公共服务质量的概念界定.pdf

作为质量概念外延在公共行政学科的拓展，公共服务质量早已成为人们惯常使用的概念。近 年来，随着我国公共服务型政府建设的推进和社会公众对公共服务需求的增长，公共服务质量不 仅成为我国政治与社会生活中的热词，而且成为我国学界研究关注的焦点。 然而，公共服务质量 一词在我国始终处于“不问尚知、细问不知”的“白哲特逻辑”之中。 究其原因，固然与公共服务质 量概念本身难以界定有关， 但同时也与我国学界界定公共服务质量的偌大分歧分不开。 不仅如 此，若以我国主流语境中的公共服务概念来考察公共服务质量概念界定的已有观点，不难发现其 实际还存在一定程度的偏差。 一、公共服务质量概念界定的分歧 第一种是“公众需求满足观”，强调从公共服务满足社会公众需求的角度来界定公共服务质 量。遵循质量由顾客要求决定的逻辑，该观点认为公共服务质量的决定者在于享用公共服务的社 会公众，由此引申出公共服务质量概念的定义：满足社会公众需求与期望的程度。比如，林尚立认 为政府公共服务质量是指 “民众每次接受政府服务时， 该服务所能满足民众的期望与需求的程 度”1（P29）。 张成福和党秀云认为政府服务质量是指“民众第一次及每一次接受政府服务时，该服 务均能满足民众的期望和需求”2（P311）。 徐小佶认为政府服务质量是社会公众感知的对象，并通 过政府机构与社会公众的接触过程来实现3。张桂聚认为公共服务质量是指政府公共部门提供公 共服务过程中的固有特性满足公共服务对象要求和期望的程度4（P8）。 第二种是“公共服务特性观”，强调从公共服务自身特性的角度来界定公共服务质量。该观点 认为公共服务质量是客观存在的，其主要由公共服务自身特性的水平决定，而非依赖于社会公众 收稿日期2016-04-13 基金项目国家社科基金重大项目“城乡基本公共服务均等化的实现机制与监测体系研究”(14ZDA030)的阶 段性成果。 作者简介陈朝兵(1990-)，男，四川大学公共管理学院博士研究生。 摘要公共服务质量是公共行政学科中的一个重要概念，但如何定义公共服务质量我国学界至今 仍未形成共识。 概括起来，学者们主要从公众需求满足、公共服务特性、公众满意度等角度界定公共服务 质量，并形成了几种颇具分歧的学术观点。 同时，由于公共服务概念在我国存在认识、理解与使用上的混 乱，导致公共服务质量的概念界定还存在一定程度的偏差，表现为学者们在界定公共服务质量时混淆公 共服务与政府服务、行政服务的区别，未能准确把握公共服务的概念，缺乏充分考量公共服务的公共性 等。 应该说，基于我国主流语境中公共服务概念的把握，以及质量概念的厘定，把公共服务质量概念重新 定义为“公共服务提供过程及结果的固有特性满足相关规定要求和社会公众要求的程度”，不仅能够有效 克服既有界定存在的缺陷，而且可以凝聚学界共识。 关键词公共服务质量；分歧；偏差；共识 中图分类号D63-3文献标识码A文 章 编 号1003-5478（2017）01-0063-06 公 共 服 务 质 量 的 概 念 界 定 陈朝兵 （四川大学 公共管理学院，四川 成都610064） 2017年第1期总第193期 CHANGBAIJOURNAL No.1 2017Sum No.193 63- 的主观感知。比如，陈振明和李德国认为公共服务质量是指“终端使用者获得、享用公共服务的实 际水平、可获得性、及时性、经济性、准确性和响应性等”5。 江明生和温顺生认为公共服务质量是 指“政府和社会组织向社会提供公共服务的品质和服务程度水平”6。张锐昕和董丽认为公共服务 质量的内涵包括：遵守预先制定的程序和规范；符合预先设定的结果或效果要求；满足预先规定 的输入要求；实现服务功能最大化；以正确的方式做正确的事情；满足一系列质量标准的程度；具 有公共精神7。 第三种是“公众满意度观”，强调从社会公众对公共服务的满意度的角度来界定公共服务质 量。 比如，金青梅把政府公共服务质量看作是“公众对政府所提供的公共产品和公共服务的满意 度或认可度”8。 丁辉侠认为公共服务质量“最终体现为公众对公共服务的满意度或认可度”9。 第四种是“综合质量观”，强调通过综合上述几种角度来界定公共服务质量。 比如，陈文博综 合了公众需求满足和公众满意度两种角度，认为公共服务质量是“公共部门或第三部门在提供公 共服务过程中，满足公众需求及提升公众满意程度的总和”10。 吕维霞把公共服务质量划分为客 观质量和主观质量，其中客观质量是指公共服务本身的产出质量和结果质量，主观质量是指公众 感知到的服务传递过程质量11。这实际上是综合了公共服务特性和公众需求满足两种角度。蔡立 辉基于公共服务特性和公众满意度两种角度， 把公共服务质量定义为政府部门提供服务过程中 所使用的方法与手段、政府提供公共服务的态度、政府所表现出的社会效果与管理能力以及公众 对政府公共服务的满意程度的总称12。 上述界定公共服务质量的不同观点表明我国学界对公共服务质量概念存在很大分歧。 这种 分歧，一方面是学者们见仁见智的结果，另一方面反映出界定公共服务质量的多种角度。 进一步 分析造成这种分歧的原因，毫无疑问要归结于对质量概念本身的困惑与争议。 具言之，质量是一 个看似简单但却相当复杂的概念，其虽然已被广泛应用至各个领域，但究竟什么是质量却一直未 有定论。埃文斯和林赛在其经典著作质量管理与质量控制一书中梳理了质量概念的多种观点， 包括评判质量说、产品质量说、用户质量说、价值质量说和生产质量说13（P9-10）。 周志忍指出人们 对质量概念的理解经历了三个阶段，依次为第一阶段的品质派、第二阶段的服务派和第三阶段的 顾客满意派14。 由此可见，对质量概念认识的不统一助推了公共服务质量概念界定的分歧。 二、公共服务质量概念界定的偏差 公共服务质量概念界定的偏差，指我国不少学者在界定公共服务质量时，由于不注重区分公 共服务与政府服务、行政服务等相近概念之间的差异，以及不注重把握我国主流语境中公共服务 的概念与内涵，导致公共服务质量的概念界定产生一定程度的差错。 具体表现为： 其一，混淆公共服务与政府服务、行政服务的区别来界定公共服务质量。首先，就公共服务而 言，其不仅在国外有着不尽同于我国的语境和含义，而且即便在我国也有着不同的层次与用法， 如杜万松指出公共服务存在政府理念、政府职能和实践操作三个应用层面15，赵黎青认为公共服 务有国家、政府和政府职能三个层次的不同含义16。 但即便如此，公共服务在我国仍有其主流语 境，即主要作为政府的一项基本职能而存在，判断依据是我国官方在2002年的政府工作报告和 2003年的十六届三中全会把公共服务确立为与经济调节、市场监管和社会管理相并列的一项政 府基本职能，且自此后公共服务才凸显为我国官方和学界关注的焦点。进一步分析主流语境中的 公共服务，其实际等同于保障公民生存和发展基本需求的基本公共服务，包括公共教育、劳动就 业、社会保障、医疗卫生、住房保障、公共文化等。其次，由于政府服务囊括了政府处理和管理公共 事务的所有作为，比如至少包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能；行政服务指 行政服务中心提供的集审批收费、管理协调、投诉监督、信息咨询等于一体的综合服务，因而公共 2017年第1期 64- 服务在提供主体、范围、内容、性质上与政府服务和行政服务均有所不同。 比如，公共服务未必是 但政府服务必定是由政府充当提供主体；公共服务未必是但行政服务必定是政府与公民接触、互 动的产物。 正是由于不注重区分公共服务与政府服务、行政服务之间的区别，不少学者定义的公 共服务质量出现了 “政府服务”“政府公共部门提供”“政府机构与社会公众的接触过程”“公众到 政府机关办理事务过程”等文本表述。 其二，未能在准确把握公共服务概念的基础上界定公共服务质量。大多数学者界定公共服务 质量时，对于公共服务这一子概念仅进行简单的字面解构。回溯公共服务概念在我国落地生根的 历程，其最初作为一个“舶来品”被引入我国，但正如上文指出，自2002年的政府工作报告和 2003年的十六届三中全会把公共服务确立为政府的一项基本职能后，公共服务一词才正式进入 我国官方和学界的主流话语。 此后，关于什么是公共服务的讨论绵延不断，并持续至今。 一般而 言，2004年温家宝在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上讲话指 出：“公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障 服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等”17，是我国官方和学界对公共 服务概念认可度最高的一种阐释。 对此阐释，一些学者进行了颇为有益的批判补充，他们指出公 共产品已经包含了公共服务18，公共产品在形态及内容上同时包括有形产品和无形服务18，公共 服务不仅包括公共产品还包括特殊情境下提供的私人产品19，这些观点丰富了我们对公共服务 概念的理性认知。 此外，还有学者探讨了公共服务概念的界定标准，包括公共服务的功能在于满 足公民生存和发展的基本需求20，价值在于维护和保障公共利益21，提供过程必然动用公共权力 和公共资源20，提供责任在于政府但提供主体不限于政府20等，为进一步厘定公共服务的内涵铺 垫了理论基础。 综上表明，公共服务概念在我国不仅有其主流语境，而且主流语境中的公共服务 概念与内涵已逐步形成共识。 以此为判断依据，则目前我国学界界定公共服务质量的观点中，那 些将公共服务视作一种无形服务而不包括有形产品的，或将公共服务等同于公共产品和（公共） 服务的，或认为公共服务必须由政府或政府与社会组织提供的，都存在未能准确把握主流语境中 的公共服务概念与内涵的弊端。 其三，缺乏充分考量公共服务的公共性来界定公共服务质量。 毫无疑问，公共服务与私人服 务相对，二者的根本区别是公共服务具有私人服务不具有的公共性。何为公共性？比较地讲，私人 服务以追求最大利润为目标，在提供过程中始终强调效率优先。 与之不同，公共服务以维护和保 障公共利益为目标，在提供过程中强调兼顾公平与效率，甚至在一些时候更为强调公平。据此，公 共性的核心要义至少包含公共利益和公平。既然公共性是公共服务区别于私人服务的根本特性， 那么界定公共服务质量时也就必须要充分考量公共服务的公共性， 否则就极易陷入私人服务质 量概念界定的思维窠臼之中，致使公共服务质量的概念界定产生偏差。 遗憾的是，目前我国学界 对公共服务质量的概念界定与内涵解析，大都存在缺乏充分考量公共服务公共性的缺陷。学者们 大多简单模仿和沿袭私人服务质量的概念界定，似乎只有透过定义中的“政府”“公共”“公众”等 字眼才能发现其与私人服务质量的区别，未能通过挖掘公共服务的公共性来进行界定；在解析公 共服务质量的内涵时，学者们习惯强调感知、需求与期望、满意度等源于私人服务质量的内涵，未 能将公共服务的公共性嵌入其中来作出解读。 三、公共服务质量概念界定的重塑 我国学界关于公共服务质量概念界定的分歧表明极有必要就公共服务质量概念尽快形成一 个共识性定义， 公共服务质量概念界定的偏差则意味着需要在准确把握主流语境中公共服务概 念与内涵的基础上对公共服务质量概念予以重新界定。 实际上， 要构建和发展公共服务质量理 公共服务质量的概念界定 65- 论，开展公共服务质量相关问题研究，进而指导政府部门改善和提升公共服务质量的实践工作， 都离不开对公共服务质量概念的准确和规范界定。 本文以主流语境中的公共服务概念为基本假 定，在准确把握公共服务概念，以及厘定质量概念的基础上，力图对公共服务质量的概念作出重 新界定。 （一）公共服务的概念与内涵 对于公共服务的概念与内涵，这里在前文基础上作一系统阐述。 其一，公共服务概念虽然客 观上理解层次不一，但在我国有其使用和指代的主流语境。西方传统理论中的公共服务和公共物 品被视作等同和可以相互替代的概念22。 而在我国，公共服务概念虽然客观上也存在多种理解层 次，但在使用和指代上却有其主流语境（判断依据已在前文说明，此处不再赘述），即作为政府的 一项基本职能，并与政府的经济调节、市场监管和社会管理三项基本职能相并列。 其二，我国主流语境中的，也即作为政府基本职能的公共服务，其一般对应的概念阐释是“提 供公共产品和服务”。从一个完整的概念定义角度看，这一概念阐释省略了一定成分，即没有指出 公共服务的属概念，完整的概念定义应是“提供公共产品和服务的过程（或行为、活动）”。据此，我 国主流语境中的公共服务概念是一个动词，而非名词；是动态的一种过程（或行为、活动），而非静 态的产品和服务。 其三，对于公共服务概念的上述阐释，一些学者进行了有益的批判和反思。他们的批判在于， 公共服务在内容上不仅包括具有非排他性和非竞争性的公共产品， 还包括特殊情境下提供的具 有排他性和竞争性的私人产品。 同时，公共产品在形态及内容上同时包括有形产品和无形服务， 因而将“公共产品”和“（公共）服务”并列是重复使用18。 他们的反思在于，公共服务虽然是政府的 一项基本职能，但并不意味着公共服务必须或只能由政府提供。 准确的说法应是，公共服务的责 任主体一定是政府，但提供主体包括政府、社会组织和部分私人组织23。 其四，作为政府基本职能的公共服务，其概念界定有着特定的标准。 包括功能标准从功 能上讲，公共服务满足的是公民生存和发展方面的基本需求，具体包括公民作为自然人和社会人 在衣食住行、生存、生产、生活、发展、娱乐等方面的需求16。 价值标准从价值上讲，公共服务 是以且仅以维护和保障公共利益为价值依归21。 因而，出于公共利益的价值考量，公共服务的载 体内容不仅包括公共产品，而且包括私人产品。 过程标准从过程上讲，公共服务的提供过程 必然动用公共权力与公共资源。 据此，社会组织和私人组织虽然也是公共服务的提供主体，但只 有当受公共权力影响或动用公共资源时，其提供的服务才是公共服务，否则是社会服务和私人服 务20。关系标准从关系上讲，公共服务反映的是政府责任与公民权利之间的一种公共关系20， 即提供公共服务是政府义不容辞的责任，享有公共服务是社会民众的基本权利。 综上，主流语境中的公共服务概念可以界定为：为了维护和实现公共利益，运用公共权力和 公共资源提供满足公民生存和发展需求并可反映政府与公民之间公共关系的有形产品和无形服 务的过程（或行为、活动）。据此定义，主流语境中的公共服务概念在层次上属于政府职能层次，词 性上是动词，形态及内容上包括有形产品和无形服务。 同时，该定义集中容纳了主流语境中公共 服务概念界定的价值标准、过程标准、功能标准和关系标准，因而不失为一个准确和规范的定义。 （二）质量的概念与内涵 长期以来，如何定义质量的概念一直是国际质量界热衷讨论的基础性课题。统计质量控制之 父休哈特（W.A.Shewhtar）将质量定义为产品好的程度，认为质量是“绝对的和普遍认可的，标志 着一个不可妥协的标准和高的成就”24。 美国质量管理学者克劳斯比（P.B.Crosby）把质量定义为 “符合要求”，认为产品或服务质量等价于可测量的符合标准的特性参数25(P8)。全面质量管理理论 2017年第1期 66- 的提出者费根鲍姆（A.V.Feigenbaum）认为质量是由顾客的需求决定的，并将产品和服务的质量 定义为：“在市场营销、工程、制造、维护的各个方面、综合的特性，要通过这些各个方面的使用来 满足顾客的期望”26。质量管理大师朱兰（J.M.Juran）用“适用性”来精炼地表达质量的含义，指出产 品质量就是产品的适用性，也即产品在使用时能成功满足需要的程度25(P8)。日本质量管理专家田 口玄一另辟蹊径，认为质量是指产品出厂进入市场后给社会带来的损失程度，其中“社会”主要指 顾客及利益相关方26。 著名质量管理专家戴明（W.E.Deming）把质量与“过程”“经营”“顾客愿意支 付的价格”等联系起来，并认为“质量有不同的水平”26。 以上几位著名的国际质量专家均对质量 作出了经典定义，他们虽然从不同侧面揭示了质量概念的内涵，但无须讳言的是并未使质量概念 形成广泛而统一的认识。 作为对国际著名质量专家关于质量定义智慧的凝结，国际标准化组织制定的ISO9000：2000 标准把质量定义为“一组固有特性满足要求的程度”，这成为目前国际上普遍认同和广泛应用的 质量定义27。该定义虽然简短，但却不失规范和准确，同时还包含了大量可供延展的丰富信息。根 据ISO9000：2000标准给出的注释，首先，该定义省略了质量的载体，产品或服务、活动或过程、体 系或人，以及这些各项的组合均可作为质量的载体；其次，定义中的“固有特性”，指质量载体本来 就有的且可区别于其他事或物的特征；再次，定义中的“要求”，指明示的、通常隐含的或必须履行 的需求或期望。明示的要求也即规定要求，隐含的要求指惯例或一般做法。同时，“要求”的主体可 以是组织、顾客以及其他相关方，特定要求包括诸如产品要求、质量管理要求、顾客要求等。 由此 来看，ISO9000：2000标准界定的质量，不仅是关于质量概念的权威界定，而且为其他领域中相关 质量的概念界定奠定了理论基础。 （三）公共服务质量概念的重新界定 本文以我国主流语境中的公共服务概念为基本假定，同时以ISO9000：2000标准界定的质量 概念为基础，将公共服务质量概念重新界定为：公共服务提供过程及结果的固有特性满足相关规 定要求和社会公众要求的程度。 对该定义作出如下几点阐释： 其一，公共服务的固有特性存在于公共服务提供的“过程”与“结果”中。我国主流语境中的公 共服务概念与内涵表明，“公共服务”是一个动词且其属概念是一种“动态”的过程（或行为、活 动），在形态及内容上表现为“静态”的有形产品和无形服务。据此，应从“动态”的公共服务提供过 程和“静态”的公共服务提供结果来考察公共服务的固有特性，并以此来界定公共服务质量。 其二，“相关规定要求”是指可供公共服务提供主体遵照执行的并经明示的特定要求，一般在 公共服务方面的法律、法规、规章、政策、管理制度、规范、标准、报告等文件中阐明。由此可知，“相 关规定要求”一旦制定或形成，就是客观存在的、可见的，并且是可供遵循或对照的。 其三，“社会公众要求”是指社会公众表达的对公共服务的需求和期望。“需求”和“期望”是不 同的，前者指公众对公共服务原初的生存和发展方面的基本需求，后者指公众受既往习得经验、 公共服务提供主体作出的承诺、公民相互之间的交流等影响而形成的对公共服务的期待。由此可 知，“社会公众要求”主观地存在于社会公众心目中的，若不通过一定方式（比如调查）加以获取和 了解，则是不可知的，也是不可见的。而当通过一定方式获取并反映在文件中后，则就转化成了上 文所述的表现为法律、法规、规章、政策、管理制度、规范、标准、报告等的“相关规定要求”。 其四，“公共服务提供过程及结果的固有特性满足相关规定要求的程度” 对应的是公共服务 的客观质量，“公共服务提供过程及结果的固有特性满足社会公众要求的程度” 对应的是公共服 务的主观质量。二者的区别在于，公共服务的客观质量是公共服务的固有特性满足那些客观制定 的、可见的、可供遵循或对照的“相关规定要求”的程度，可以通过数量统计等方式获得；公共服务 公共服务质量的概念界定 67- 的主观质量是公共服务的固有特性满足那些存在于公众心中的、主观的、不可见的“社会公众要 求”的程度，必须通过社会公众感知而得。 相较于我国学界已有的界定， 本文界定的公共服务质量概念主要有以下三个方面的改进意 义：一是将我国主流语境中的公共服务概念与内涵反映在公共服务质量的概念界定之中。这就做 到了在有效区分公共服务与政府服务、行政服务的基础上界定公共服务质量。二是可以充分反映 公共服务的公共性。“公共服务提供过程及结果的固有特性”隐藏着这样的信息，即公共服务提供 过程中的公平性、透明性、回应性、参与性等，公共服务提供结果的共享性、可及性、公平性等均是 公共服务的“固有特性”，而其中的公平性、参与性、透明性、回应性、共享性等充分彰显了公共服 务的公共性。 三是摒弃了界定公共服务质量的公众满意度和公共服务绩效角度。 公共服务质量、 公共服务满意度和公共服务绩效是三个相互区隔的独立、互斥概念，把公共服务质量界定为公共 服务的公众满意度和绩效是不准确的，背离了质量概念的专业含义。 总之，本文界定的公共服务 质量概念是基于对我国主流语境中公共服务概念的把握，以及对质量概念的厘定，期望这一界定 可以凝聚我国学界共识，对推动相关学术研究有所助益。 参考文献： 1林尚立.国内政府间关系M.杭州：浙江人民出版社，1998. 2张成福，党秀云.公共管理学M.北京：中国人民大学出版社，2001. 3徐小佶.关于政府服务质量管理若干问题的思考J.福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2001（2）. 4张桂聚.我国政府公共服务质量管理体系的缺失与完善研究D.华中师范大学,2011. 5陈振明，李德国.基本公共服务的均等化与有效供给基于福建省的思考J.中国行政管理，2011（1）. 6江明生，温顺生.关于构建覆盖全民的公共服务