关于我省宜林地拍卖情况的调查报告

1 / 15 关于我省宜林地拍卖情况的调查报告 最近，我们深入有关市县对全省宜林地资源的拍卖情况进行了调查，基本摸清了我省宜林地资源拍卖工作的现状，发现了一些制约宜林地开发利用的症结问题，并结合这些问题提出了我们的初步意见。 一、我省宜林地拍卖与治理的现状 宜林地主要指适宜植树造林的荒山、荒地、荒滩，宜林地拍卖是指宜林地所有者将自己所有的宜林地使用权以拍卖的形式转让给他人， 取取得一定出让金的行为 ，实质上是一种新的承 包包经营形式。通过宜林 地地拍卖把土地资源的使 用用权和所有权分离，可 以以充分调动农民群众和 社社会各界力量开发治理 宜宜林地资源的积极性。 早在 80 年代，针对 林林业 “ 三定 ” 以来，群 众众承包的责任山长期得 不不到治理的问题，有些 地地方就将集体的宜林荒 山山、荒地和荒滩（当时 称称 “ 三荒 ” ）承包或无 偿偿分配给农民群众开发 治治理。但由于群众存有 怕怕政策变等心理，开发 治治理成效不大。 90 年 代代以来，全省各地借鉴 以以前的经验教训，把拍 卖卖 “ 三荒 ” 作为扩大我 省省森林资源，促进林业 发发展的重要措施，出台 了了一系列文件。 1990 年省政府关于动员 全全省社会力量加快发展 林林业的决定规定：对 林林业 “ 三定 ” 后在荒山 、荒滩、荒地上营造的 中中幼龄林，在明确权属 的的基础上，2 / 15 可以活立木 为为载体，实行营林劳动 、管理、科技 、资金投 入入的有偿转让，或称“ 买买卖青山”。 1994 年年省林业厅制定下发了 关于进一步完善拍卖 宜宜林 “ 三荒 ” 工作的意 见见，对我省宜林 “ 三 荒荒 ” 范围、拍卖的程序 、拍卖价格的确定、拍 卖卖年限及保持林业政策 的的连续性和稳定性等问 题题进行了规范。各地也 相相继出台了一些拍卖 “ 三三荒 ” 的优惠政策措施 。全省出现了宜林地拍 卖卖治理的高潮，到目前 为为止，全省共拍卖荒山 、荒丘、荒滩、荒地 5220 万亩，共有 785333 户， 366 家企事 业业单位 和团体购买了宜 林林地，其中已有 60%得得到了初步治理开发。 总结各地宜林地拍卖 的的形式，主要有以下几 种种： 1、单户公开竞 争争拍卖。对交通方便、 立立地条件较好，治理难 度度较小的宜林地，单户 有有能力治理的，采用单 户户公开竞争招标拍卖。 2、联户购买，股份 开开发。对宜林地面积较 大大，分布 相对集中， 一一家一户难以治理的， 由由农民群众通过联户购 买买，股份开发，按股分 红红。入股的方式包括： 资资金入股、技术入股、 投投劳入股、土地入股等 形形式。入股的股东包括 农农户、个体户、社会团 体体、企事业单位、政府 机机关等。 3、均分到 户户，拍卖治理。有些地 区区，为了避免在治理3 / 15 见 效效后出现 “ 红眼病 ” ， 将将宜林地按立地条件合 理理搭配，平均划分到户 ，由各户向集体交纳宜 林林地使用费或按收益分 成成。这种方式在迁西县 围围山转治理中普遍存在 ，由于围山转多种植板 栗栗等经济林木，效益较 高高，这种方式较受欢迎 。 4、改包为卖。为 了了维持以前形成的承包 关关系，保持政策的连续 性性，进一步强化承包双 方方的责任与义务，经双 方方协商，修改承包合同 ，合理作价，一次性卖 给给原承包者。对承包后 逾逾期未治理或治理效果 较较差的，集体收回，统 一一作价，公开招标拍 卖 。 5、面向社会跨地 区区跨行业拍卖。到目前 为为止，全省已有 366 家家企事业单位和社会团 体体购买了宜林地。目前 ，参与跨行业购买宜林 地地的主要有：城镇下岗 职职工、城市个体工商户 、机关干部、企事业单 位位在职职工等。团体主 要要有：厂矿企业、政府 机机关、宾馆饭店等，其 购购买的目的主要作为本 单单位的生产开发基地或 休休闲旅游度假基地。投 资资达 200 万元以上。 目前，农村宜林地的开 发发项目主要是发展林果 业业、养殖、旅游业、建 立立工业原料基地。 二 、我省宜林地拍卖的主 要要做法和存在问题 （ 一一）主要做法 总结我 省省 宜林地拍卖工作，主 要要做法是： 1、强化 组组织领导积极稳妥推进 4 / 15 经过近几年来的宣传 发发动，各地对宜林地拍 卖卖工作较为重视，多数 地地区把这项工作摆上了 议议事日程。在调查的县 （市）发现，多数县的 县县委、县政府都成立了 由由县主要领导挂帅，林 业业、水利、土地等有关 部部门参加的宜林地拍卖 领领导小组，有关乡村建 立立了拍卖组织，精心组 织织拍卖工作。曲周县成 立立了由主管副书记任组 长长，主管副县长任副组 长长，农工部、土地局、 林林业局、开发办等单位 主主要领导为成员的领导 小小组。各乡（镇）、村 也也成立了相应组织，具 体体负责林 地使用权拍卖 工工作的组织。 2、规 范范拍卖程序保证公正公 开开 在宜林地使用权拍 卖卖过程中，各地着重抓 了了以下几项工作：一是 制制订拍卖方案。在拍卖 前前对宜林地进行摸底调 查查，统一规划。制订拍 卖卖方案，交群众代表讨 论论，报乡和县有关部门 审审查。二是合理确定宜 林林地标底，公开竞争拍 卖卖。由乡村干部和群众 代代表参加组成评估小组 ，根据宜林地的不同类 型型、立地条件合理确定 标标底，张榜公布，公开 竞竞争招标。三是签订合 同同，进行公证。一般作 法法包括：统一制作合同 样样本，规范合同内容， 包包括四至界限、承包期 、治理标准和时 间，双 方方权利和义务，违约责 任任等内容。合同签订后 ，进行司法公证，并报 有有关部门备案。土地和 林林业部门要及时确权发 证证。四是搞好拍卖金管 理理。多数地区的宜林地 拍拍卖金管理较为规5 / 15 范， 主主要作法是村有乡管或 村村有村管，拍卖金主要 用用于宜林地治理和改善 农农村的社会公益事业。 有有的县将宜林地拍卖金 纳纳入村有乡管范畴，能 够够用活用好。 3、合 理理确定宜林地拍卖的范 围围、面积、期限、价格 各地根据实际情况， 对对宜林地 12 34下一页 关于我省宜林地 拍拍卖情况的调查报告 出出自： YJBYS 的 范范围进行了严格的界定 ，宜林地主要包括：荒 山山（约占全省宜林地面 积积的 90%以上）、荒 地地、荒滩。有些地区对 限限制拍卖的宜林地也做 了了规定；宜林地的拍卖 期期限根据立地条件的不 同同而有所变化，立地条 件件较好的宜林地如迁西 的的围山转、平原地区的 路路、渠、废耕地拍卖期 为为 30 年以下，立地条 件件一般的宜林地拍卖期 为为 30- 50 年，立 地地条件较差的边远山地 一一般确定为 50- 70 年；拍卖面积根据本 地地宜林地资源存量、购 买买者的治理能力，宜林 地地的分布特点及村民的 意意愿由村委会研究决定 ，一般控制在 10-1100亩，购买 1000亩以上的大户主要 分 布布在承德市。关于拍卖 价价格的确定，一般由村 委委会组织有关人员，根 据据宜林地的立地条件等 级级、交通条件等确定底 价价。目前，大部分地区 还还没有建立宜林地资源 资资产评估机构。相对而 言言，迁西县的做法较为 规规范，对一般宜林地， 由由村集体组织有关人员 进进行现场考察，根据治 理理6 / 15 难易程度、适合栽植 的的树种、预期效益及群 众众认可程度等情况确定 价价格；对拍卖的围山转 ，由村委会委托县农经 部部门集体资产评估事务 所所，根据面积、株数、 树树势及效益等情况，进 行行资产评估。拍卖“三 荒荒”和围山 转须一次交 清清拍卖金，并逐年按每 亩亩不低于 50 元交纳资 源源使用费。均包到户的 围围山转， 逐年按每亩 50 - 80 元交纳资源 使使用费，竞争承包的， 实实行逐年缴纳承包费（ 含含资源使用费）。 4、不断完善宜林地拍卖 政政策 为促进宜林地开 发发治理，各地在实践中 积积极探索，出台了不少 切切实可行的政策和措施 ，如围场、滦平、曲周 、玉田、唐县、迁西、 元元氏、赞皇等县都出台 了了关于加速开发治理宜 林林荒山、荒地的政策性 意意见。归纳起来，有以 下下几个方面：（ 1）允 许许宜林地购买者依法拥 有有一定的经营自主权， 允允许继承、转让、 租赁 、抵押；（ 2）延长宜 林林地拍卖使用期限，由 原原来的 30 年延长到 50 年，最长的为 70- 100 年。（ 3）购 买买宜林地可以分期付款 ；可以 在拍卖后产生 效效益前的 3- 5 年内 ，免收土地使用费或承 包包费；可以，依法适当 减减免农林特产税、土地 管管理费、耕地占有税、 乡乡村提留等。（ 4）宜 林林地拍卖金主要用于宜 林林地开发的基础或配套 设设施建设，如在宜林地 开开发区修路、引水、架 电电等。（ 5）各类林业 工工程项目投资、小流域 治治理或经济沟建设补助 费费可直接投资到宜林地 购购买户。（ 6）坚持谁 购购买、7 / 15 谁治理、谁受益 ；鼓励下岗职工开发治 理理宜林地的。 （二） 存存在问题 我省宜林地 拍拍卖中也存在一些不容 忽忽视的问题，表现在： 一是宜林地开发治理 工工作进展不平衡。目前 全全省宜林地面积仍有 30000 万亩，主要分布 在在山区。尽管我省在拍 卖卖宜林地，促进开发治 理理上，取得了可喜的成 绩绩，但多数地区在治理 宜宜林地上还没有突破， 特特别是有些山区县，大 面面积宜林地长期得不到 开开发治理，难以摆脱贫 困困落后的状况。 二是 拍拍卖行为不规范。有些 地地方存在仗权拍卖现象 ，拍卖缺少透明度；有 的的地方拍卖宜林地没有 整整体方案，没有统一规 划划和长 远打算，拍卖的 程程序和手续不健全，有 的的拍卖后没有签订拍卖 合合同，有的虽然有合同 ，但合同容很不完善。 三是宜林地资源的价 格格评估不科学，评估结 果果不合法。宜林地拍卖 价价格偏低的现象普遍存 在在，有的每亩仅 1 元。 有有些地区拍卖合同不合 理理造成集体资产的流失 ，形成新的分配不公； 有有些地方拍卖金管理不 善善，资金不能及时收回 ，或收回后管理混乱， 没没有建立起会计和审计 监监督机制；有的村干部 将将宜林地拍卖作为自己 以以权谋私，发财致富的 捷捷径。 四是社会化服 务务体系仍不健全。群众 治治理宜林地缺乏技8 / 15 术指 导导和服务；用 于宜林地 开开发的基础设施不健全 ；在群众投资能力有限 的的情况下，得不到及时 的的资金扶持或贷款从而 限限制了宜林地开发治理 的的进度；宜林地产品销 路路问题没解决，影响了 开开发的资金周转。特别 是是资金、劳力、资源、 技技术、信息等生产要素 的的合理配置问题。仍是 制制约宜林地开发的主要 问问题之一。 五是宜林 地地开发后的土地流转机 制制没有建立，造成农民 投投入大量资金用于治理 之之后，短期内难以见到 收收益，从而给治理者造 成成新的“经济危机”。 六是有些地方，为了 搞搞形式，不顾群众意愿 ，在宜林地拍卖中搞一 刀刀切，将宜林地平均分 配配给农户，难以达到宜 林林地治理的预期效果； 有有些地方为谋取短期利 益益，存在重拍卖轻治理 的的问题。 三、对我省 宜宜林地拍卖工作的几项 建建议 为很好地解决上 述述问题，推动我省宜林 地地拍卖工作的健康发展 ，我们提出以下建议： 1、更新观念，加强 领领导 实践证明，通过 宜宜林地拍卖，开拓农村 市市场，可以形成新的经 济济增长点。从调查的情 况况看，宜林地开发存在 着着巨大的潜力。迁西县 有有万户农民投资 1800 万元，购买了 15 万 亩亩9 / 15 荒山和围山转工程的 使使用权，通过宜林地治 理理使该县的板栗产量由 883 年 的 700 万斤增 加加到 96 年的 1500 万万斤，全县 417个村 靠靠治理宜林地发展林果 实实现奔小康，占全县的 553%；围场县已经出 现现了靠宜林地开发脱贫 的的百万富户（按现有资 源源估价）；由此可见， 拍拍卖宜林地，对增加农 村村投资和消费总需求， 确确保经济增长目标的实 现现，具有重要的现实意 义义和深远的历史意义。 因因此各级政府和主 管部 门门，要更新观念换脑筋 ，加强领导和引导，从 政政策中找出路，从机制 上上寻动力，因地制宜， 把把宜林地开发作为振兴 本本地经济的突破口，切 实实抓紧抓好。 2、不 断断完善拍卖政策，建立 竞竞争激励机制 。 （ ）合理确定拍卖承包期 。目前导致宜林地长期 得得不到治理的主要原因 是是群众担心政策变化。 合合理确定宜林地拍卖期 限限，可以消除群众顾虑 ，调动他们的积极性， 促促使其积极投入人力、 物物力和 上一页 1 234下 一一页 关于我省宜 林林地拍卖情况的调查报 告告 (第 2页 )出自： YJBYS 财力，加快 治治理步伐，尽快形成经 济济、生态和社会效益。 （）依法合理地给予 购购买者经营自主权，允 许许其在合同和法律规定 的的范围内自主经营，允 许许继承和转让土地使用 权权和治理成果。 10 / 15 （ ）在法律和政策允许 的 范范围内，合理减免一定 的的费税。特别是在宜林 地地治理的初期产生经济 效效益之前，减免税费的 政政策十分必要。因为， 目目前农民群众的经济实 力力还很薄弱，治理初期 无无力负担应交的税费， 适适当减免，可以促使购 买买者集中精力投资治理 宜宜林地。 （）林业 、水利、农业、土地等 相相关部门对于涉及宜林 地地治理的工程项目可以 搞搞一些直接投资入户的 政政策。这样不仅可以激 发发群众治理宜林地的热 情情，而且能够加快工程 的的进度，提高工程的质 量量。 （）鼓励下岗 职职工及社会力量投资治 理理宜林地。鼓励农民、 城城镇职工、个体工商户 、 企事业单位、社会团 体体等社会力量投资开发 宜宜林地。在符合国家政 策策和有关规定，遵守有 关关合同或协议的前提下 ，鼓励他们投资开发治 理理宜林地，发展林果业 。林业部门要积极提供 技技术、信息服务，积极 协协助开拓市场。对于当 地地农民无力开发的宜林 地地，可以面向社会通过 招招标、租赁、拍卖、联 营营、股份合作等形式转 让让资源经营权或使用权 。通过开拓多元化投资 渠渠道，促进社会各方面 的的资金、技术、劳力、 信信息、生产资料向宜林 地地流动。使宜林地开发 形形成集环境保护、文化 旅旅游、林果产品开发于 一一体的多元化产业体系 。同时， 各级政府要转 变变观念，树立服务意识 ，建立健全宜林地治理 开开发的社会化服务体系 ，积极建立技术、信息 、劳务、物资等社会化 服服务网络，促使各类11 / 15 生 产产要素与宜林地资源形 成成合理配置。 3、加 强强拍卖管理，规范拍卖 行行为 针对宜林地拍卖 中中存在的问题，各地在 宜宜林地拍卖管理中应在 以以下环节中加以规范： （）严格界定拍卖 范范围。各地要根据本地 情情况，严格界定拍卖范 围围，宜林地拍卖应掌握 ：有林地不卖；有争议 的的不卖；按规定经营， 合合同期不满的不卖，严 防防借拍卖宜林地之名， 破破坏森林资源和其它土 地地资源。 （ ）合理 确确定拍卖价格。为了使 拍拍卖行为纳入规范管理 ，各地有关部门要成立 专专门的宜林地拍卖评估 机机构，合理确定拍卖价 格格，防止集体资产流失 。要严格拍卖金管理。 各各地对拍卖金的使用和 管管理要加强检查监督， 建建立严格的会计审计制 度度，定期检查拍卖金使 用用情况。 （）规范 拍拍卖程序。宜林地拍卖 前前要搞好宣传发动，使 群群众家喻户晓，要对拍 卖卖对象和标的张榜公布 ，拍卖后要及时签订拍 卖卖合同，并对合同进行 司司法公证。 （）完 善善拍卖合同。为避免将 来来出现争议，各地要制 订订统一格式的合同，规 范范合同内容，合同中对 双双方的责权利要充分明 确确，特别对违约的责任 ，及违约后的裁定方式 要要严格规定。合同签订 后后，有关各方要签字盖 章章，有关部门要及时备 案案。 12 / 15 （）合理确定 拍拍卖面积，适度规模、 自自愿开发。各地要根据 本本地的宜林地资源总量 、农民的治理要求和经 济济承受能力，合理确定 承承包、购买户的开发治 理理规模。要保证既能调 动动农民群众治理宜林地 的的积极性，又能保护集 体体和本村农民的合法权 益益。一般掌握：对条件 较较好，单户经营干鲜果 品品等经济林的，每户开 发发治理的面积以 30- 50 亩为宜，联户购 买买股份开发的或有较强 经经济 实力的个体户从事 宜宜林地开发的，以 50- 500 亩为宜；对 立立地条件较差，从事防 护护林或用材林开发的， 单单户以 50- 200 亩亩为宜；联户或大户及 团团体以 200- 20000 亩为宜。 （） 及及时确权发证。林业、 土土地等有关部门对已经 拍拍卖的宜林地要及时确 权权发证，对出现变化的 ，要及时在林权证或林 地地使用证上注明。 4、建立土地资源流转机 制制，促使宜林地治理形 成成良性循环。为了使已 治治理的宜林地资源进入 市市场流转，应尽快建立 适适应我省特点的土地资 源源流转法律制度或政策 规规定，对土地流转的方 式式、允许流 转的土地种 类类和范围，土地价格的 评评估，及土地资源的分 类类标准加以规定。 5、因地制宜稳步推进。 各地要根据本地的具 体体情况，因地制宜地推 进进宜林地的拍卖治理工 作作，在治理方式上要本 着着有利于环境保护的原 则13 / 15 则；有利于促使农民脱 贫贫致富，振兴当地经济 的的原则；有利于加快宜 林林地开发治理的原则， 可可以先治理后拍卖，也 可可以先拍卖后治理，各 地地可根据实际情况，选 择择适于本地的治理方式 。针对宜林地治理投资 大大，治理时间长的特点 ，结合目前农民群众经 济济实力薄弱的现状，我 们们认为联户购买股份经 营营的经营方式很有 推广 价价值。这种方式，一是 增增强了购买者的投资治 理理能力，二是提高了抵 抗抗投资风险的能力，三 是是提高了购买者治理开 发发宜林地的积极性和责 任任感，四是有利于形成 规规模经济的形成。 要 处处理好改革和稳定的关 系系，在建立新机制的同 时时，要注意保持政策的 连连续性和稳定性，坚持 以以家庭联产承包责任制 为为基础，对群众依法或 依依照合同正常经营管理 的的宜林地资源要严格按 合合同执行，严禁集体强 行行收回转让，防止一刀 切切，积极稳妥地引导农 民民转变经营观