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2 0 1 6年 3月 水 利 水 电快 报 E WR H I 第 3 7卷第 3期 十 十 + ” 十4 斤 ；水文水资源 ， ， 卅 ， 。、 ， 、 。 ， 。 文章编号： 1 0 0 6 -0 0 8 1 ( 2 0 1 6 ) 0 3 - 0 0 1 1 - 0 6 尼泊尔水资源综合管理实践综述 老挝 D 苏哈迪曼 等 摘要： 近几十年， 全世界与水相关的许 多政策文献都详细阐述了水资源综合 管理 ( I WR M) 。侧重于 I WR M在尼泊尔的应用， 着重介绍了标准化 I WR M政策的制定方法、 阻碍 1 wR M实施 的现有体制。 以及国 际资助者推动 I WR M 实施的原因。在现有研究中强调 了将 I WR M从 国家政策制定层面转向地区适应性、 方法可操作性层面的必要性。此外， 推广地区水资源管理方法是 I WR M发展嵌套型体制设置的重要切入 点 。 关键词： 水资源管理； 管理政策； 管理方法； 政策实施； 尼泊尔 中图法分类号 ： T V 2 1 3 文献标 志码 ： A 1 概述 在过去 的几十年 中， 水资源综合管理 ( I WR M) 概念一直是水利学科相关学者重点研究 的课题。这 一 概念是水资源管理的综合体现， 以“ 提高用水效 率( 经济原则) 、 促进用水公平( 社会发展原则) 和实 现可持续发展 ( 环境原则 ) ” 为 目标 ， 简称 为“ 3 E ” 。 协调是 I WR M的核心要素 ， 除 3 E外 ， I WR M还包括 综合、 参与、 权力下放、 根据水文边界进行水资源管 理等原则。 过去 2 0 a中， 国际发展机构提 出的 I WR M模式 一 直是发展中国家水资源管理的准则。而主要的国 际资助者如世界银行 、 亚洲发展银行 ( A D B) 以及 国 际组织 如 全 球 水 伙伴 ( G WP) 等 共 同 努力 ， 已使 I WR M成为了全世界水资源管理的先驱。由于决策 部门分散 、 水资源紧缺 ， 人们对协调水资源管理的需 求更为迫切 ， I WR M被公认为是一个美好 目标或愿 景。随着 国 际 资 助 者 的 大 力 宣 传 和 资 金 支 持 ， I WR M成为 了描述 水 问题 和决策复 杂性 的概 念框 架 ， 并成为 了世界水资源规划管理 的主流做法。拉 丁美洲 、 非洲 、 亚洲 的许多发 展 中国家 已将 I WR M 收稿 日期 ： 2 0 1 5 1 2 1 2 作为国家水政策 、 水资源开发利用方式的指导原则 ， 并开始将其应用于国内及跨境流域规划 。 但是 ， 越来越多的学者开始批判 I WR M 的基本 概念及其实施方式 ， 认 为同“ 治理、 可持续性” 等概 念一样 ， I WR M太过理想化。对于这一概念 ， 人们有 可能充满希望 ， 也有可能心存恐惧 ， 准确地说就是这 一 概念太宏观、 太模糊 。同时 ， I WR M被定位为一种 更好的水资源管理规范 ， 也受到了质疑。一般认为 I WR M能实现提高效率、 促进公平 、 可持续发展这三 大 目标 ， 然而在现实 当中， 总是存在各种权衡 与妥 协 。有学者还批判 I WR M 忽略 了水务 部 门内外机 构的设置及办事 流程 。对于如何划分流域边界、 如 何确定各方参与管理的方式 、 流域 内决策者应对谁 负责、 怎样负责等根本 问题 ， 流域划分还不能有效解 决 。实质上， 边界的划定十分复杂 ， 它确定了管理范 围 ， 决定 了重要影响 因素。还有学者指 出流域边界 和机构设置是各种选择决策和争议的焦点 。由此可 以看出， 水资源管理的相关决策具有相当复杂性 ， 决 策者要重新讨论并评估各种概念， 并努力将不切实 际的机构设置蓝图转化为具有适应性、 灵活性、 包容 性的管理方法 ， 如多中心体制。 在实施方面， I WR M的支持者在一些基础性问题 2 0 1 6年 3月 水利 水 电快 报E WR H I 第3 7卷第 3 期 上难以达成一致 ， 如应该整合哪些方面、 怎么整合 、 谁 来整合 ， 以及这些整合能否实现 、 甚至整合是否有必 要等。这揭示了 I WR M 实施 中可能遇到的阻碍 ， 也进 一 步表明 ， 实施 I WR M 一定要考虑 当地的实际情况。 鉴于流域层面利益相关者的参与原则 ， 如何操作 以体 现对参与各方的包容性和代表 生仍是一个重要 问题， 因此问责制十分关键。总的来说 ， 协调、 参与 、 权力下 放需要政策 、 经济和人力层面的多方投入， 而许多尝 试施行 I WR M 的国家无法做到这一点。 本文 以尼泊尔为研究 区域 ， 以当前不 同利益相 关者对 I WR M 的理解及“ 实施” 方式为重点 ， 通过介 绍主要政府部 门对 I WR M 的看法 ， 来反 映在 时机不 成熟地 区推进 I WR M 的情况 。重 点分 析 了 I WR M 作为一套理想概念是如何被纳入 国家政策文件 的。 分析 中未考虑 I WR M 被纳入 国家政策 的相关性 、 适 应性和必需性， 主要是由于在国家政策制定过程中 资助者参与程度高， 而且政府代表关于 I WR M意见 不一 。由于 I WR M上升 到国家政策层 面， 并 不能有 效改变机构设置实际情况 ， 大部分资助者开始以项 目为基础来推进 I WR M， 但 很难影响水资源 管理的 政府部 门。 由于 I WR M 的整合概 念与尼 泊尔 主要 部 门的决策体系及行政关系不 匹配 ， 本 文阐述了在 资助项 目框 架下 ， 尼 泊尔 在 国家 和 地 区层 面实施 I WR M的过程。尼泊尔出现了两种资助模式： 自 下而上 的、 以部门为基础 的流域级别规划方法 ， 以水 资源高效利用和大规模基础建设为重点； 地方参 与规划 的方法 ， 强调公平和利益共享 。本 文认 为将 I WR M在地方的具体实施措施与 国家水 资源规划联 系起来， 有利于作出具有包容性且负责任的决策， 实 现可持续水资源管理 ， 但首先需要 国内关键 利益相 关者对水管理问题的理解 和愿景达成一致 。本文指 出了现阶段推广 I WR M面i 15的挑战及应对措施 。 本文以 2 0 1 4年 61 0月的实例研究结果 为依 据 。研究 内容包括 I WR M文献综述 ， 以及对 1 7名尼 泊尔组织代表进行的深入半结构化访谈 。访谈对象 为政府机构( 能源部、 灌溉部、 水资源与能源委员会 秘书处( WE C S ) 、 城市建设部、 联邦事务与地方发展 部、 立法议会秘 书处 ) 和 民间社会组织 及非政府 组 织( 国际山地综合发展中心( I C I M O D) 、 尼泊尔水资 源保护基金会、 世界 自然基金会 ) 以及国际资助者 ( 世界银行、 亚洲开发银行、 芬兰政府、 13 本国际合 作署) 。访谈集中于关键利益相关者对实施 I WR M 所面临的挑战与机遇的看法及其与工作职责的关 系。受访者介绍了 国家水计 划的核心地位和 WE C S 1 2 对 I WR M的促进作用 ， 以及其与在地 区层面 I WR M 实施的关系。 2 地方层面 I WR M的实施及推广 如何尽快从 国家、 流域层面的政策 、 机构改革转 向地区性 、 可实施性 、 可适应性 的水资源管理 ， 以保 证用水公平 ， 是 I WR M相关 研究 的重点 。例如 ， 从 一 个具有适应性和地方特性 的 I WR M 方法得 到一 个适合进行流域管理 的多中心方法。类似地 ， 有学 者提出了“ 弱化” I WR M的思路 ， 侧重 于在埃及开发 地 区层面上的规划模型 ， 建立相应的思维方式并培 养相关技能。本文重点关注 I WR M在实际中、 地区 内的实施情况 ， 与政策改革、 流域机构设置互补 。 有学者认为 ， I WR M 的实施转向以服务 于民为 中心， 而不再直接以：水资源综合规划和管理本身为 目标， 可使 I WR M方法更具有适应性。考虑跨部门 推进 I WR M的实施， 是应对用水需求13益多样化的 思路之一 ， 如对于小 规模生产性用水户。这种思路 体现在多用途水服务概念 中。从 2 0 0 2年起 ， 国际发 展企业和芬兰大使馆开始在尼泊尔广泛采用这一思 路 。该思路不仅使 I WR M实施重点更有实际意义 ， 而且考虑了当地居民的发展需求和愿望， 尤其是其 用水需求。 G WP和自 然保护国际联盟等国际组织也在积极 推动更具地区适应性的 I WR M实施方法 ， 以替代将其 纳人 国家政策议程的“ 实施方法” ， 这主要是 由于国家 层面上缺乏对实施 I WR M的响应。 本文认为 ， 尽管考虑地方特性、 实用性 、 适应性 的 水资源管理方法 ， 是流域层面实施 I WRM的切入点 ， 然而， 为了保证决策的有效性、 包容性与责任性 ， 仍需 从横向维( 跨部 门) 、 纵向维 ( 由上而下 的行政管理层 级) 的宏观机构框架提供支撑。明确推广具有地方特 性 、 可操作性 、 适应性的水管理方法切入点， 对于发展 嵌套式水资源管理机构设置， 以作 出高效 、 包容、 负责 任的决策至关重要。 然而在尼泊尔 ， 这样“ 推广” 是否合理可行仍存 在疑问。需要从规划角度考虑， 并将水管理共识 ， 协 调工作 的需要 、 利益相关者的代表性 、 对贫困和边缘 化群体 的包容性等方面纳入决策的范畴。 3 尼泊尔水资源综合管理 3 1 尼泊尔水资源管理 尼? 白 尔是世界上水量最充沛 的国家之一 ， 境 内 老挝 D 苏哈迪曼 等尼泊尔水资源综合管理实践综述 有 6 0 0 0条河流 ， 年平均总径流量 2 2 4 k m ， 人均可 利用水资源量 9 0 0 0 m 。但是， 尼泊尔水文气象主 要受季风影响， 约 8 5 的降水发生在 6 9月。因 此 ， 降水、 径流随时间变化较大， 季风期水量偏多、 旱 季水少 ， 从各方面影响着该国人民的生活。 尼泊尔 8 0 以上 的人 口以 自给 自足的农业为 生 ， 但仅 2 4 的耕地实施 了灌溉 ， 农 作物产量 比南 亚其他地 区低很多 ， 过度依赖从 印度进 口粮食。尽 管德赖( T e r a i) 地下水丰富， 但是管井开发和利用程 度仍十分有限， 地下水的取用尤为困难。这就导致 了大片土地在冬季、 夏季早期休耕。因此， 改善水资 源开发及管理事关 国家未来发展。 水电开发成为尼泊尔水资源开发 的重点。主要 有两方面的原因， 一是 当地居民电网覆盖率较低 ， 二 是政府将 电力出口视为潜在收入。尼泊尔大部分用 电来 自水力发电。据 2 O世纪 6 0年代某博士研究估 计 ， 尼泊尔总水电开发潜力为 8 3 0 0 0 MW， 技术上可 行 的水 电开发潜力为 4 2 1 3 3 4 5 0 0 0 MW。一项最 新 的研究采用了更准确的水文、 气象、 地形数据及水 文模型进 行估 计。结 果表 明， 当取水 量 为流 量 的 4 0 ( 流量阈值) 、 效率为 8 0 时， 水电储藏总量为 5 3 8 3 6 M W。但实际上， 2 0 1 3 年该国使用的7 9 0 M W 电力 中， 只有 6 5 0 MW 来 自本国水力发电 ， 其他大部 分依靠进 口。 尼泊尔有 8个不 同的部门管理涉水事务 ： 能 源部， 负责发电及其他电力部门发展； 灌溉部， 负 责灌溉； 城市建设部， 负责饮用水供应和水卫生设 施； 农业合作社， 负责农作物生产； 森林和水土 保持部； 科学技术环境部； 物资设施与运输部； 联邦事务与地区发展部， 负责偏远地区基础设施 建设。 3 2将 I WR M纳入国家水计划 尼泊 尔 政 府 在 2 0 0 2年 公 布 了 水 资 源 战 略 ( WR S ) ， 2 0 0 5年公布了国家水资源计划 ( N WP ) 。 在加拿大 国际发展机构 、 联合 国开发计划署 、 世界银 行的大力支持和资助下 ， WE C S在咨询相关部 门后 制定 了 N WP 。该计 划 由全球各相关机构组织共 同 推进 ， 但主要是由国际开发资助机构推动， 并通过了 内阁审议。该计划强调 了 I WR M原则 和流域管 理 概念对确保水资源有效 、 可持续开发的重要性。 最初 ， 水利 部 ( Mo WR)和 WE C S是 负 责 推进 I WR M实施 的主要政府机构 。可是 ， 2 0 0 9年水利部 拆分成灌溉部 ( Mo I ) 和能源部 ( M o E) 2个部门。尽 管其他部门也与水资源管理有关 ， 但是前水利部和 后来的灌溉部和能源部仍是水资源管理中最重要的 政府部 门。因此 ， WE C S隶属于能源部。 WE C S是水与能源委员会 ( WE C) 的常设秘书 处 ， WE C是 1 9 7 5年尼泊尔 国王政府成立 的， 以“ 综 合、 快速的方式开发水能资源” 为 目标 。为更好地 与印度协商跨界水能问题， 还建立了“ 一个综合的、 集中的与水 资 源开 发 管理 有关 的环境 数 据 库 系 统” 。WE C S成立于 1 9 8 1年 ， 从成立之初 ， 加拿大国 际开发署一直提供支持 ， 直到 2 0 1 4年 6月撤 回大量 援助。WE C S成立初期 ， 其职能是为其他 政府部 门 提供部门发展规划 、 设计指 导性 文件和技术支持 。 随着 WR S 、 N WP的发展 ， WE C S的职能开始 向促进 I WR M 的政策和法律框架制定及跨部门协作转变。 然而， 从访谈结果来看， 人们对 WE C S的作用 和权限产生混淆 ， 对其职能 的认 定也存在分歧。资 助机构代表认为 WE C S的作用在于协调水规划， 但 是一些部门认为 WE C S只需要给他们 提供专业技 术知识 ， 而 民间社会组织则认为 WE C S作为政府机 构应负责 I WR M 的实施 ， 无需定义实际上 I WR M 的 实施 内容。 2 0 0 5年 N WP公布后 ， WE C S起草了促进 I WR M 实施的机构框架草案 。但是由于能源部反对 ， 该草 案没有通过 。该草案 主要 是为 了给 WE C S进行部 委发展规划的审批工作提供法律支持。能源部之所 以反对该法案， 是因为这将从技术审核上形成一个 凌驾于部委决策权威之上 的新管控机构 ， 还会威胁 到能源部 的权力和预算分配。此外 ， 同草案声 明的 一 样 ， WE C S建议 WE C成员 ， 主要是代表各部委 的 高级官员， 从直接委任向全职招聘转变。WE C有 1 1 个部委代表 ， 应该定期会面。然而， 实际上这些 部委 代 表 很 少会 面。WE C S的功 能 主要 由担 任 WE C主席这一要职的能源部决定。早期 N WP曾提 议 ： “ WE C S将转变成 WE C， 常设一个专职办公室 ， 并设 置 主 任 委 员 和 委 员 担 任 专 职 职 务 ” 。一 旦 WE C S 起 草的草案实施 ， 这一建议将 间接导致所有 WE C成员 ( 代 表部委 ) 被替换 ， 部委失 去对 WE C S 的控制。该草案主张 给予 WE C S进行部 门规划 审 批的决策权， 且要给WE C成员“ 换血” ， 这就为能源 部阻止其实施提供了充足的理由。能源部( WE C现 任管理者) 认为， 通过该草案就相当于让能源部失 去对 WE C的实际控制权。 能源部反对该草案颁布 ， 揭示 了尼泊尔在 实施 I WR M过程中遇到的制度方面的阻碍。不能仅仅为 】 3 2 0 1 6年 3月 水 利水 电快 报 E WR H I 第 3 7卷第 3 期 了实施 I WR M而改变现有政府结 构 ， I WR M实施 主 要是受部 门决 策权驱 动。 由于存 在制度方 面 的障 碍 ， WE C S不 能实现跨部 门协作 ， 不 能发挥 N WP中 设想的作用 。由于 WEC S缺乏保障部委遵循 I WR M 原则 的法 律支撑 ， WE C S必须继续努力 寻找可 以增 加各部委利益的机构设置。在各国际资助者的支持 下 ， WE C S在 因 德拉 瓦 蒂 ( I n d r a w a t i) 和都 得 科 西 ( D u d h K o s h i) 子流域进行 I WR M 实施 的试 点研 究。 但试点地 区获得 的经验还 未得 以推广 ， 主要是 由于 预算不足 ， 以及缺乏 国家层面强有力 的机构来对新 成立的流域组织进行统一协调 。 2 0 1 0年 WE C S编制科西 ( K o s h i) 河流域管理战 略计划 。该计划与世界 自然基金会共 同起草 ， 未与 各部委合作 ， 而仅将各部委作为 “ 利益相关者 ” 向其 咨询。该计划未得到政府部 门的支持 ， 也未经内阁 通过 ， 不能作为一份合法政策。 2 0 1 2年尼泊 尔 政府 起草 了 国家 水 资源 政策 。 国家规划委员会是负责制定各行业发展规划和政策 的政府主体， 其在 2 0 0 9年委托 WE C S拟定相关政 策 ， 以实现 N WP中的 目标 。该政 策 的制定 获得 了 尼泊尔 G WP和J 、 ， s的支持， 但是议会还未签署。同 N WP类似 ， 该政策强调采用一种综合方式开发管理 全 国水资源 ， 即强调跨部门协作的必要性 。然而 ， 鉴 于当前秘书处机构失调 、 不 同政府机构对 WE C S职 能的认识未达成一致 ， 该政策仍未明确提出如何发 挥 WE C S对 I WR M 的推进作用。 2 0 1 4年 9月 1 8日尼泊尔政府与印度政府签署了 电力 贸易协定 ， 与 G M R集团签署了项 目发展协定， 拟 在卡纳利 ( K a r n a li) 河上游修建装机容量 9 0 0 MW 的 水电站。尼泊尔水资源管理需要关键利益相关者积 极而持续的参与， 以充分顾及当地居民的发展需求。 3 3 I WR M及 当前各部委决策 关于 I WR M 的实施 ， 各种 不 同意见均缺乏科学 依据 的支持 ， 掌握 实权 的公共机构又与 I WR M 无明 显利益关系 ， 在 此情 况下 ， 部委决 策 占据 了主导地 位。能源部 、 灌溉部认为 ， 只要水资源能够满足规划 活动的需要或者规戈 U 活动不影响其他类型用水( 如 农业、 发电、 饮水) ， 那么其发展规划就没有必要咨 询其他部委或 WE C S的意见。 尽管已经开始讨论水力发电和灌溉相结合等多 目标项 目， 但对实施 I WR M 的必要性仍持怀疑态 度。理论上 ， WE C S的职责是审查各部委的发展规 划和项目， 实现不同部委间的跨部门协作。而实际 1 4 - 上 ， 部 委认 为无法从 与 WE C S共享 发展规划 中获 益 ， 因而从未共享。部委制定的发展规划和项 目只 需通过 国家规划委员会 批准， 就能获得财政部 的预 算分配 ， 因此各部委 问没有必要进行协作或信息共 享。机制存 在的障碍 即在 N WP和 WS S中纳入 I WR M概念仅仅是 出于政策方 面的原 因， 而不是让 政府机构参与水资源管理。反过来， WE C S未能履 行 WR S 和 N WP中提到的促进跨部门协作的职责， 从某种程度上导致了自身功能存在障碍。此外， 自 从加拿大 国际开发署撤出技术援助后 ， WE C S机构 职员的能力和积极性均有所下降 ， 导致履行其职责 的人力更加不足。 而其他部委( 如联邦事务与地方发展部下属的 地方基础设施发展与农业道路部 ( D o L I D A R) 、 灌溉 部下属 的水灾防治部 ) 确实认识到实施 I WR M的必 要性 ， 特别是在地方 和地 区层面上 ， 但是他们缺少在 国家和流域层面启动和推广 I WR M 的权力。此外 ， D o L I D A R正在开展小规模灌溉项 目( 面积小于 2 5 h m ) ， 他们可能会觉得在地方和地 区层面上更需要 协调 合 作。若 仅 在 地 区 层 面 工 作 ， 加 强 与 本 地 N G O s 的组织协作是一个切人点 。 3 4 关键利益相关者对 I WR M 的看法 本节重点介绍 了关键 利益相关者对 I WR M 的 看法 ， 以揭示尼泊尔现行水资源管理 中部门决策作 主导的原因。鉴于对尼泊尔水资源管理存在严重分 歧 ， 应联系背景情况讨论 I WR M， 将关键利益相关者 看法与 I WR M的相关性及适用性的关 系作为重点 ， 才有可能形成尼泊尔水资源管理的共同愿景 。 2 O世纪 9 0年代 以来 ， 主要 的国际资助组织如 世 界 银 行 、 亚 洲 开 发 银 行 一 直在 推 进 尼 泊 尔 的 I WR M 向着更全面 、 更 可持续 的水资源管理方 向发 展 ， 特别是对 WR S和 N WP的制定提供支持 。国家 资助者和 国际组织将 I WR M看作 国家层面水 资源 优化利用 、 高效管理 与规划 的有用工具 ， 与其类似 ， 受访的民间社会组织和 N G O s 也将 I WR M看作能推 进公平的 、 自下而上 的决策 ， 并能够考虑当地居 民发 展需求和愿望的有效手段。 然而 ， 政府机构对于能否从 I WR M 中获益或如 何获益存在分歧 ( 如表 1所示) ， 认为 I WR M主要与 流域规划管理相关 ， 局限于大规模基础设施 的建设 以及与印度水能管理协商方面。这主要是 由于基础 设施建设、 尤其是相关水电站及灌溉设施的建设， 是 N WP的核心要素 ， 同时 ， 尼泊尔的大规模水 电开发 老挝 D 苏哈迪曼 等尼泊尔水资源综合管理实践综述 表 1 尼泊尔各政府机构受访者对 I WR M的看法 组 织 需 毒 M 需 嚣 M 需 磊 M 枷 论I一 荤 直 实 现 所 有 用 水 户 能 耋 暴 会理 论 上 需 要 商 川 小 秘书处 能 源 部 碧 笙 在泉水补给河流伯厂 廿 小、 馏 ， 需要 跨 部门协作 灌 溉 部 目 前 不 需 要 霆 作 将来需要 蕊 需 要 防 治 部 而 地方基础 鲤 赛 需 要 与 农 业 道路部 用 水 户 问 协 作 ( 灌 溉、 水 力 发 电、 生 活 用 水 ) ； 更好管理水资源 实现所有用水户 问的协作 实现水利 、 卫生 、 保健部 门协作 在不破坏环境的 前提 下 ， 最 大 限 度利用水资源 减少水资源管理 特别是水资源分 配 冲突 ， 实 质 上 是将大型水利建 设与居 民区分开 评估其他项 目对 水 电 的影 响 ； 浪 费资金 各部 门可以分开 工作避免产生 问 题或 冲突。旱季 农业或能源用水 需求不冲突。灌 溉和水电开发的 地理条件不 同。 经济 效益 高； 水 力发电可能影响 灌溉供水 人 口增 长 、 地 下 水开发污染问题 增多 ； 子 孙 后 代 需要 I WRM 使对环境 的影响 最小 化 ， 防 止 反 复 取决于与印度方的合作。 大型基础设施项 目建设 成为 了实施 I WR M 的 前提条件。利益相关者受访信息显示， 能源部和灌 溉部支持 WE C S 发展 N WP以及其计划中与 I WR M 相关的原则 ， 因为这将促进资助者对尼泊尔基础设 施建设 的投入。但是 ， 当设想 的大规模基础设施建 设未实现时( 部分是 由于国内政局不稳 ) ， 他们就对 跨部门协作不感 兴趣 ， 现在他们已经认为 I WR M并 不能有效解决尼泊尔水资源管理问题 。 能源部和灌溉部质疑是否必须实施 I WR M， 才 能实现水资源优化利用 、 利益共享 、 公共参 与、 解决 冲突等总体 目标?他们认 为尼泊 尔不需要 I WR M， 因为不同地区、 不 同管理范 围的部 门互不干扰 。各 个部门仍可 以发展 自己的规划 ， 不必为 了优化水资 源利用或防止冲突而与其他部门协调 。有趣的是 ， I WR M中跨部 门协作思路 ， 主要是鉴于能源部和灌 溉部两大主要用水户的关 系提 出的， 然而实 际中这 两大用水户与其他部门联系甚少。例如， 尽管两大 部 门表面上职责划分明确 ( 灌溉部工作集 中在平原 地 区， 能源部集中在丘陵区) ， 能确保水资源有效管 理， 但加德满都的灌溉和城市中心用水矛盾突出， 表 明两大部 门职责仍不明晰。 3 5 资助项 目是实施 I WR M的手段 一 方面， 受 国际资助者发 展议程推动 ； 另一方 面 ， 受现行机构设置的阻碍 ， I WR M在很大程度上是 以资助项 目方式推进 ， 该方法 已成为推进 I WR M、 保 证其在某种程度上“ 落实” 的一种制度上的补救措 施。 这方 面 的实 例 包 括 ： A D B 资 助 的 巴格 马 蒂 ( B a g m a t i) 河供水改造工程 、 日本 国际合作署资助的 尼泊尔水 电开发总体规划研究、 世界银行资助的灌 溉与水资源管理项 目。当前 ， A D B正在支持灌溉部 更新国家灌溉总体规划， 世界银行正帮助 WE C S制 定以水 电开发为重点的流域规划 。美国国际开发署 ( U S A I D) 正与科学 、 技术 、 环境部下属的水文气象司 合作 ， 在科西河 、 纳拉亚尼( N a r a y a n i) 河和卡纳利河 流域建立流域机构。资助者如何推进 I WR M 实施 仍不明确， 主要是因为资助组织本身在运行和资金 分配时各 自独立。在尼泊尔水务管理中 ， 资助者更 愿意独立工作 ， 而不是共 同协作。尽管有资助平 台 定期举办会议讨论水务问题， 但是平台共享信息有 时不能有效促进资助者间的协调合作。对于 日本国 际合作署资助的总体规划研究和世界银行资助的项 目， 资助者分别 与单一政府机构合作 ( WE C S 、 能源 部、 灌溉部或 D o L I D A R中的某一个) ， 这也间接加剧 了部门间的分歧 。受访资助者代表表示 ， 未来将对 不同举措组织进行协调 ， 特别是对世界银行和亚洲 开发银行的流域规划项 目。然而 ， 这些措施仅偶尔 实施或通过个人实施 ， 而得不到体制机制上 的保障。 尽管资助者努力与各种政府机构 、 部委合作 ， 但是各 部委和政府机构仍倾向于单独管理项目中的一部 分。 通过资助项 目， 一些 国际 N G O s已经试 图在地 方一级实施 I WR M。世界 自然基金会 已在科西河流 域管理项 目中设立了1 1 个河流综合管理委员会 ， 旨 在试验 N WP中的 I WR M原则是否可行 。这些综合 委员会是基层组织 ， 构想在流域层面为不 同涉水社 区组织和用水群体提供实施平台。委员会成员通过 地方选举组成 ， 执行委员会涵盖了所有用水户代表 。 可是， 现阶段其仍处于“ 试验阶段” ， 其作用仅限于 起草流域规划、 进行项 目资助的小规模基础设施建 设或改造。这些措施能否长期持续仍不得而知， 特 别是在资助者支持力度削弱的情况下。 同样， 一个名为 H e l v e t a s 的瑞士国际合作组织 与 D o L I D A R合作实施了地方用水总体规划。与科 1 5 2 0 1 6年 3月 水 利 水 电快 报 E WR H I 第 3 7卷第 3期 西河流域管理项 目相 反 ， He lv e t a s 采 取 以行政 区划 为基础的方法 。在实施用水总体规划过程 中， 用水 户 和社区组织代表通过参与规划过程 ， 优先考虑村 发展委员会的水资源开发措施。村发展委员会是尼 泊尔最小的行政单位， 可管理 1 0 2 5个村庄。尼泊 尔德赖村发展委员会居民不超过 1 0 0 0 0户 ， 丘陵区 更少 ， 山区最少 。每个村发展委员会 由9个区组成 ， 区之间常常竞争公共资源的分配。每个区有 2 O到 几百户村庄或居 民点。这 与现在、 未来用水需求 以 及不 同用水户现在 的供水情况评价有关。一旦当地 居民确定了发展需求的优先次序， H e l v e t a s 通常最 多支持 2个供水基础设施或技术方案建设项 目( 如 太 阳能水泵 或雨水 收集 ) 。接 下来 ， 将节约用水 原 则引入用水总体规划概念中 ， 进行生活、 小规模农业 供水 。 综合流域管理委员会的设立有利有弊 。在大多 数情况下 ， 未 达到 I WR M设 想 的实 施效果 ， 委员会 是经注册和认证的法人 ， 但要处理多用途涉水问题 ， 仍缺乏机制上 的支撑和认可 。由于不能直接从 中获 益， 其他组织( 如用水户协会) 通常会拒绝加人委员 会 。用水 总体规划项 目就 可持续 性而言是 较成功 的 ， 但是芬兰大使馆还未成功将其推广到其他地 区。 据一些调查者称 ， 失败 的根源在于 ， 地区发展委员会 实施 的规划工作未抓住 地区层面的发展重点 ， 而仅 仅是在重复村发展委员会规划工作。由于每个村委 员会只关注 自身发展重 点 ， 无法在地 区层面形成共 同发展策略 。在这种情 况下 ， 村发展委员会收集到 的大量数据集 ， 对地 区发展重点没有 帮助。这说 明 在地区推广 I WR M时 ， 代表性和责任性 问题通常使 情况更为复杂。 无论用水总体规划还是河流综合管理委员会， 都与国家总体规划无关， 与更宏观的机制设置无关。 参与总体规划 ( 水 电、 灌 溉、 流 域规划 ) 制定 的资助 机构 ， 还未开始地 区层面的工作 。 4 经 验教训 尼泊尔虽将 I WR M纳入了政府政策， 但具体实 施时仅仅将其作为资助项目( 试点) “ 实施” ， 说明机 制上的障碍和激烈的政治竞争是最大阻碍。 在尼泊尔关于 I WR M政策制定和实施过程中， 有 以下 4个重要发现。 ( 1 )通过将 I WR M原则纳入国家政策以推进 I WR M的实施， 缺乏标准化的方法。尽管将 I WR M 原则纳入 N WP是推进 I WR M实施的切入点， 但是 1 6 尼泊尔的研究表明， 要保证 I WR M的有效实施， 必 须使其与现有的政府机构设置 和体制结构 相匹配 ， 或可融人其 中。关键利益相关者对与现状相关的原 则进行思考和对话也 同样重要 。特别重要 的是要考 虑当前水务部门公共机构之 间的关系 ， 尤其是反对 I WR M 实施 的各部 门。换言之 ， 现在 的政府结构和 机制设置仍更倾向： 于 二 保持决策的权威性而不是进行 必要 的整合 ， 因此 I WR M实施工作仍将面临体制上 的挑战。例 如 ， WE C S很难 达到 N WP中设想 的 目 标 ， 特别是在能源部反对这一愿景的情况下。 ( 2 )认识关键 利益相关 者对 I WR M 的看 法对 其有效落实很重要。各部委对 I WR M原则的看法 以及他们可从 中获 得的利益 ， 对认 同 N WP的实际 意义至关重要。关键利益相关者对 I WR M的看法 、 跨部门合作与 I WR M的实施如何能让现有决策部 门从中受益 ， 是 I WR M能顺利 实施 的基础。同时还 应注意， 跨部门协作是否真的需要， 要实现哪些 目 标 、 谁来实施、 在什 ，厶层面实施 ， 关键政府利益相关 者如何从 I WR M政策设置和实施中获利 。WE C S的 职责可能需要重新修改和界定 ， 并获得部委同意 ， 以 确定 尼 泊 尔 水 资源 管 理 的共 同愿 景。在 尼泊 尔 2 0 1 4年 7月 的财政预算案 中， 政府决定将 WE C S改 为国家水资源委员会 ， 以更高效协调跨部 门水资源 管理为职责。 ( 3 )在地区内实施 I WR M举措具有局 限性 ， 例 如制定用水总体规划和河流综合管理委员会等新机 制。要想更高效 、 更可持续地管理水资源、 实现跨 区 合作 ， 将地方性举措作为 I WR M 的实施 重点可能是 一 个切人点。尽管如此 ， 本文认为确定 推广地方性 举措这一潜在切入点 ， 并将其与更广泛 的水资源管 理决策系统相结合 ， 才能保障决策具有洞察力、 包容 性和责任感。现如今 ， I WR M地方性举措还未成功 推广 ， 因为一旦与区域层级规划系统联系起来 ， 就濒 临“ 崩溃” 。村发展 委员会 和区发展 委员会 中成员 都不是选举代表 ， 实际上村发展委员会的功能、 工作 人员和财政下放等还未形成 ， 现行部委代表拥有地 区层级的预算权 ， 对选择和实施具有决定权， 这都反 映了体制对水资源管理中形成有效、 包容、 负责任的 决策造成了阻碍。自从 2 0 0 2年 以来 ， 村或 区发展委 员会代表开始出现非选举成员 ， 实际上是 由联邦事 务与地方发展部任命、 由“ 各党派机构” 支持的公务 员担任， 因此， 地方机构既不是代表， 也不向下负责。 在 目前的分权框架下 ， 下放到区级和村级的资金 、 职 ( 下转 第 2 7页) 巴西 L C 莫雷拉 等巴西贝罗蒙特项目在实施过程中面I临的挑战 设 。向各市卫生部 门开展的捐赠活动属于该集团为 满足地方要求的行动计划之一。目 前， 北方能源集 团已捐赠 1 1 辆救护车、 4艘救护船和 4辆 口腔保健 医疗车。 另外 ， 该集团已投入 4