，法官投入的精力 也也相对更多，而基层法 院院普遍案多人少，过分 强强调调解会使有限的审 判判资源难以有效利 用。 三、当前基层法院调 解解工作存在的问题与建 议议 存在的问题 1.法法律规定调解必须在查 明明事实、分清责任的基 础础上进行弊多利少。根 据据民事诉讼法的规定， 法法院应根据当事人自愿 的的原则，在事实清楚的 基基础上，分清是非，进 行行调解。查明事实、分 清清责任是判决的前提条 件件，而调解的含义本身 就就包括对某些界限不清 的的事实、责任含糊不究 ，互谅互让，以达到既 解解决纠纷又不伤和气的 目目的。当事人选择调解 的的目的之一就是要提高 效效率，如果所有案件都 要要求在查明事实、分清 责责任的前提下进行调解 ，调解的优势就会丧失 ，还不如判6 / 11 决更简便、 快快捷。可见，一味要求 查查明事实、分清责任， 既既不尊重当事人的自主 处处分权，耗时、费力， 又又浪费 法院的审判资源 。 2.法律及司法解 释释的规定过于简单，审 判判实践中难以操作。民 事事诉讼法、最高人民法 院院关于适用民事诉讼 法法若干问题的意见设 专专章规定了调解，但内 容容简单，过于原则，缺 乏乏法官和当事人必须遵 守守的程序和规范。这一 方方面造成法官在实施过 程程中随意性很大，何时 调调解、如何调解，均由 法法官决定，没有程序性 的的约束；另一方面，造 成成法官在实施过程中不 敢敢大胆适用。同时，对 调调解中 自愿、合法的规 定定也过于原则，审判实 践践中认识不一。 3.“ 调审合一 ” 影响司法 公公正。民事诉讼法对调 解解的程序未作独立、专 门门的规定，实行的是 “ 调调审合一 ” 的调解模式 。这种模式对降低诉讼 成成本、避免严格程序带 来来的对抗性，具有一定 的的合理性和现实意义。 但但是，随着司法改革的 进进一步深化，它在审判 实实践中所暴露出来的弊 端端日益突出，如在案件 审审理过程中，法官常常 身身兼调解者和审判者双 重重身份，势必造成法官 在在身份上的冲突，一旦 调调解不成，容易使当事 人人对法院的公正和判决 的的正义产生怀疑，有损 司司法权威。 4.调解 中中的职权主义色彩过重 。民事审判方式改革虽 然然起步较早，但传统审 判判方式的影响依然根深 蒂蒂固，反映在调解上就 是是法官的职权主义特别 突突出。首先，法官对运 用用调解7 / 11 方式还是判决方 式式结案，拥有较大的选 择择权，有些能调解结案 的的案件，法官却将调解 走走了过场；有些案件应 当当及时判决，法官却在 开开庭后反复调解，久调 不不决。其次，调解中法 官官多是扮演 “ 主宰者 ” 角角色，忽视当事人尤其 是是债权人的诉讼权利和 实实体权益，甚至强迫或 变变相强迫当事人接受调 解解。 5.赋予当事人 反反悔权的规定有待完善 。根据民事诉讼法的 规 定定，调解书送达前任何 一一方当事人都可以反悔 ，而无需任何理由。因 此此，当事人在诉讼中达 成成的调解协议对当事人 并并无任何约束力。这对 调调解制度的发展产生了 不不利影响，损害了法院 的的权威和遵守调解协议 一一方当事人的利益，导 致致了审判资源的浪费， 助助长了当事人在调解中 随随意言 （关于基层 法法院调解工作的调查报 告告来 源 于 f 范 /文文 -家 行、 不不负责任的倾向。 6. 片面强调调解结案率 的的做法欠妥。调解在民 事事审判活动中只是一种 结结案方式，虽然能够产 生生良好的法律效果和社 会会效果，但它并不是一 个个 终极目标。审判活动 的的终极目标是实现公正 和和效率，不能为了完成 调调解结案的指标而久调 不不决，拖延时间；也不 能能违法调解，压制当事 人人，给当事人留下 “ 和 稀稀泥 ” 的印象，让当事 人人心有不甘。 7.审 限限对调解的影响应引起 重重视。根据民事诉讼法 的的规定，适用简易程序 审审理的案件，应当在立 案案之日起 3 个月内审结 。对于适用简易程序审 理理的案件来讲，因法官 在在同一时8 / 11 间段内审理的 案案件数量太多，导致实 际际分配到每一个案件上 的的绝对时间是不到 3 个 月月的，并且有些案件在 调调解过程中需要进行 “ 冷冷处理 ” ，因法律及司 法法解释未 明确规定适用 简简易程序审理案件的期 限限是否可以延长，导致 有有些本来可以采用调解 方方式解决的纠纷最后却 采采用了判决方式解决。 8.检察机关等部门的 不不当监督对调解的影响 不不容忽视。在现行诉讼 机机制下，法官在调解中 多多是扮演 “ 主宰者 ” 角 色色，调解时法官难免要 提提出调解方案或就当事 人人的责任大小发表意见 ，且为了调解法官又不 得得不与当事人庭下接触 。在当事人达不成调解 协协议的情况下，有时检 察察机关等部门会以行为 不不当为由质询法官，并 对对案件审理过程进行监 督督，这必然会给法官造 成成心理压力，使法官不 敢敢和不愿做调解 工作。 9.“ 送达 ” 已成为 制制约法院审判效率的重 要要原因。送达是指法院 依依法定方式将诉讼文书 或或法律文书递交当事人 或或其他诉讼参与人签收 的的一项重要法律制度。 由由于人口的流动性在不 断断加大，而公民的法律 协协助意识又比较淡薄， 使使法院很难将诉讼文书 或或法律文书递交给当事 人人或其他诉讼参与人签 收收，造成案件审理期间 的的延长和当事人诉讼成 本本的增加，特别是调解 书书是在送达后才能生效 ，不能及时送达将有损 当当事人的权益。 建议 9 / 11 1.确立当事人意思自 治治为主、国家干预为辅 的的调解制度。首先，充 分分尊重当事人的自主处 分分权。在没有查明事实 、分清责任的情况 下 ，当事人依法达成的调 解解协议，是当事人对自 己己实体权利和诉讼权利 自自主处分的结果，法院 应应当认可。其次，全面 落落实调解的自愿原则。 在在法律、法规中明确规 定定，是否调解的选择权 在在当事人，是否再次调 解解的选择权也在当事人 ，法院不得在事先未告 知知当事人进行调解的情 况况下通知其到庭进行调 解解，调解方案应当由当 事事人首先提出等。再次 ，调解必须坚持合法性 原原则。调解协议的内容 不不得违反法律、法规的 禁禁止性规定，不得损害 国国家利益、社会公共利 益益和他人的合法权益。 2.建议最高法院尽 快快修改和通过有关调解 的的司法解释，对调解的 适适用范围、调解的程序 和和调解的方式等予以明 确确规定。首先，规定调 解解的适用范围。司法解 释释应当明确规定哪类案 件件可以适用调解前置程 序序，哪类案件由当事人 决决定是否进行调解，哪 类类案件不能进行调解等 。其次，规范调解的程 序序。从送达受理或应诉 案案件通知书、举证通知 书书、证据交换、询问调 解解意愿、调解次数、调 解解时限、调解不成的后 续续程序等方面作出具体 规规定。再次，规范调解 的的方式。司法解释应当 明明确规定调解应当公开 进进行，即从调解开始到 达达成调解协10 / 11 议都必须是 双双方当事人或代理人共 同同在 HtTp:/ ) 场的情况下方 为为有效。 3.重新架 构构调解与判决的关系， 有有条件的法院可以实行 调调解前置、推行调审分 离离。将调解放在庭前准 备备阶段，使其成为一个 相相对独立的诉讼阶段。 这这一方面可以及时解决 部部分民事纠纷，减少进 入入审判程序案件的数量 ，化解法官的工作压力 ；另一方面，当事人在 庭庭前准备阶段较为宽松 的的氛围下，通过对自己 各各种权益的衡量，更易 于于接受调解这一和平解 决决纠纷的方式，这也符 合合我国的国情和历史传 统统。推行调审分离，将 法法院内部的法官进 行重 新新定位和分工，一部分 法法官专司调解，可以有 效效地防止法官以拖压调 、以判压调等违反当事 人人自愿原则现象的发生 ，同时也可以避免现行 诉诉讼机制下法官为了调 解解不得不与当事人庭下 接接触的尴尬。 4.建 议议取消当事人的反悔权 。最高人民法院关于 适适用简易程序受理民事 案案件的若干规定规定 ，调解达成协议并经法 官官审核后，双方当事人 同同意该调解协议经双方 签签名或者捺印生效的， 该该调解协议自双方签名 或或者捺印之日起发生法 律律效力。而民事诉讼法 规规定调解书送达前一方 反反悔的，法院应当及时 判判决。对于