金融服务消费者保护监管问题研究.doc

中国金融服务消费者保护监管问题研究中山大学岭南学院金融系陆军 吴慧 林斌彦摘要 对于处于转型过程的中国经济来说，消费者保护已经成为制定政策涉及到的关键领域。在我国，虽然1984年12月成立了中国消费者协会，并且制定了相关的消费者权益保护法，然而由于金融产品和服务消费的特殊性，一般的消费者权益保护法难以适用。本文阐述了金融服务消费者保护监管的理论基础以及国内外学者的相关研究，通过对发达国家或地区在金融服务消费者保护监管方面的制度安排进行比较分析，论文提出了改善我国金融服务消费者保护监管的政策建议。随着中国金融业的开放与发展，金融服务产品提供商与消费者之间的纠纷时有发生，如何保护金融服务产品消费者的合法权益，已经成为金融监管当局必须考虑的重要问题。经合组织（OECD）在讨论加强各成员国金融市场合作的专门会议中 The workshop is organized by Directorate for Financial, Fiscal and Enterprise Affairs of the OECD.(2002)，将保护消费者权益列为四个基本目标之一。欧美等发达国家也纷纷把消费者保护列为金融监管的重要目标，并设立了相关的机构来实现这一监管目标。这些消费者保护的内容主要涉及到提供充分信息、为客户提供专业咨询、起草贷款合同、收集并合理处理消费者投诉案例.本文从理论的角度分析说明了消费者保护监管对金融服务业的重要作用，并分析介绍了发达国家或地区在这方面的先进经验。对于中国现阶段的问题，我们也作了详细的分析，并就这些问题提出了具体的解决办法。 一、理论基础与研究回顾1、消费者的定义。讨论金融服务消费者的权益保护，首先要对消费者内涵进行界定。消费者是指为了生活、生产或消费的需要,使用商品或者接受服务的个人或团体。例如，我们到银行去存取款、购买证券、到保险公司购买保险，我们获得的是银行、保险公司的金融产品和他们的服务。这里面有一点要强调的是：作为广大股民，有些人认为是投资者而不是消费者，这主要是看问题的角度不同。从上市公司的角度来说，他们确实是投资者，但从证券公司、注册会计师事务所等中介机构来说，他们需要这些机构提供服务来满足他们的需要，因此从这个角度来说，他们是消费者。 2、对消费者保护进行监管的经济学解释。通常微观金融组织机构总是倾向于生产更多的金融商品以谋求利润最大化，这种单个机构的理性行为在无约束的条件下，可能导致单纯市场调节的失效和金融乃至整个经济系统的危机。而对金融服务消费者保护进行监管主要是基于信息不对称的原因。许多金融产品不像一般的商品，它包含了承诺的因素。金融机构承诺到期支付消费者一个合理的报酬，当然这个承诺也存在一定不能履行的风险，这也就决定该金融产品的内在价值。只有消费者充分掌握了这些情况，才能在购买金融产品时对其做出正确的评估，从而增强与金融机构讨价还价的能力。一旦消费者缺失了相关信息，他们就可能错误评估所购买的金融产品，因此可能会承受相当大的代价，而对于许多普通消费者来说，损失的可能是他们一生的积蓄，因此政府必须进行消费者保护的监管。金融服务业市场失灵具体有以下两个重要因素：一是金融产品的复杂性，包括金融产品的风险收益形式、费用及利润结构、提前退出的惩罚机制、税收负担等等，正确地理解这些内容要求消费者对相关专业知识有相当的了解，而这显然是不现实的，这就使得消费者在与金融机构订立合同的过程中处于相当劣势的地位。这就要求政府对金融机构进行监管，保证产品特性的透明化以方便消费者的信息选择，有一个合理的价格竞争机制以及有效地进行资源配置。同时很多具有专业背景知识的金融咨询人员也应运而生，如何保证他们切实从客户利益角度出发，也成为金融监管的一项重要内容。二是金融机构的复杂性，金融机构的结构、规模等等相当复杂，使得消费者无法正确评估相应金融产品提供者的风险，也不能在不同的金融产品提供者之间进行比较。消费者需要了解为他们服务的金融机构的承诺的支付是否到期会足额偿付。对金融系统的偿付能力，公众存在较强的预期。过往经验表明，一旦这种预期不被满足，政府通常会成为最终支付人。这就使得金融机构存在一定道德风险，监管机构纠正这种风险，削弱金融机构的垄断能力也能够提高对消费者保护的力度。公平分配信息也要求对进行金融服务的消费者保护监管。从宏观层面上来讲，透明度规则意味着正确发布信息以及公平对待所有市场参与者，这方面强调监督金融中介机构提供清晰可信的广告信息。从微观层面上来讲，要求金融机构与消费者之间不存在歧视。监管机构更加依赖信息披露以及市场力量作为金融机构必须遵守的纪律机制。信息化手段的运用有利于提高消费者同金融机构讨价还价的能力。另外，金融机构的负外部性使得金融机构的破产倒闭通过信用链传染而形成金融危机，任何一家金融机构出了问题，都会成为整个金融业发展的最短的一块木板，进而风险将波及整个金融业。严重的将会动摇消费者对整个金融体系的信心，造成金融恐慌。从这个意义上讲，金融监督对保护消费者的根本利益至关重要。金融监管往往要考虑各种监管目标，加强对消费者保护的监管不仅有利于完善我国现有的金融体制，促进经济发展，而且对于增强消费者对我国金融体系的信心有很大的帮助。3、国内外学者的研究回顾对于消费者保护监管这个领域，国内学者及研究机构较少涉足，已经有的一些研究性的文章也主要是针对国外金融服务监管体系进行介绍进而提醒监管当局对这个问题引起重视（李敬伟、周仲飞，2002）。李金泽（2004）较细致地从法律角度阐述了中国银行业消费者保护存在的问题并提出了解决对策，但未涉及到金融服务业消费者保护的经济学基础以及相关的监管理念。国外的学者及研究机构较多从理论层面上对消费者保护监管进行分析，Nieto（2000）的研究报告表明，对消费者和投资者保护是金融监管的一项重要目标，对消费者进行保护可以通过减少金融服务使用者逆向选择的机会来解决信息不对称问题，监管机构必须强调信息披露，防止金融中介机构滥用市场力量，而这种市场力量主要是利用规模经济的优势以低成本提供金融服务而获得的。在有关金融监管体制设计方面，国外主要有三种理论模式：机构型监管、功能型监管和目标型监管。而其中目标型监管更加突出强调了消费者保护这一监管目标。Taylor(1995)和Goodhart(1998)分别提出了基于金融监管目标来设计监管体制的思想。他们认为，只有在监管责任明确的前提下，才能讨论监管责任的有效性和透明度；只有监管机构明确各自的监管目标，才有可能产生明确的内部控制重点，避免各监管目标之间的冲突。Taylor又进一步提出了“双峰式”（twin peaks）金融监管模式的设想。虽然金融监管有很多目标，但主要的目标有两个：一是针对系统性风险进行审慎性监管，以维护金融机构稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机；二是针对金融机构的机会主义行为进行合规监管，防止发生欺诈行为，保护消费者的合法利益。Taylor建议成立一个独立的针对金融领域系统性风险进行审慎监管的“金融稳定委员会”和一个独立的针对金融机构机会主义行为进行合规监管的“消费者保护委员会”。在他看来，清晰区别银行业、证券业和保险业传统的机构型监管制度已经不再是最好的监管体制。金融机构之间差异的缩小、以及大型金融企业和金融集团的出现，要求金融监管能够从更广泛的视角看问题。“双峰式”监管体制可以避免监管职能在不同监管部门之间的重叠。4、适度保护金融服务产品消费者的权益根据加入WTO的承诺，我国2006年将全面开放金融业。大量国外金融机构以及金融产品的涌入，又对我国金融监管以及消费者权益保护工作提出了更高的要求。很多我们从未接触过的新的金融产品和技术，在监管框架里尚未能体现出现，这就存在了一定的监管漏洞。相关领域监管的缺失必然使得消费者保护缺乏屏障，面对这些新的问题，加强消费者保护的监管，从而增强我国金融监督能力，其要求更为迫切。当然在保护消费者权益方面，适当衡量应得到保护的消费者权益水平非常关键，因为作为弱势群体的消费者，在某种情形下很容易被赋予过多的权益，这样便会阻碍市场的革新，桎梏正常的市场发展。如何处理好这一矛盾又对金融监管部门提出了新的挑战。随着金融市场的逐渐完善，竞争的加剧，应该相信通过市场力量，类似于银行欺诈、侵犯消费者隐私权等这类问题可以得到一定程度的缓解，政府的干预应该在保证目标的前提下尽可能减少。更多地监督行业自律以及督促建立行业内部纠纷解决程序也许能发挥更好的效果。当代大多数国家都采取“自由”与“干预”相结合的经济体制，至于是“自由”多一点还是“干预”多一点，则取决于各国的历史、文化背景和现实经济发展水平等综合因素，金融监管与金融创新就像“自由”与“干预”一样，是动态的博弈过程。掌握好金融监管的“度”的问题，才能更好地促进金融发展和金融改革的深化。二、中国在金融服务消费者保护监管方面的不足中国的金融业从行政转向市场只有短短的20多年，跟发达国家或地区比起来，自然会有很多的问题存在，特别是作为服务业，作为一种软环境，其改变需要一个过程。我们先来分析一下这里面存在的问题。1. 法律完善上仍有漫长的路要走中国的法律，整体上在消费者保护方面有三个层次。一是以人民银行法、消费者权益保护法、商业银行法、证券法、保险法、银行业监督管理法等核心的法律，二是人民银行，保监会，银监会，证监会等监管机构制定的规章制度。在第一个层次上，并没有体现出我国的法律在保护消费者的方面明确的目标，而是把把消费者保护和投资者保护放在一起，忽视了消费者是弱势群体，应该突出其保护的迫切性。对于法律的可操作性，也是中国法律的一大弱点，没有对具体问题进行量化，以至于裁决时可以争论的地方太多。这也是在制定法律时应该注意到的。在第二个层次上，各监管机构制定的规章制度经常有明显冲突，这样会导致各金融机构在执行时不知以什么为标准合适，当然会严重影响法规的权威性。2. 机构设置上不能满足消费者保护的要求 考虑到消费者保护在法律上的不完善，自然而然的就导致在相应机构上的欠缺，这里面最显著的一点就是在三会一行这些监管机构中，至今没有一个部门专门负责消费者保护方面的事务。3. 对于消费者知情权方面的保护不足 随着竞争的加剧，消费者的地位逐渐被银行等金融机构所认识，大家意识到谁赢得消费者的认可谁就能在市场上立于不败之地。因此争夺消费者的行为愈演愈烈，可是，很多金融机构在此过程中，恶性竞争，夸大收益，却有意隐瞒风险。例如，在人寿保险推销过程中，很多的业务员不是详细询问被保险对象的身体状况，而是强调保险的收益，对于很多必须告知投保人的项目，有的甚至以怕麻烦为由，自己代填，等到理赔时，却有搬出一堆原来没告知的复杂的条款，作为不用赔付的根据。这些问题让消费者的权益在签署合同时就已经埋下被侵犯的可能。4. 取阅信贷资料在国内，当你去银行贷款或申请信用卡被拒绝时，难以得到银行的详细解释，许多银行并没有将真实情况告知客户，以至于消费者根本就不知道该如何去改进，以便获得申请的通过。这里面，由于信息的不透明，造成了银行等金融机构在操作上缺乏监督，银行的自主权过大，即使消费者认为是银行不合理，但也没能拿到相应的证据向上级申诉。这在保护消费者公平信贷方面是一大缺陷。5. 应对消费者投诉中国金融监管的内容针对消费者保护的措施相对比较薄弱。一般消费者都是向有关金融机构的相关部门直接投诉，依赖于有纠纷金融机构出于市场竞争因素及服务形象塑造等方面的考虑，内部解决与消费者之间的纠纷。如仍未解决争议或者消费者对解决方案不满意，则诉诸法律或直接向上级监管部门投诉。而目前我国的监管机构内部处理消费者投诉和解决纠纷的机制相对缺失。以证监会为例，目前在证监会内部仅有一套非透明的处理投资者上访的信访制度，这虽然可以在一定程度上为投资者的投诉提供了一条渠道，但是它更多的是一种具有政治色彩的处理群众上访的办法，还不是那种严格意义上的处理投诉、调查和纠纷的应对机制。而这一机制的缺失必然会影响对各类市场参与者的监管和保护。而且由于金融产品的交叉销售，市场变得越来越复杂。如保险供应商不仅提供保险产品，还推出了纯粹的储蓄及投资产品；银行职员则是保险、基金到储蓄产品均有涉及；基金公司也与银行、保险携手推销自己的投资产品等等。不同金融机构之间的业务的界线越来越模糊，消费者更是无所适从，难以分辨一旦出了问题该向谁求助，向不同的监管机关投诉的消费者，也可能获得迥然不同的对待。欠缺了执法，就意味着监管漏洞的存在，购买金融服务的消费者，也就往往欠缺了适当保障。另外，虽然我国有完整的消费者协会保护体系，但由于金融产品技术含量高，不是一般消协就能解决得了的，显得力不从心。而且，由于作为工商行政管理总局下属的事业单位，在处理问题的手段上，基本上也就仅限于调解和咨询，或者通过媒体曝光，但这些都是不具有硬约束的方法，只能从道德上来制约金融机构对消费者的侵犯。这必然会大大削弱其保护消费者的能力。6. 消费者教育 在中国，由于人们的观念还没赶上社会特别是金融业的快速发展，以至于普通老百姓在银行提供的服务面前显得茫然，往往银行在不经意间就收取了可观的手续费，而这些都源自于消费者知识的缺乏，特别是对于广大的农名和城市里的老年人，各金融机构和消协往往缺乏相应的措施来对消费者在金融方面进行教育，更多的可能是各种各样的广告。7. 弱势群体的保护虽然银行业有所谓的“二八规则”，但是我们仍然不能忽视占有80%人数的低端消费者的权益，保护弱势群体，不管是过去、现在还是将来，都是银行业应尽的义务。我国有两大弱势群体需要银行提供更有利的支持。一是学生，随着贫困大学生的读书难成为当今社会关注的焦点。商业银行对于学生贷款，出于成本效益以及风险的考虑。更多的是采取制度上的限制，以至于在看似公平的条件下提高了贷款的门槛，限制了众多贫困学生得到应有的银行支持。第二个弱势群体是农民，2003年“三农问题”的提出， 显示了农民这一弱势群体进入了中国高层的视线，农民在贷款方面有众多的困难，而作为中国占70%的农业人口，没有相应的信贷支持，其发展仅靠自身的积累，不管是抵御风险还是寻求更大的发展，都举步维艰。三、国外及香港的先进经验从发达国家国外及香港地区在保护金融机构消费者的实践情况来看，一般都从以下三个层次，构建对消费者保护的保障机制：一是将消费者权益保护明确列为监管目标，成为金融机构监管的基本职责；二是规范并加强金融机构内部消费者保护的义务及内部解决机制；三是建立行业自律机构，加强行业内部在解决消费者纠纷及保护消费者权益方面的沟通及自我监督。下面对美国、英国、澳大利亚、香港在保护消费者权益的一些具体做法进行比较分析：1建立了较完善的法律体系使得消费者权益切实得到保护 美国对金融机构消费者保护的法律层面建设比较完善，美国制定了各项法律条例，诚实信贷法及诚实储蓄法要求银行必须诚实守信，银行广告不应该误导或不准确，也不应该虚假陈述的存款合同；公平信贷机会法则规定银行必须平等对待不同状况的银行消费者；在保证银行应有较高透明度方面，诚实储蓄法规定银行必须向客户充分披露帐户信息；社区再投资法要求金融机构帮助满足其所在社区的信贷需要；住房抵押披露法要求金融机构向公众公布其可贷资金情况；还有公开信用记录报告法，保护银行消费者的金融隐私、防止银行消费者个人信用记录被非法使用。英国2000年颁布的金融服务与市场法令明确规定金融业管理局负责监管各项金融服务，同时设立单一申诉专员和赔偿计划架构，为金融服务消费者，提供进一步保障。同时该法令还要求金融业管理局负责保障消费者，推行消费者教育，加深公众对金融体系的认识。香港监管法制在立法原则上强调对消费者保护的重要性，银行业条例的目标是提供措施以保障存款人，而金管局的一项职责，是“促进与鼓励认可机构维持正当操守标准及良好和稳妥的业务常规”。2设立相应机构执行消费者保护的措施实行联邦制的美国，州政府在行政上有较大自主权，其金融体系也分为联邦和州两类，所以各类不同的金融机构归属不同的部门监管。反垄断和保护消费者由联邦贸易委员会负责处理；与保障金融机构客户有关的事宜，由联邦贸易委员会及其他金融监管机构（如货币监理署、联邦储备委员会、联邦存款保险公司及互助储蓄银行监管署等）负责处理，这些监管机构有权对违反任何有关保障客户法规的金融机构采取执法行动。英国的金融业管理局作为统一的金融监管机构，同时也肩负金融服务业的消费者保护职能，为消费者提供以下服务：设立新的单一“金融申诉专员服务计划”，以非正式方法解决消费者纠纷；设立“金融服务赔偿计划”，为因金融机构破产而蒙受损失的消费者提供赔偿；在消费者教育方面，为消费者提供信息和指导意见，将传授金融知识纳入教育制度内；提供“一站式”公众咨询服务、消费者刊物和编制金融产品比较表；进行消费者调查，找出消费者最为关注的事宜；成立金融巡视员服务公司（FOS），为消费者提供了一个替代性的争议解决制度。澳大利亚在监管法律方面没有明确消费者保护方面的职责，但是证券及投资事务委员会承担了消费者保护的具体职责。其监管目标包括“促进投资者和消费者对金融体系的信心，明智地参与金融体系”。该委员会负责监管和执行法规，促进诚实公正的经营手法、产品和服务。委员会的具体方法有：禁止有误导或欺骗成份的经营手法及其他不公平经营手法；就客户必要的知情权制订出标准；监察金融机构的营运方式确实符合守则（包括银行营运守则、储蓄互助社营运守则、电子基金转移营运守则等）；检查客户投诉制度；批核申诉专员计划，申诉专员向委员会汇报所受理的违反守则的纠纷，要求金融机构根据监督程序采取自我评审，除非涉及违法行为，委员会一般不采取执法行动。香港的金融服务管理局专门负责消费者权益保护事宜，主要表现在：金管局致力参与制订和检讨银行营运守则，就银行与客户关系，订立适当的业务经营手法标准，金管局还承诺监察银行机构执行该守则的情况；金管局在接到客户投诉后，将转交相关金融机构高层处理；金管局设立专门热线，处理有关金融机构追债方式方法的投诉。3行业自律机制进一步加强了消费者权益保护力度在英国，银行业守则遵循自愿性原则，目前所有主要银行和房屋贷款协会同意遵守该守则，银行业守则标准委员会负责监察银行和房屋贷款协会遵守守则，在守则的执行方面，委员会通常先将违规指控，转交给有关银行采取适当行动，并要求有关金融机构作出解释。委员会通常会采取以下方式，警戒没有遵守该守则的机构，在“银行业守则标准委员会”年报中，公布有关银行名称及违规详情；就未来经营活动发出指引，就补救方法给予建议；取消或暂停有关银行登记作为该守则的接纳者；公开谴责有关银行，将委员会对违规事件的调查结果通知传媒。4不同程度地建立了处理消费者投诉的解决机制在美国，消费者拟对某金融机构提出投诉，可首先联络该机构尝试直接解决有关问题。如果消费者对解决办法感到不满，可向相关监管机构提出投诉，以作进一步调解，如果金融监管机构发现该金融机构违反了任何保障客户法规，都可采取执法行动。如果情况不严重，可要求该金融机构采取补救措施，包括由有关金融机构就监管部门所确定的违规情况作口头或书面承诺。如果情况严重，则监管机构可采取正式执法行动，包括书面协议、勒令停止运作、禁止或免除某类活动等。在处理投诉这方面各国程序基本一致，都是先内部解决，如不能满意调解，则诉诸外部程序处理。如澳大利亚银行运营守则规定银行必须有内部程序和外部程序来解决消费者投诉，内部解决纠纷程序应符合澳大利亚投诉处理标准，而外部程序须根据澳大利亚证券及投资事务委员会法令公布的指引订立。5在制度的设计上体现了对弱势群体的保护在保护弱势群体上各国都采取了措施保障低收入群体能享受到基本银行服务。在美国，联邦政府采取了多项措施，帮助银行服务不足的社区居民获得各项银行服务，包括社区再投资法，保障了社区居民的贷款需求。并且联邦政府会提供优惠，鼓励银行提供首个帐户，这是为没有领取联邦福利以及未持有任何银行帐户人士，首次开设帐户计划的其中一个环节。在解决弱势群体的服务问题上，英国将弱势群体纳入金融服务网内，包括推出基本银行帐户。可帮助被银行拒于门外的消费者开设帐户，基本银行帐户只提供金钱收支服务，不设信贷额，故无须提供信贷记录，因此低收入的消费者无须害怕欠下债务和负担费用。澳大利亚银行协会建议零售银行会员，为联邦健康优惠卡持有人，提供安全网性质的基本银行帐户，该类帐户不征收帐户保存费，每个月有6项免费非存款交易。（六）知情权保护美国的法制对消费者知情权比较关注，联邦政府为了实施据实披露存款资料法，于1992年颁布条例DD，该条例对必须披露的资料种类做了详细规范。香港消委会消费者委员会在2002年5月发表了一分调查报告，批评部分银行机构使用不当及含有误导成分的宣传手法招徕业务。为此，守则委员会制定了具体原则，对认可机构应如何全面遵守守则第 11.2条第2项有关银行促销的规定做出解释。四、政策建议在金融服务业消费者保护监管上，从上面的对比分析中可以清楚地看到，我国在这方面仍然存在着巨大的差距。针对我国的实际情况，我们提出一下几点政策建议： 1、从监管的目标看，应将保护消费者权益列为金融监管目标之一，以法律形式确定下来。2、鉴于我国现有的监管法律在消费者保护方面的薄弱情况，有必要修改包括人民银行法、消费者权益保护法、商业银行法、证券法、保险法、银行业监督管理法。我国的法律在保护消费者的目标上不够明确，把消费者保护和投资者保护放在一起，却忘了消费者是弱势群体，应该突出其保护的迫切性。法律的可操作性也是中国法律的一大弱点，以至于裁决时可以争论的地方太多。这也是在制定法律时应注意的。3、制定可操作的法律法规方面要注意三点：一是要明确规定客户信息的收集、传播和使用，这些不仅关系到客户的经济利益甚至关系到他们的人身安全；二是要增强金融机构的透明度，要求充分的信息披露；三是要建立金融机构与消费者发生争端后的解决机制。4、在机构设置上，建议在消费者协会的框架内，由三会一行派人组成一个小组，负责金融业消费者保护的监管，适应我国金融业跨业经营的趋势，监管金融跨业销售中的消费者权益保障问题；出版对金融服务消费者教育以及提供比较金融产品特性的刊物，各监管机构应有专人负责消费者的投诉，建立一套规范的处理有关纠纷的机制。5、突出强调保护农民、贫困大学生的信贷权益。例如，在中国，对农村储蓄资金，可以仿照美国的社区再投资法，规定贷款重要有一部分必须是本地的贷款，不能因为收益问题而将其全部转移到发达地区。消费者信心作为金融业的基石，其牢固与否将直接决定了中国金融业的改革是否顺利。这也就从根本上决定了消费者监管的重要性，以及建立一套完善的消费者权益监管体制的迫切性参考文献“比较英国、美国、澳洲及香港的保障银行客户措施”，香港立法会秘书处资料摘要，.hk.戴丛：“金融监管的理论基础和金融当局的监管措施”，国际金融研究1995年第11期。李金泽: 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