关于撤销中小城市区级建制的构想

1 / 13 关于撤销中小城市区级建制的构想 提要 本文在调查的基础上，分别描述了我国中小城市区级政府机构的功能和政权组织机构及其人员的配备状况，提出了撤销中小城市区级建制的建议，并具体列举了有关理由加以论证，对于我国中小城市的行政体制改革具有一定的价值。 城市行政体制改革作为体制改革的先行，在各个层次与方面充分而有序地展开。城市是一个区域内政治、文化的中心，是一个多重结构组合而 成成并受多种因素的复杂 系系统。城市的特性决定 了了它在经济体制改革和 政政治体制改革中的关键 作作用。“十三大”对城 市市改革作出了总体设计 ，但众多具体步骤还需 进进一步从上加以说明及 在在实践中不断深化。为 配配合城市行政体制改革 的的进程，我们近两年来 对对江苏省的常州、无锡 、苏州、扬州、南通、 盐盐城、淮阴等七个中小 城城市区级建制的设置与 作作用作了一些调查，在 这这一过程中，还有幸得 到到了由苏、浙、沪、闽 、赣、鲁、鄂、内蒙等 省省十多个城市组织的“ 城城区工作探讨会”的大 力力支持。通过事实调查 和和资料，我们认为中小 城城市区级建制没有存在 的的价值，建议撤销，以 此此作为城市行政体制改 革革的突破口。 一、中 小小城市区级政府机构功 能能描述 我们的调查是 从从区级政府机构 的功能 人人手的，因为功能及其 实实现是衡量行政组织地 位位、作用的最佳尺度。 某某种行政2 / 13 组织的设置必 须须具备并能发挥一定的 功功能，而且是其它行政 组组织不可替代的功能 从从我们所调查的七个城 市市及”城区工作探讨会 ”十多个城市提供的资 料料看，区级政府机构的 功功能基本相同，大致可 归归结为以下五种： 毕 业业论文 1城市市 政政管理功能 城市市政 管管理占区政府工作量的 三三分之一，内容主要有 ：（ 1）公用基础设施 的的建设与维修，包括街 巷巷里弄道路的翻修，居 民民公宅的维修、拆迁， 公公共厕所的修建，下水 道道的铺设，城市垃圾、 粪粪便的处理等；（ 2） 环环境保护，如 “ 三废 ” 的的处理， “ 三害 ” 的防 治治等；（ 3）、市场管 理理，包括交通秩序的维 护护，交通要道违章建筑 、堆放物的拆除和清理 ，市场物价、品种、销 售售场所的规定与管理等 ；（ 4）城市美化，主 导导工程是绿化，包括开 辟辟绿地，植树栽花，城 市市雕塑，盆景花坛，园 林林小景的建造等。 2城市服务功能 城市 的的公益事业，为社会提 供供优良服务，是城市功 能能的另一主要方面。各 区区政府所做工作体现在 ：（ 1）社会公共福利 事事业，包括敬老院、托 儿儿所、幼儿园的开办， 烈烈军属照顾、社会救济 、残 疾人福利、待业人 员员安置等；（ 2）、， 卫卫生及于计化生育工作 ，包括小学教育、区级 、卫生站（所）管理， 科科技交流与协作，科普 宣宣传，计划生育政策的 宣宣传落实等；（ 3）第 三三产业，包括饮食业、 旅旅馆业、各种维修业务 及及商3 / 13 业网点的开设，个 体体户的管理，咨询业等 。 3城市保卫功能 这方面区政府的工作 包包括：（ 1）普法宣传 、教育；（ 2）社会秩 序序维护，治安保卫值勤 ；（ 3）以街道里弄对 失失足青少年的帮、教、 改改为主的社会综合治理 ；（ 4）民事纠纷的调 解解；（ 5）配合公安部 门门打击刑事犯罪和经济 犯犯罪活动等 。 毕业论 文文 4精神文明建 设设 这虽说不上是一大 功功能，但确实是各区政 府府着力抓的一项重要工 作作。包括；（ 1）形势 、政策的宣传；（ 2） ” 四有 ” 、“ 五四三 ” 教教育；（ 3）学英模、 学学先进，创 “ 三优 ” 活 动动；（ 4）军（警）民 共共建精神文明活动：（ 5 ）群众文体，如兴建 群群众文化馆所、文体活 动动中心、图书馆（室） ，开展多层次多类型的 群群众文化活动等。 5经济管理功能 自党 的的工作重心转移到经济 建建设上来，经济工作成 了了城市工作的中心内容 。从调查情况看，所有 城城市的区政府都一分重 视视经济活动，通常 由政 府府中一名主要负责人管 理理经济。各区皆有自己 所所属的区、街，年总产 值值一般达千万元以上， 高高的上亿元。区政府对 所所属城区的管理和服务 ，很大程度上依赖区属 工工业的发展。 4 / 13 二、中 小小城市区级政权组织机 构构及工作人员配备状况 区级建制的机构设置 、人员配备及相互关系 状状况是我们调查的另一 大大目标。调查表明，区 级级政权组织机构构成及 人人员配备有如下特点。 1麻雀虽小，五脏惧 全全 我国现行宪法规定 ，除县级市外，市可设 区区，作为一级国家政权 是是国家机构的基层组织 。因此，区相当于县级 机机构（县级市与直辖市 除除外），党委员会、人 民民政府、人民代表大会 常常务委员会、人民政协 委委员会四套班子齐全， 加加上各种群众性组织机 构构，总计四五十之多。 2上下对应，机构 庞庞杂 由于长期形成的 机机构组织上下一一对应 的的惯例，使得区政府政 权权组织各类机构繁多。 党党委系统有办公室、组 织织部、宣传部、纪检委 、科协、人武部、退委 会会、退休科协等机构。 群群众团体有工会、共青 团团、妇联等。区政府最 为为庞大，有区政府办公 室室、财务科、民政局、 局局、城建局、文教科、 卫卫生局，劳资科、人事 科科、商业局、工商分局 、司法科、公安分局、 老老干部 科、环保局、房 管管局、房屋建筑办公室 、爱国卫生运动委员会 办办公室、职工办公室、 体体委等，有的区还设有 计计经委、协作办、体改 办办和众多临时性机构（ 配配有正式编制），5 / 13 如五 讲讲四美三热爱办公室、 老老龄工作委员会、绿化 领领导小组、拆迁办公室 等等十多个。 3工作 人人员超编 各区的正式 编编制一般都在 150 2200 人之间（少数厦 高高达 200 人以上）。 但但由于各种临时性机构 林林立以及人浮于事，互 相相扯皮现象严重，每个 区区都从街道委员会、区 瞩瞩中抽调若干以工代干 性性质的临时工作人员， 这这类人数量很大，约占 全全部工作人员 的三分之 一一。使得区级机关十分 庞庞大。 毕业论文 三、撤销中小城市区 级级建制的理由 首先， 界界定一下中小城市的概 念念，标准是 50 万人口 以以下称中小城市。但从 城城市总的情况看， 1000 万人口以上城市与 1100万人口以下城市 在在其运行、管理各方面 存存在较大差异，而 100 万以下则无明显差别 ，故以 100 万为界划 分分大中城市比较符合现 实实。我们这里所说的中 小小城市，即揩 100 万 人人口以下的城市。 的 提提出始于对区级建制存 在在的合理性及其价值的 怀怀疑，最初的理由很简 单单，第一，中小城市既 具具有人口密集，工业集 中中，、政治、文化相对 发发达等城市特征，但、 住住房等问题不如大城市 突突出，规模也相对小得 多多。中小城市机构设置 与与行政管理有何特点， 以以往极少注意，谈到城 市市无论大小部一6 / 13 样，这 从从理论上讲不太。有的 中中小城市仅相当于大城 市市的一个区，甚至无论 地地域还是人口都不如大 城城市的一个区，是否也 要要象大城市那样划分若 干干个小城区？第二，已 有有一些城市进行了改革 ，把原来三个区或四个 区区合并成两个区甚至一 个个区，不仅不城市的管 理理，而且有利于城市整 体体协调与功能发挥。有 些些小城市，人口仅二、 三三十万，又不辖郊县， 也也 要设立一个所谓的“ 城城区”，增加一个层次 ，实无必要。第三，很 多多区领导和工作人员抱 怨怨手中无权，于工作别 扭扭，认为市领导不肯放 权权，对区的工作不重视 。我们走访的许多市领 导导的意识中似乎并不存 在在区，除了召开人大、 政政协会议或党代会外， 市市政领导与区的联系很 少少，而与各部委办、主 管管局之间的关系则十分 密密切，矛盾症结何在？ 带带着上述问题，我们对 区区的结构一功能进行了 深深刻，发现了弟四点理 由由，也是最根本、最关 键键的理由：区级政权组 织织作为国家政权系统的 一一个组成部分，并不具 备备属于自身的独立功能 。区政权 组织所做的工 作作只是城市功能的不正 常常或畸形表现。 毕业 论论文 城市政府的 功功能到底是什么？有人 说说是管理，有人说是服 务务，其实并不矛盾，在 一一种意义上是管理，另 一一种意义上就是服务。 究究其实质，城市政府的 作作用就是过有效的管 理理达到为居民创造一个 优优美、舒适的工作、 生生活的环境这样一个服 务务目的。但是，如果粗 略略划分，两者还是可以 区区别的，并且，这种区 分分对城市机构的设置具 有有很大的指导意义。据 此7 / 13 此，我们将前文所描述 的的区政府功能作了一些 有有意义的调整，类归为 管管理和服务两大部分。 上表左边是目 前区政 府府履行的主要职能共 五五大部分，右边则是我 们们依据行政管理原理对 中中小城市总体功能的分 类类。一经综合调整，就 比比较清楚地看出，右边 第第一大类即管理功能， 基基本属于国家行政事务 管管理活动范围，是需要 国国家行政推行或干预的 直直接性国家行政事务。 这这类功能虽然区政府有 所所体现，但科学意义上 应应由市政府具备，因为 城城市是一个相对集中的 整整体，无论是城市的规 划划或模式设计，还是对 政政治、经济、文化、卫 生生、教育等行政事务 的的管理，都具有严密的 系系统性，需要总体考虑 。尤其是城市总体规划 ，是城市为适应现代化 发发展需要而日益重视和 必必须具备的重大功能。 人人为划分成不同的区， 造造成不必要的条块分割 ，严重影响城市总体功 能能的实现，区对上述各 种种功能只是一种名义上 的的或者是部分的因而也 是是畸形的实现。如区政 府府履行城市市政管理功 能能维修公用基础设施时 ，仅负责本区范围内各 街街巷里弄小道的翻修， 拓拓建，所有交通干道、 支支线都归城建、市政工 程程部门管：又如文教系 统统中，所有中学、中专 、职校、干校等全由市 政政府管理，只有小学由 区区政府负责。完全是人 为为因素破坏了教育管理 的的系统性。最典型的是 经经济管理，区名义上执 行行这 一功能，但实际上 只只拥有数量极少的区属 企企业8 / 13 （街道工厂实行间 接接管理）。规模稍大， 经经济效益稍好的企业全 由由市里收管。即使是数 量量极少的这部分区属企 业业，也不应由区政府按 现现在的管理。在调查中 ，几乎所有的区领导都 介介绍了他们是如何抓经 济济的，把这看作是工作 中中心转移的标志，这是 一一种误解，当然，也是 现现行管理体制的弊端所 在在。正确的做法应该是 区区政府如何创造条件， 为为经济活动提供优质服 务务，而不是众多领导围 着着几个小厂团团转。象 上上述区政府功能的畸形 化化几乎在各项管理中都 存存在。由此，我们可以 解解释一个长 期以来尤其 是是机构改革以来争论不 休休的对区级政权是否要 放放权的问题。区级政权 组组织一直抱怨自己作为 一一级国家政权，权力得 不不到保障，不仅不是一 级级财政，而且各方面都 无无相对独立的权力，于 是是纷纷要求市里给予放 权权，有些城市确实这么 做做了。但是，我们认为 ，这里不存在是否放权 的的问题，打破既成事实 造造成的传统观念，我们 就就可发现，上表右侧第 一一类管理功能部分的权 不不仅不能下放给区，而 且且要从区里全部收回到 市市，即管理功能上交。 上表右侧第二大类是 服服务功能，这部分属于 性性具体事务。过去我们 很很少把行政事务与 社会 事事务加以区别，结果一 切切由国家行政系统包办 代代替，不仅违反了社会 事事务管理活动的，而且 是是造成国家行政机构庞 大大的重要原因之一。行 政政管理原则要求国家行 政政活动应减少到最低限 度度，把属于社会事9 / 13 务性 活活动交还社会，实现社 会会自我管理。 此文篇 幅幅有限，对这一不作上 的的详细。从调查情况看 ，服务功能类的活动， 虽虽然名义上属于区政府 ，却都是由街道、居委 会会具体实施的。例如服 务务类第一种功能一社会 公公共福利，绝大多数是 街街道居委会承担的。象 敬敬老院，托儿所，幼儿 园园，各城市一直交由街 道道管理（市立机关、单 位位托儿所不在其列，然 而而这正是需要改革的。 各各机关、单位应将此类 事事务全部交由社会办理 ，集中精力抓本职工作 ）。而计划生育工作， 民民事纠纷调解，形势、 政政策、法制宣传，军（ 警警）民共建精神文明活 动动等则完全是街道居委 会会所为。即是说，第二 类类功能本来就不是区政 府府履行的，应该全部下 放放给街道、居委会，这 从从行政管理规律上来讲 也也是科学的。所以我们 主主张：服务功能下放。 经过科学分解，区政 府府功能一部分上交给市 ，一部分下放给街道居 委委会，本身因此而失去 了了存在的价值。 四、 撤撤销中小城市区级建制 的的优点 毕业论文 以上分析，使得撤销 中中小城市区级建制的优 势势显而易见。 首先， 有有利于城市的总体设计 和和功能发挥。撤消了区 ，消除了人为的块块分 割割，使城市成为一个整 体体，不仅减少了10 / 13 区与区 之之间的矛盾，还为市政 府府对城市管理与制定总 体体规划、统盘考虑提供 了了可能，有利于城市功 能能的高效发挥。 其次 ，有利于行政机构的精 干干合理。区级政权组织 原原本就存在众多弊端， 表表现在机构重叠、职责 不不分，从而引起互相扯 皮皮、人浮于事、效率低 下下，如环保局、爱卫会 、“五四三”办公室等 部部门职责权限无法划清 ；又如房管局 、城建局 、房屋建筑办公室、拆 迁迁办公室之间的关系也 很很难处理；还有老干部 局局与老龄工作委员会、 科科协与退休科协及同等 扯扯皮机构，根本谈不上 科科学性、合理性、撤销 区区级建制，可望从根本 上上铲除弊端。 再次， 有有利于行政效率的提高 。行政系统的层次划分 要要合理，在任何情况下 越越少越好，不仅是减少 了了机构和人员，更重要 的的是加快信息传递，降 低低由于层次转换所产生 的的信息误差，以提高行 政政管理的效率，撤销可 有有可无的区级建制，正 符符合这一原则。 又次 ，还可减少行政人员过 巨巨，节约行政经费。根 据据 1984年资料， 我 国国 100 万人口以下的 城城市就有 281 个，如 果果按 50万人至 100 万万人口的城市平均设 4 个个区， 20 万至 50 万万人口的城市设 2 个区 ， 20 万以下平均设 1 个区，仅 1984 年 全全国就有 450 至 500 个区。若按每个区正 式式在编人员和临时工作 人人员相加 250 人，共 有有行政人员 11 12 万万之多。假设其中三分 之之一被充实到市或街道 居居委会，还可减员 7 8 万，这11 / 13 是一个保守的 但但已非常可观的数字。 毕业论文 最后 ，有利于发扬社会主义 民民主，体现人民自治原 则则。社会主义民主的实 质质性内容是人民当家做 主主 ，这一点已由宪法规 定定，但具体实现方式并 未未完全解决。进行的体 制制改革，从总体上说就 是是一个政治民主化问题 ，其中一个很重要的内 容容就是在可能范围内采 用用自我管理的自治方式 更更直接地体现民主原则 取消区级建制后，相 当当一部分功能转交给人 民民自治组织的街道居委 会会（街道虽是区政府的 派派出机构，实质上已转 化化为人民自治组织的领 导导协调机构），这样做 的的结果不仅直接体现了 人人民自治原则，而且通 过过人民群众自我管理过 程程，锻炼了人民群众的 自自治能力，培养了民主 精精神，增强了民主意识 ，提高了行使民主权利 的的自觉性 和主人公的责 任任感。 五、具体办法 与与措施 综合各方情况 ，特别是许多市、区实 际际部门工作同志的意见 ，我们对撤销区级建制 后后的城市机构设置及人 员员安排提出以下几点构 想想。 1在市府设立 城城区工作委员会。区撤 销销后，一部分功能上交 给给市，市府可通过设立 城城区工作委员会来承担 。城区工作委员会与目 前前机构改革相适应，成 为为市府直接领导下的部 委委办机构，将城建局、 环环保局、城市规划办公 室室、市政工程公司、房 地地产局等各履行城市建 设设、管理功能的部门统 一一12 / 13 归口领导。由于上述 机机构各市原先都已设置 ，不必增加很多编制或 设设立新机构。需要说明 的的是，设立城区工作委 员员会只是那些实行市管 县县新体制的城市才有必 要要，未实行市管县体制 或或无郊县的市由于市政 府府工作仅面向城市本身 ，则可不必设立这样的 机机构。 2强化街道 居居委会组织。服务类功 能能下放后，现有的街道 居居委会就不太适应了， 需需要强化。街道办事处 是