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法律基础讲稿,国家质检总局食品司 范春光 二00六年九月二十四日,一、我国的法律体系,什么是法律 (总称与具体名称) 总体上，根据法律效力、内容和规定事项的 权限不同，分四大类： 宪法 法律 法规 规章,一、我国的法律体系,具体分为七类： 1、宪法 2、法律 3、行政法规 4、地方性法规 5、部门规章 6、地方性规章 7、规范性文件,一、我国的法律体系,各大类的制定主体、内容和 权限的主要差别,一、我国的法律体系,“上位法优于下位法、特殊法优于一般 法、后法优于先法” “法律法规另有规定的从其规定”条款,一、我国的法律体系,部门规章与规范性文件的权限和法律效力问题,二、我国立法的特点：部门立法,1、法律起草过程中的部门主导 2、部门利益与立法目的的冲突 3、法规之间的冲突,三、法与我们工作的关系,（一）法对我们工作的影响 1、法赋予我们权力 2、法约束我们行为,三、法与我们工作的关系,（二）我们工作中应有的对法的态度 1、严格遵守法的精神 2、有效执行法的规定 3、依法创设新的制度(合法性、合理性、可行性),四、我们工作中几部重要法律法规的分析,（一）行政诉讼法 行政诉讼法对行政行为的影响：确立了行政诉讼制度，明确规定某些行政行为受司法监督 行政诉讼受案范围：,四、我们工作中几部重要法律法规的分析 （一）行政诉讼法,第十一条 人民法院受理公民、法人和其他组织对下列 具体行政行为不服提起的诉讼： （一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产 停业、没收财物等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻 结等行政强制措施不服的； （三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；,四、我们工作中几部重要法律法规的分析 （一）行政诉讼法第十一条,（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执 照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的； （五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定 职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；,四、我们工作中几部重要法律法规的分析 （一）行政诉讼法第十一条,（七）认为行政机关违法要求履行义务的； （八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提 起诉讼的其他行政案件。,四、我们工作中几部重要法律法规的分析,（二）行政处罚法 行政处罚法的重要性在于，处罚是保证各项制度实施的最重要手段。 行政处罚法对许可证管理的影响主要在于处罚设定权的规定：,四、我们工作中几部重要法律法规的分析 （二）行政处罚法,第八条 行政处罚的种类： （一）警告； （二）罚款； （三）没收违法所得、没收非法财物； （四）责令停产停业； （五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照； （六）行政拘留； （七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。,四、我们工作中几部重要法律法规的分析 （二）行政处罚法,第九条 法律可以设定各种行政处罚。 限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。,四、我们工作中几部重要法律法规的分析 （二）行政处罚法,第十条 行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政 处罚。 法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法 规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处 罚的行为、种类和幅度的范围内规定。,四、我们工作中几部重要法律法规的分析 （二）行政处罚法,第十一条 地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销 企业营业执照以外的行政处罚。 法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规 定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行 政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围 内规定。,四、我们工作中几部重要法律法规的分析 （二）行政处罚法,第十二条 国务院部、委员会制定的规章可以在法律、 行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范 围内作出具体规定。 尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院 部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可 以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额 由国务院规定。 国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本 条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。,四、我们工作中几部重要法律法规的分析 （二）行政处罚法,第十三条 省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区 人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大 的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予 行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。 尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定 的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者 一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、 直辖市人民代表大会常务委员会规定。,四、我们工作中几部重要法律法规的分析 （二）行政处罚法,第十四条 除本法第九条、第十条、第十一条、第十二 条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行 政处罚。,四、我们工作中几部重要法律法规的分析,（三）行政许可法 行政处罚法对行政行为的影响主要在于：明确 规定了设定行政许可的事项和权限，违法设定 的许可无效，据此作出的具体行政行为将导致 败诉。 设定许可的事项（后面谈） 设定许可的权限：,四、我们工作中几部重要法律法规的分析 （三）行政许可法,第十四条 本法第十二条所列事项，法律可以设定行政 许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。 必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政 许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当 及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律， 或者自行制定行政法规。,四、我们工作中几部重要法律法规的分析 （三）行政许可法,第十五条 本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行 政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法 律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确 需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府 规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实 施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会 及其常务委员会制定地方性法规。,四、我们工作中几部重要法律法规的分析 （三）行政许可法第十五条,地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章， 不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组 织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组 织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许 可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生 产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地 区市场。,四、我们工作中几部重要法律法规的分析 （三）行政许可法,第十六条 行政法规可以在法律设定的行政许可事项范 围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可 以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实 施该行政许可作出具体规定。,四、我们工作中几部重要法律法规的分析 （三）行政许可法第十六条,规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对 实施该行政许可作出具体规定。 法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具 体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具 体规定，不得增设违反上位法的其他条件。,四、我们工作中几部重要法律法规的分析,（四）工业产品生产许可证管理条例,五、食品相关产品实施生产许可证制度 之原因,（一）衡量一项制度是否应当建立的标准 合法性(立法机关可不考虑) 合理性(利弊分析) 可行性(技术经济观念等),五、食品相关产品实施生产许可证制度 之原因,（二）食品相关产品生产许可证制度的必要性 1、对食品相关产品实施生产许可证管理，是 食品相关产品自身特性决定的。,1 食品相关产品自身特性决定,衡量一个行政管理事项应否设定许可，关键 要看是否符合三个条件： 一是事后控制具有危害性（或事前控制具有优越性）； 二是一般禁止具有可行性； 三是主体条件具有特殊性（即特殊许可之正当性）。 参考行政许可法12、13、53条,1 食品相关产品自身特性决定的,行政许可法 第十二条 下列事项可以设定行政许可： （一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生 态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等 特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项； （二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关 系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定 权利的事项； （三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行 业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能 等资格、资质的事项；,1 食品相关产品自身特性决定,行政许可法十二条 （四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设 备、设施、产 品、物品，需要按照技术标准、技规范， 通过检验、检测、检疫等 方式进行审定的事项； （五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事 项； （六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。,1 食品相关产品自身特性决定的,行政许可法 第十三条 本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规 范的，可以不设行政许可： （一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的； （二）市场竞争机制能够有效调节的； （三）行业组织或者中介机构能够自律管理的； （四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解 决的。 。,1 食品相关产品自身特性决定的,行政许可法 第五十三条 实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可 的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决 定。,1 食品相关产品自身特性决定的,对相关产品的分析,五、食品相关产品实施生产许可证制度 之原因,（二）食品相关产品生产许可证制度的必要性 2、对食品相关产品实施生产许可证管理，是 当前中国市场经济发展水平决定的。,2 当前中国市场经济发展水平决定的,社会自身力量所及范围之外的一 切都可以是政府的职能。在市场经济条件 下，政府的经济管理职能就存在于“市场失 灵”之处。,2 当前中国市场经济发展水平决定,当前中国市场经济的发展水平下， 单靠市场机制实现优胜劣汰成本太高，代 价太重，效果太差，更多的时候是“优不胜，劣难汰”，需要行政的强力干预。,五、食品相关产品实施生产许可证制度 之原因,（二）食品相关产品生产许可证制度的必要性 3、对食品相关产品实施生产许可证管理，是 中国目前政府监管现实条件决定的。,3中国目前政府监管现实条件决定,目前产品质量监督的难点可以用九个字概括： 关不掉 查不出 检不起,3中国目前政府监管现实条件决定,关不掉 两类企业关不掉： 无力生产合格产品的企业 专门或主要生产假冒伪劣产品的企业 这就是假冒伪劣产品的基本生产源头，但除非 查到其严重违法情况，否则很难关掉，关掉了还可 以重打鼓另开张。,3中国目前政府监管现实条件决定,查不出 由于产品质量检验技术条件有限、产品标准滞 后等原因，单纯依靠事后检验不可能满足食品安全 监管需要，食品安全必须依靠过程控制。,3中国目前政府监管现实条件决定,检不起 检验成本高，检验周期长，无法满足监管 的需要。,五、食品相关产品实施生产许可证制度 之原因,（三）生产许可制度负面效果分析 1、是否增加了企业负担？ 生产许可制度不是增加了企业负担，而是减轻了企业 的负担；不是剥夺了企业的生产经营权，而是为合法经营 的企业创造了更多的市场机会。,（三）生产许可制度负面效果分析,2、是否存在权力被滥用的可能？ 防止权力被滥用的办法不是不要权力，而是制约 权力。弱化了监管者的权力，就是强化了违法者的权 力。这是目前需要高度注意的一种倾向。,（三）生产许可制度负面效果分析,3、是否给企业经营带来不便？ 生产许可审查确实需要一定的工作时间，但这可以 通过改进工作程序来解决。即使解决得不太好，相对于 其积极作用和必要性来说，问题最多只是一个指头，好 处至少是九个指头。,六、如何保证生产许可证制度的有效实施,总体上做到“三个提高”和“两个严格” 提高发证质量 提高发证率 提高工作效率 严格工作纪律 严格证后监管,六、如何保证生产许可证制度的有效实施,（一）提高发证质量 1、不断提高生产许可细则的科学性 （1）起草细则不宜局限于产品质量本身。要 综合考虑国家产业政策、市场供需形势、国际贸 易需要、群众生活需要等因素。在此基础上提出 对企业的具体要求。如果“需要对列入目录产品生 产许可证的具体要求作特殊规定的，应当会同国 务院有关部门制定并发布。（条例第10条）,六、如何保证生产许可证制度的有效实施,（一）提高发证质量 1、不断提高生产许可细则的科学性 (2)起草细则不宜完全依赖现有产品标准。 要根据生产许可的目的，对标准内容进行有 选择的取舍。标准没有规定的，应该自行提 出要求。,六、如何保证生产许可证制度的有效实施,（一）提高发证质量 2、不断提高审查工作的有效性 两个审查方式，应包含五项审查内容： 一般质量保证条件审查 产品的有害性审查 产品的有效性审查 合乎政策性审查 择优性审查,六、如何保证生产许可证制度的有效实施,（一）提高发证质量 2、不断提高审查工作的有效性 合乎政策性审查和择优性审查超出了产品质量的 范畴，但与立法目的是高度一致的，也是今后许可证 制度发挥更大作用所应当重点加强的。,六、如何保证生产许可证制度的有效实施,