构建现代远程教育校外学习中心监管机制的探索

1 / 17 构建现代远程教育校外学习中心监管机制的探索 构建现代远程教育校外学习中心监管机制的探索 张希胜 （同济大学高等教育研究所，上海 200092） 摘要 通过对全国普通高校举办的现代远程教育校外学习中心发展规模、现状的考察，指出了存在的亟待解决的问题。借鉴国外学者的利益相关者理论，对普通高校与现代远程教育校外学习中心之间的利益及发展战略关系做了一定的剖析，进而提出了以利益相关者理论为指导、以利益相关者视角对现代远程教育校外学习中心加强监管的措施。 关键词 现代远程教育；校外学习中心；利益相关者；监管机制 中图分类号 G434 文献标识码 A 2 / 17 文章编号 1005-4634 （ 2016） 01-0012-04 1 现代远程教育校外学习中心发展现状 当前我国现代远程教育发展中心的发展规模 中国远程教育的发展历程，按照国内学者的观点，一般将其分为 4 个阶段，其中认为 20 世纪 90 年代后期开始的战略革新和起飞期是远程教育发展的第 4 阶段。由于该阶段是随着信息和网络技术的 迅猛发展并以信息技术和网络技术为基础，为了与传统的远程教育相区别，通常称之为现代远程教育。 1998 年 12 月 24 日，教育部制定的面向 21 世纪教育振兴行动计划首次提出“现代远程教育工程”，为现代远程教育的开展埋下了伏笔； 1999 年 3 月 25 日，教育部首次批准清华大学等 4 所院校作为启动我国现代远程教育的第一批试点院校，现代远程教育学习中心应运而生；到 xx 年试点院校已增至 68 所，其中包括 67 所普通高校和中央广播电视大学。在短短的五年时间，试点院校迅猛发展，纷纷在全国大部分省市以自建、共建等形式建立 了约 3000 个学习3 / 17 中心。 根据数据库系统的统计，到 xx 年底，全国共建立学习中心 6173 个。这些学习中心主要由各个现代远程教育试点院校和一些具备主办远程教育服务的机构签署合作协议而建立起来，其建立所依托的单位主要包括：广播电视大学及分校、农业广播电视大学及分校、大专院校、中等专科学校、技校、中学、各类培训机构、党校、行政学院、公共服务体系。统计中，按照其依托单位性质，将广播电视大学及农业广播电视大学归为一类，把中专、中学、培训机构归为一类，党校、行政学院和其它归为一类。公共服务体系所建立的学习中 心所占的比例最大，达到了 %，大专院校位居其次，在大专院校中职业技术学院占了 %；中专、高中及培训机构排到第三，而广播电视大学、农广校和党校、行政学院及其它排在了最后两位，这与远程教育开展初期的状况是截然不同的。 各高校的学习中心数量 67 所高校开展远程教育的时间和模式不尽相同，且每个高校都有其特定的学科与专业，这些都直接决定了每个高校所建立的学习中心的具体数量。本研究对各高校以不同形4 / 17 式建立的学习中心数量进行了统计，统计结果表明，每个远程教育试点院校的学习中心数量有较大的区别。最多的 东北财经大学，其学习中心多达 622 个，其中属于公共服务体系的学习中心就有 557 个；最少的东华大学，仅有 2 个学习中心，且这两个学习中心都是与相关企业合作。有 %的高校建立的学习中心集中在 20 100 这个范围。建立学习中心较多的高校中，一部分是现代远程教育举办时间较晚的高校，这些高校根据国家近些年的倡导，其学习中心由公共服务体系提供，比如东北财经大学、东北师范大学、大连理工大学、福建师范大学；一部分是综合性大学，其所主办的专业较多，如西南大学、中南大学等。 学习中心的分布 将所有学习 中心按照省份分布进行统计，数据显示学习中心排名前十位的省份一是经济比较发达的省份，比如浙江、广东、江苏、福建；二是人口比较多的省份，如山东、四川、河南；而这两类省份的经济基础和教育基础在全国都属于中上水平。学习中心最少的十个省份大多分布在西北、西南和东北的边远省份，这些地区经济基础和教育基础相比而言较为薄弱；天津由于是直辖市，面积比较小，故学习中心也不是太多。 5 / 17 在学习中心最多的十个省份，其学习中心的依托建立单位呈现多样化特征，除 30%的公共服务体系外，大专院校、中专、高中及培训机构都占有较大的 比例。而在学习中心最少的十个省份，其学习中心的依托建立单位比较单一，并且绝大部分是由公共服务体系在近几年建立起来的。尤其值得引起注意的是西藏自治区，偌大的一个省份却仅有 6 个学习中心，并且有 5 个是依托中专、高中及培训机构而建立的，其教育效果究竟如何，值得引起有关部门的重视。 高校与省份的相关数量统计 全国各省份的经济基础和教育基础存在差距，这导致了试点院校在建立学习中心时有不同考虑。从上面的统计可以看到，不同的省份对高校具有不同的吸引力，对于经济比较发达的省份或者人口大省，在其区域 内建立学习中心的高校就较多；而西南、西北和东北的省份则只有较少的高校在其区域内建立学习中心。 (教育论文 )这个排名与每个省份学习中心数量的排名十分接近，这也表明在其区域内主办远程教育的高校的数量越多，则其学习中心的数量也相对较多，反之则较少。 6 / 17 相关统计数据则更多地呈现目前现代远程教育试点院校的办学状况和发展思路。有的高校在全国基本上都建立了学习中心，比如北京邮电大学、东北财经大学、浙江大学等，这些省份大多是依托公共服务体系而建立自己的学习中心的；有的院校则只是选择较少的省份开展现代远程教育，比 如中山大学、上海外国语大学、东华大学及华南理工大学，这几所大学基本上都是把其所在的省份作为开展远程教育的重心，表现出较强的区域服务的特点。 2 高校在现代远程教育校外学习中心管理方面存在问题的分析 远程校外学习中心身兼数职，难以保证教学质量 在短短的 10 年时间，现代远程教育学习中心数量由 0跃升为 6000，其发展可谓是如火如荼。面对如此众多的学习中心，国家给予了高度的重视，并多次对学习中心的建设、管理加以强调，也初步形成年报年检的审批制度。但在调查中，发现有不少机构同时 与多所试点院校合作，成为为多个试点院校提供学习支持服务的依托机构。如此“身兼数职”的状况，能否真正为众多学习者提供满意的学习支持服务，确实值得深思。 7 / 17 普通高校与现代远程教育中心支持服务等方面合作出现困惑 现代远程教育不是仅靠媒体资源能够完成的，必须依托校外学习中心将教学、管理、评价等各个环节的任务落实、实施到最底层乃至每个学生。所以，普通高校最有条件支持服务现代远程教育。因为它们与试点高校有相同的管理机制，相近的办学理念，专业对口的师资、装备、实验、实习条件、图书资料、学习场所、 校园环境等。然而通过调查发现，普通高校的这些优势不仅发挥不了，而且由于内部人浮于事、吃大锅饭、市场观念淡薄、招生措施不力，将合作开展现代远程教育实践当作无足轻重的“小事”、“副业”，致使招生困难，在学人数寥寥无几，办学效益极差，趋向萎缩消亡，成了政府监管、处罚、撤消的主要对象。但这并不能说明现代远程教育不需要普通高校的支持服务，或者说普通高校不合适作为现代远程教育的支持服务机构，而是反映了高校间合作的困惑、利益分配的不科学以及对现代远程教育理念的认识不到位等。 同时，不少网院对远程学生的学习无 过程要求和过程评价。学习支持服务是校外学习中心（点）的核心职能，亦8 / 17 是衡量其合格与否的关键。在基础设施方面，个别校外学习中心（点）在网络条件和联网计算机数量上存在差距，有些还对学生的上机时间进行了不合理的限定，不能为学生提供良好的网络环境和学习条件，未能达到国家规定的基本要求。个别校外学习中心（点）的网络接入类型与主办试点高校不一致，导致浏览网络课程速度慢，无法在网络上实现基于视频的互动。在课程辅导方面，一些校外学习中心（点）所聘的辅导教师不认真浏览试点高校的网络课程，不了解其具体教学要求，而仅根据自己的认识 和理解对学生进行辅导，使得学生在主办试点高校的网络课程和校外学习中心（点）面授辅导之间无所适从。 培训类机构作为现代远程教育支持服务的主力军存在隐忧 各种培训机构的设立从理论上讲都是需要的，但事实上由于国家没有政策、经费上的支持、倾斜，各行各业人员参加培训后没有拿到像“文凭”那样的“回报”和“待遇”，所以普遍没有多大积极性，因此多数培训机构均处于闲散状态。现代远程教育的发展为这类机构“治闲”带来了机遇。他们较少的编制、灵活的机制与招生绩效挂钩的分配方式等都显示出了在现代远程教育招 生大战中的活力。再加上不少9 / 17 地方政府配套的“政策”协助，如某县某教育局规定不在其指定的学习中心报名，将不承认所拿“文凭”。这样更使他们在招生过程中如虎添翼，成了招生市场上的“老大”。但他们的师资、装备、实验条件、学习环境等在哪里？怎么助学、怎么支持？怎么完成主办网院要求的面授、辅导、批改作业甚至实验、实践、操作等方面的训练？许多学习中心连考试都得租赁场地，还能指望他们提供多么好的学习环境和条件？远程教育业内有个不恰当的比喻，说招生好比“生孩子”，教学好比“养孩子”。这种只“生”不“养”或失“养”、缺“养”的人 才培养机制无异于“文凭制造工厂”，对现代远程教育的生命线 质量是一种极大的摧残，由此造成对社会公平、就业、竞争等方面的隐患将是长期的、持久的，很值得深思。 办学规范方面存在一定的问题 校外学习中心（点）在配合试点高校进行招生宣传、学籍和日常管理，开展学生学习支持服务的过程中，其办学行为规范与否，直接影响教育教学质量，关乎试点高校乃至整个现代远程教育的声誉。伴随着教育部和广东省教育厅加大力度进行规范管理，广东省校外学习中心（点）办学规范问题得到了有效治理。目前尚存在的问题以遗留问题为主，10 / 17 主要包括：在校外学习中心（点）的建设和管理方面，有些主办高校将国家给试点院校的办学权转移给校外学习中心（点），由校外学习中心（点）自主组织招生、授课，自行印制试卷、自主命题考试和自主阅卷等等，严重违反了 教育部相关规定，少数校外学习中心（点）还存在“点外设点”的情况。此外，还有部分不符合条件、未经审批的校外学习中心仍然在广东省境内招生。由于这批校外学习中心没有备案，因此教育厅既无法全面了解外省试点高校在粤设立校外学习中心（点）的情况，又不能对他们进行有效的管理、监督和服务，致使学生、家长投诉较多；在配合试点高校开展招生宣传方面，个别校外学习中心（点）还存在着一些违规办学行为。如招生简章未经过试点高校批准自行印制，而且不按规定注明“统考”等事项，在招生宣传上有误导的现象，甚至存在招收违规不合格生源的情况，如一 些学习中心为扩大生源，也为自己学校在读大专生找出路，有意允许大专在读生取得专升本学籍，同时修读两个不同层次的高等学历教育。 考风考纪方面存在的问题 考试是检验远程教育学生学习效果的重要途径和有效手段，也是远程教育质量保障的重要环节。由于远程教育11 / 17 教与学的开放性和灵活性，考试的作用和意义愈加突出。然而，一些校外学习中心（点）没有严格按照主办高校的考务规定严肃考风、严格考试纪律，没有认真配合主办高校有效组织本中心学生各次考试、考核和考查。一些校外学习中心（点）为了吸引生源，提高毕业率， 在考试过程中片面迎合考生，对学生的作弊行为不制止，对作弊的处理不规范，甚至充当学生舞弊的“保护伞”，严重影响了班级、学校的风气，降低了试点高校乃至整个现代远程教育在社会上的信誉度和认可度。总之，普通高校对远程校外学习中心的监管方面存在着不同程度的问题，影响到了远程教育的教学质量和声誉，进而影响到远程教育的长远发展，因而，必须引起足够的重视。 3 运用利益相关者理论加强对现代远程教育校外学习中心监管的探索 为了做好现代远程教育校外学习中心（点）的建设和管理工作，促进现代远程教育试点工 作健康发展，教育部于2002 年制定了关于现代远程教育校外学习中心（点）建设和管理的原则意见（ 20021 号）（试行）。试点高校要根据各行业、各地区的人才需求和本校现代远程教育发展规划，合理规划校外学习中心（点）的布局，遵守试点高校和校外12 / 17 学习中心（点）所在地省级教育行政部门的有关管理规定。在建设校外学习中心（点）时，试点高校需与校外学习中心（点）依托建设单位签订协议。校外学习中心（点）在行政上隶属建设单位，在业务上接受签订协议的试点高校领导。为了进一步加强对校外学习中心的监管，本文尝试借鉴利益相关者理论 和方法，就这一问题进行探讨。 利益相关者理论主要内容 1）利益相关者的定义。美国学者弗里曼在战略管理 利 益 相 关 者 方 法 （ Strategic Manage-ment:A StakeholderApproach）一书中给出了利益相关者的定义。利益相关者（ Stakeholder）是指任何一个影响公司目标的完成或受其影响的团体或个人。包括雇员、顾客、供应商、股东、银行、政府以及能够帮助或损害公司的其他团体或个人。利益相关者理论是 20 世纪 60 年代首先在美国发展起来的，该理论认为任何一 个公司的发展都离不开各种利益相关者的投入与参与。这些群体与组织息息相关，组织行为会对他们产生重大影响。反过来，这些群体的行为也可能影响组织。也就是说利益相关者会对组织目标的实现产生正面或负面的影响。组织必须正确处理与利益相关者之间的关系，以利于组织目标的实现。 13 / 17 2）利益相关者方法。该理论通过运用利益相关者方法，分析经济、技术、政治、社会、管理等方面不同利益相关者行为对组织的影响以及组织行为对利益相关者的影响，从而形成企业战略，即一般利益相关者战略和特殊利益相关者战略，并对利益相关者战略的执行和 监督做出描述。管理者更关注企业自身的存在和发展与其他利益团体和谐共存的问题，更关注在与利益相关者互动中实现双赢或共赢。本文所阐述的高校与远程校外学习中心的利益相关者之间的关系定义为特殊利益相关者战略。 以利益相关者理论的视角考察现代远程教育高校管理的利益主体和利益相关者关系 1）现代远程教育高校管理的利益主体。利益主体进行决策、监管和组织实施，并承担相关的责任和后果。主办高校是高校现代远程教育的利益主体，决策、监管和实施工作大多由高校现代远程教育学院承担。也有些高校现代远程教育的 决策和监管部门是一个校级职能部门，现代远程教育学院负责具体实施。 2）现代远程教育高校管理的利益相关者。高校远程14 / 17 教育的利益相关者，有来自高校外部的组织和个人，即：学生、合作单位、外聘教师、教育主管部门、政府、媒体、竞争者、社会（含用人单位）；有来自高校内部的组织和个人，即：专业院系、在职教师、高校管理部门。利益主体和利益相关者之间是相互影响、相互制约的。 一是利益主体与特殊利益相关者的关系。高校远程教育学院作为办学利益主体的实施单位与教育主管部门、高校职能部门、专业院系、学生、合 作单位这些特殊利益相关者之间的关系非常重要而且关键，对利益主体的决策和行动影响很大；二是利益主体与一般利益相关者的关系。高校现代远程教育学院作为办学利益主体的实施单位，与政府、社会、竞争者、媒体等这些一般利益相关者之间也存在着一定的相关关系。 运用利益相关者理论加强对现代远程教育校外学习中心监管的举措 1）根据高校现代远程教育的目标和定位，谨慎地选择利益相关者。高校现代远程教育的办学宗旨应是满足人们对终身教育、终身学习的需求，追求社会效益。政府、教育主管部门、教育职能部门等对于高 校现代远程教育学院是不15 / 17 变的，而大多数的利益相关者是可以有限选择的。如学生这一群体，可以通过各种入学门槛进行选择；专业院系，可以通过调整专业进行选择；对于合作单位（校外教学点），选择余地更大；教师这一群体，也可以通过建立教师聘用制等办法来选择。而选择利益相关者的基本原则是利益相关者的行为将不能损害和影响到主办高校的声誉和办学质量。 2）分析各利益相关者的核心利益及资源优势，趋利避害，实现双赢、共赢。高校现代远程教育学院要建立与各利益相关者之间的沟通机制，了解各利益相关者的核心利益、需求以及其具有 多重属性的本质。要能够掌握利益相关者各自的资源优势，为我所用，谋求共同发展。 3）建立有效的运行机制，提高对利益相关者的管理能力。高校远程教育学院要建立一套