《公共政策概论》期末小抄.doc

公共政策概论期末复习重点复习重点内容第一章导论1、中外学者对公共政策的界定2、利益分配的动态性3、公共政策的本质理解4、公共政策的基本特征、主要功能5、公共政策分析要素6、公共政策研究产生的历史背景7、政策科学的诞生与发展 8、后工业社会的政策分析 考核要求：理解：公共政策的基本特征、主要功能；政策科学的诞生与发展 掌握：利益分配的动态性；公共政策分析要素；后工业社会的政策分析第二章 公共政策主体1、公共政策核心主体 2、准公共政策主体 3、公众参与与公共政策 4、公共政策主体的能力的涵义和内容 5、提升政策主体能力的必要性和途径 理解：公共政策核心主体；准公共政策主体；公众参与与公共政策；公共政策主体的能力的涵义与内容； 掌握：提升政策主体能力的必要性和途径第三章公共政策系统与决策体制 1、公共政策系统的构成 2、公共政策系统的内部关系 3、决策权力的内容 4、公共决策体制的结构 5、公共决策体制的类型6、公共决策体制的特征7、政府在公共决策中的地位8、执政党在公共决策中的地位9、其它社会组织对公共决策的影响理解：公共政策系统的构成、内部关系；决策权力；公共决策体制的结构、类型、特征掌握：政府、执政党在公共决策中的地位；其它社会组织对公共决策的影响第四章公共政策过程中的决策 1、确定公共决策问题 2、确定决策目标的标准 3、拟定公共决策方案的原则 4、方案设计者的主观条件与创造性思维的作用 5、决策方案设计的程序 6、决策方案的具体内容 7、决策方案的评估 8、选择决策方案应遵循的原则 9、决策方案选择的方法 10、决策方案选择中共识的形成 11、决策方案的合法化 12、提出调整方案 13、选择调整方案 理解：确定公共决策问题；确定决策目标的标准；方案设计者的主观条件与创造性思维的作用；决策方案的具体内容；决策方案的评估；决策方案的合法化；提出和选择调整方案 掌握：拟定公共决策方案的原则；选择决策方案应遵循的原则第五章 公共政策过程中的执行1、政策执行的理论2、政策执行研究的基本模型3、政策执行组织及其成员4、政策对象5、政策环境6、联合行动的复杂性 7、政策执行过程中的资源 理解：政策执行的理论；联合行动的复杂性；政策执行过程中的资源掌握：政策执行研究的基本模型；政策执行组织及其成员；政策对象；政策环境第六章公共政策评价 1、公共政策评价的内涵及作用 2、公共政策评价的产生与发展 3、公共政策评价的类型 4、公共政策效果评价 5、公共政策评价的标准 6、公共政策评价的基本程序 7、公共政策评价方法 8、我国公共政策评价所面临的障碍 9、我国公共政策评价目前存在的问题 10、推进中国公共政策评价的途径 理解：公共政策评价的产生与发展；公共政策评价的类型；公共政策评价的标准、基本程序和方法 掌握：公共政策评价的内涵及作用；公共政策效果评价；我国公共政策评价所面临的障碍；我国公共政策评价目前存在的问题；推进中国公共政策评价的途径第七章 公共政策的思维方法 1、“公共决策思维”和“公共决策思维方法” 2、公共决策思维方法的特点 3、一般思维类型 4、公共决策思维类型 5、头脑风暴法 6、德尔菲法 7、类比法、隐喻法与群体生态法 8、巴拉姆驴子思维法 9、理想方案思维法 10、简单矩阵思维法理解：“公共决策思维”和“公共决策思维方法”；公共决策思维方法的特点；一般思维类型；公共决策思维类型；头脑风暴法；德尔菲法；类比法；隐喻法与群体生态法；巴拉姆驴子思维法；理想方案思维法；简单矩阵思维法第八章公共政策与系统分析 1、系统思想的形成与发展 2、系统的概念 3、系统方法及其特点 4、系统分析及其产生背景 5、公共决策系统 6、系统分析与公共政策 7、系统分析学派和结构功能分析学派 8、系统分析的基本要求 9、系统分析流程 10、系统分析的主要作业 11、决策支持系统 12、系统分析应注意的问题 理解：系统的概念；系统方法及其特点；公共决策系统；系统分析与公共政策；系统分析学派和结构功能分析学派；系统分析的基本要求；系统分析的主要作业；决策支持系统 掌握：系统分析应注意的问题第九章 知识经济时代的公共政策 1、知识经济的概念与由来 2、知识经济时代的特征 3、知识经济对公共政策理念的影响4、知识经济对公共政策体制的影响5、知识经济对公共政策过程的影响6、知识经济对公共政策方法和技术的影响 7、知识经济对公共政策内容的影响 8、知识经济对公共政策执行的影响 9、知识经济时代公共政策的新特点 理解：知识经济对公共政策理念、体制、过程、方法和技术、内容、执行的影响；知识经济时代公共政策的新特点； 掌握：知识经济对公共政策理念的影响；公共政策对发展知识经济的影响第十章 公共政策案例及其分析1、公共政策案例的特点和类型2、公共政策案例分析的涵义及意义3、公共政策案例学在中国的发展4、公共政策案例分析的目的、角度和立足点5、公共政策案例分析的框架6、实例分析：燃油税，如何走出消极等待的政策困境 理解：公共政策案例的特点和类型；公共政策案例学在中国的发展；公共政策案例分析的目的、角度和立足点；公共政策案例分析的框架；实例分析：燃油税，如何走出消极等待的政策困境 掌握：公共政策案例分析的涵义及意义第十一章公共政策的理念转型及其挑战 1、社会公共事务管理中的公共政策 2、公共政策的逻辑起点：公共问题 3、公共利益与公共政策 4、公共文化与公共政策理念的转型 5、公共决策面临的现实挑战 6、当代公共政策的基本走向理解：公共问题是公共政策的逻辑起点；当代公共政策的基本走向；掌握：公共利益与公共政策；公共文化与公共政策理念的转型；公共政策所面临的现实挑战各章重点问题提示第一章导论一、中外学者对公共政策的界定1、伍德罗威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，由行政人员执行的法律和法规。2、戴维伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。3、拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。4、托马斯戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。5、国内学者张金马认为，公共政策是政党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示、行动计划与策略等。二、对全社会的利益作权威性分配1、对戴维伊斯顿定义的分析美国学者戴维伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。这一界定突出了三个思想，即：制定公共政策是为了价值分配；分配的范围是全社会；分配的影响力是权威性的。我们认为，为免于对“价值”一词有宽泛的基本掌握，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”。公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程。具体地说，政府利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对社会实行权威性的利益分配。这也是我们前面主张的，可以在戴维伊斯顿对公共政策的定义中，把“价值分配”改为“利益分配”的理由。2、利益分配的动态性与戴维伊斯顿的定义不同的另一点是，我们认为公共政策的功能绝不仅限于分配上。政府分配利益是一个动态过程，分配的基础是政府选择利益和综合利益；分配的关键是落实利益。从社会公共利益中，由利益选择到利益综合，由利益分配到利益落实，这是一个完整的过程。公共政策的过程取向，是与这种利益取向完全一致的。（1）利益选择政府对利益的分配，不是任意的、无的放矢的。作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的目的。政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体利益，作为分配对象。不过，在市场经济下，政府也是多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。政府是由若干成员组成的，每个成员的利益以及他们的总体利益是借政府的机构来实现的。所以制定什么样的政策，政府首先是选择利益，选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。这种人为、主观的选择特征，必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。（2）利益综合政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府的自身利益之外，还要充分想到社会各成员之间的利益相关性。公共政策是要提供一种普遍遵循，或者至少相关人员应该遵循的行为准则，规范人们在追求利益所出现的矛盾或冲突中的行为。政府必须综合地平衡各种利益关系，或简称为“利益综合”。利益综合建立于利益选择的基础之上，它除体现在政治行为与普通准则上，还体现在原则性与灵活性的结合上。现实社会中，利益是多元化的。政策既要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少数人的合法利益。政策的作用，是要调动人的积极因素，排除那些消极因素，把各种利益矛盾尽量控制在较小的范围之中，以保证社会的稳定与发展。（3）利益分配公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后保证了一部分人的利益得到满足。这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。对不同的政策对象来说，公共政策所分配的利益，往往对一些人是直接的，而对另一些人是间接的。公共政策的最大特点之一，总是保护多数人利益，尤其是多数人的长远利益，而抑制少数人的利益。不过，人们从政策中获得利益或失去利益不是绝对的，还会出现这样的情况：某一政策使得一些人既获得利益，又失去利益。（4）利益落实政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政府的规定目标，获得应有的利益。这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。政府的政策主体地位，需要它们主动地把政策内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。综上所述，在对公共政策的本质基本掌握上，应突出的内容有：第一，它是对全社会的利益进行分配，而不是其它分配。第二，它是基于多种利益关系的有选择的利益分配，而不是盲目的分配。第三，它是通过综合各种利益矛盾后的利益分配，而不是孤立地就事论事式的分配。第四，它是要在实践中得到兑现的利益分配，而不是口头或纸上的利益分配。三、公共政策的定义公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。定义中的政策主体只限于政府，而没有考虑到社会中的其他公共组织。除此之外, 对于这一定义，我们需要强调五点：1、公共政策是政府的政策，是政府制定的行为准则，这些准则首先体现了政府的政治行为，是政府活动的产物。2、公共政策的本质是要解决利益分配问题，既包括物质利益的分配，也包括精神利益的分配。3、公共政策对利益的分配，是一个动态过程。这种过程取向大致经历四个环节：利益选择、利益综合、利益分配与利益落实。4、公共政策对社会利益的分配，服从于政府的整体目标需要，或者更直接地说，服从于政府对利益的追求。5、公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的。四、公共政策的基本特征1、整体性。公共政策要解决的问题是复杂的。尽管某一政策是针对特定问题提出的，但这些问题总是与其它问题网结为一整体，相互关联、相互影响。政府不可能通过某一项或几项政策对全社会实行有效管理。人们常说，政策要配套，是指由众多数量、类型不一的政策，组成政策体系，强化政策的整体功能。整体性不仅表现于政策的内容与形式上，而且还表现在政策过程中。作为政策体系的整体功能，以及政策过程诸环节的整体作用，除取决于自身的联系之外，还与政策环境密切相关。2、超前性。尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。任何政策都有明确的政策目标，即解决政策问题所要达到的目的、结果和状态。先进的政策目标，决定了政策应是超前的。除目标外，相关的政策内容，同样具有超前性。政策的超前性，不是脱离实际的空想，而是建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识基础上的必然结果。3、层次性。政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，具有不同规格。尽管不同的政策间是相互联系的，但这种关系并非“平起平坐”的关系，而有主次之分。从政策体系的纵向分析，高层次政策对低层次政策起支配作用。4、多样性。公共政策的多样性，显然源于政策的“公共”特征。政府职能的发展趋势是日益丰富、复杂和扩大，那些在过去不太需要政府管理的问题，均被列入现代政府的管理范围内，由此而引发的政策问题，自然变得多样复杂。5、合法性。政府行为，是一种特殊的“法人行为”。体现政府行为的政策，本身就具有一定法律性质。它的规范作用既要依靠社会舆论来维持，更要通过国家的强制力量来监督执行。五、公共政策的主要功能所谓公共政策的功能，就是公共政策在管理社会公共事务过程中所发挥的作用。它通过政策的地位、结构、影响力与结果表现出来。公共政策的基本功能有三个，即导向功能、调控功能与分配功能。1、导向功能。公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而提出的。为解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向。从作用结果来看，公共政策的导向功能包括正向引导功能和负向引导功能。公共政策所具有的导向功能是客观的，是不以人们意志为转移的。人们要充分发挥政策的正导向功能，又要清醒地认识到政策的负导向功能，要主动地调整社会的利益关系，克服它们的消极影响，特别要尽量避免那些因错误政策所产生的负导向作用。2、调控功能。公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。它既有调节作用，也有控制作用。政策的调控作用，主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。公共政策的调控功能，也有直接的和间接的两种形式。常常还表现出特有的倾斜性。政策的调控功能，也有积极与消极之分。3、分配功能。公共政策应具有利益的分配功能。为减少社会成员之间的利益摩擦，需要站在公正的立场上，用政策来调整现实的利益关系。每一项具体政策，都有一个“谁受益”的问题。通常情况下，下列三种利益群体和个体，容易从公共政策中获得利益：（1）与政府主观偏好一致或基本一致者；（2）最能代表社会生产力发展方向者；（3）普遍获益的社会多数者。一般地说，政策受益的人越多，发生政策偏离的可能性就越小。六、公共政策分析要素 公共政策分析的基本要素有：政策问题、政策目标、政策方案、政策模型、政策资源、政策评价标准、政策效果、政策环境和政策信息。七、政策科学的诞生与发展1、政策研究的理论与实践的新进展与19世纪相比，20世纪政策研究有两个明显特征：与政策研究相关的学科，如政治学、社会学、经济学以及其它社会科学的专业化；推动公共政策研究的是擅长教学和科学研究的著名学者与教授。他们越来越多地被政府召去，参与政府的决策与管理。2、拉斯韦尔奠定了政策科学的基础“政策科学”的概念，主要是由美国政治科学家H.D.拉斯韦尔提出的。1951年拉斯韦尔与D.勒纳合编了政策科学一书，首次对政策科学的基本范畴与方法等内容做出了规定，奠定了政策科学的基础。这样，政策研究开始在科学的基础之上，并逐步形成一门独立学科。拉斯韦尔对政策科学概述了六大特征：（1）政策科学是关于民主主义的学问；（2）政策科学的哲学基础建立在理性实证主义之上；（3）政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的科学；（4）政策科学具有跨学科的特点；（5）政策科学是一门必须和政府官员共同研究的学问；（6）政策科学必须具有“发展概念”。然而，对公共政策分析给予强有力推动的，并不主要是来自社会科学家的活动，而在相当程度上与工程师、运筹学家、系统分析与应用数学家等人的实践活动密切相关。其工作的重心是放在“分析”上。50年代初前后，这种政策分析的目的与指导思想有了一定的转变。体现这种转变的是美国兰德公司。它在政府的政策制定中做了大量的工作，创造出不少研究新方法。许多政府中的机构广泛运用系统分析技术，研究各类公共政策问题，取得重大进展。3、德罗尔的工作及其杰出贡献公共政策分析的发展，自然要与政策科学的大发展有关。60年代后期，美国公众对战争、贫困、犯罪等社会问题所给予的特别关注，进一步推动了政策科学的发展。政策科学作为一门独立学科研究，在相当大的程度上与叶海卡德罗尔的工作分不开。从1968年至1971年，他发表的公共政策制定的再审查、政策科学探索、政策科学构想被称为政策科学三部曲。德罗尔批评了拉斯韦尔的过分推崇行为科学方法论的作用，分析了管理科学与行为科学方法的局限性，提倡系统群研究方法，确立了包含十二项内容的总体政策论。同时德罗尔与政策分析家E.S.奎德合作创办了政策科学刊物，倡导举办了政策科学国际培训班，为政策科学的传播与发展做出了杰出贡献。以德罗尔为首的一派政策科学家，他们所得出来的理论观点，已在这一学科中处于领先地位，成为政策科学的基本范式。其理论的基本内容如下：政策科学的目的在于认识和端正社会发展方向；关于政策制定系统，特别是国家政策制定系统的改善，以及运用有效的方法、知识来处理政策过程等内容，是政策科学的主要任务；政策科学所关注的政策制定系统，是宏观的公共制定系统；政策科学打破了许多学科之间的传统界限，吸收了多学科的有益知识；政策科学的建立，首先是以抽象的政策制定理论框架为基础的，所以它在纯理论与应用研究之间架起了桥梁；政策科学不仅运用一般科学研究方法发现知识，而且第一次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中；政策科学试图将探讨价值、价值协调、价值代价和信奉价值的行为确定为基本内容，帮助决策者对价值观进行选择；政策科学的一个研究主题与重要方法，是鼓励、激发有组织的创造性，包括价值观的创造；政策科学中的基本模式、概念及其方法论，其赖以发展的源泉是社会改革和改革环境中政策过程的变化；政策科学强调未来，但又认为今天是过去与未来的纽带，对时间很敏感，坚持历史研究方法；政策科学既对科学中的理性知识在政策过程中的意义进行研究，又承认超理性过程的重要作用；政策科学以实证哲学为基础，其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及其应用；政策科学认为规范的创新是必需的、严格的，应符合科学的基本标准。从70年代至80年代，伴随着许多学科的专业学会的建立与发展，美国许多社会科学研究分支，纷纷成立专门研究政策的组织，各种相关的杂志、论文、书籍等迅速增加。美国许多主要大学相继建立了研究公共政策的研究生学位点，开设出一大批课程。4、知识经济时代政策科学的最新进展知识经济是一种有别于农业经济、工业经济的新型经济形态。在知识经济时代，经济的发展主要取决于智力资源的占有和配置。随着科学技术的不断发展和日益进步，在它们为政策科学的研究提供了新的技术手段的同时，更对政策科学研究提出了诸多挑战。其中，电子、通讯、网络等高新技术的发展对政策科学的研究产生了前所未有的冲击和影响。知识经济的兴起在很大程度上影响了政策科学研究的发展以及各国政府公共政策的制定与执行；而各国政府公共政策理念的变革、公共政策内容的创新和公共政策行为的调整，又在很大程度上影响了知识经济在本国的发展。公开政策信息、公众参与公共政策制定等成为不可逆转的历史潮流，有力地推动着政策的科学化、民主化进程。第二章 公共政策主体及其能力一、公共政策主体体系公共政策主体是指参与、影响公共政策全过程，对公共政策有直接或者间接的决定作用的组织或个人。它应该包括政府主体、准公共政策主体（即非政府公共组织，我们把非政府组织和非营利组织等统称为非政府公共组织）和社会公众。因在管理中的地位不同，这些政策主体对政策结果的影响也各异。他们之间既非平起平坐的关系，也非从属关系。实际上，公共政策运作的整个过程就是多种力量相互博弈的过程，无论从纵向维度还是从横向维度上看，每个主体以及主体内部的各个层面都存在不同的利益，共同作用于公共政策的整个过程。1、核心主体从理论上讲，凡是为解决社会公共问题的政策，都能看成是公共政策。但在所有制定公共政策的主体中，最基本、最核心的是党和政府。社会成员共享的资源与条件公共利益是公共政策的核心问题。政府主体是公共政策主体中最核心、并发挥独特作用的部分。一个国家的兴衰在某种程度上取决于其政府所选择的公共政策。核心主体分为政府主体（立法机关、行政机关、司法机关）和执政党。（1）立法机关立法机关或权力机构是制定政策的一个重要的组成因素，它的主要任务是履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责以及立法。不过，由于世界各国政治制度不同，不同国家的立法机构在公共政策过程中所扮演的角色、所起的作用也不完全相同。但不论各国的政治体制如何，立法机关的职能或职权主要包括立法权和监督权，从而在根本上控制了公共政策过程。（2）行政机关行政机关（中央政府和地方政府）是贯彻执行国家的法律和政策、管理国家的内政、外交等行政事务的机关，它重点掌握国家行政权力，运用公共政策对国家公共事务进行管理，是立法机构所确立的国家意志的执行者。它可以分为中央行政机关和地方行政机关，即中央政府和地方政府。在管理社会的实践中，行政机关权力的行使和作用的发挥都直接与公共政策紧密相连，甚至贯穿、影响其全过程。日常的公共管理实践中，中央政府和地方政府在公共决策中的地位和作用不完全一样。地方政府更直接地与公众进行接触和沟通，他们具有执行、制定双重身份，因此更能体会到公共政策中的要义以及所存在的失误和问题，从而为修订、完善公共政策做准备。中央政府则更多的是针对宏观的、涉及全球、全国的公共问题进行公共决策。（3）司法机关从公共管理的实践看，司法机关作为政府的重要组成部分，也是公共政策主体系统的重要组成部分之一。虽然传统上司法机关被认为只是一个检查、判案的机构，但实际上它在公共政策过程中发挥着重大作用。（4）（执）政党政党作为阶级利益的代表者和阶级力量的领导者，在当代政治生活中发挥着日益巨大的作用。在政党政治中，它更是扮演着重要的角色，诸如法律、大政方针政策等公共政策都直接与政党相关。一个国家的政党尤其是执政党在公共政策主体体系中居于主导地位。由于西方国家一般采用两党制或多党制，我国采用中国共产党领导下的多党合作制，所以政党在公共政策中的地位和作用在不同的政党体制中是大不相同的。20世纪70年代以来，无论从纵向维度还从横向纬度上看，公共问题普遍受到社会公众的关注。公众所面临的大部分公共问题不再是政府靠自己的能力所能解决的，如基础性、服务性、保障性公共问题。而且，随着科技的进步、文化教育的普及和发展，以及公民参与意识的逐渐增强，公共问题的解决也不再囿于政府能力的范围，而是扩展到整个社会。从西方国家的改革实践看，解决公共问题的主体呈现多元化趋势，这一趋势有力地推动了公共管理的社会化进程。2、准公共政策主体。政府是公共管理活动的核心主体，但他们不是惟一主体。我们把政府主体以外的公共政策主体统称为准公共政策主体，即社会中那些为追求公共利益与服务的非政府公共组织，也可称之为第三部门，如非政府组织、非营利组织等社会组织和社会主体。准政策主体在整个公共政策体系中仅处于从属性和辅助性的地位。准政策主体的存在和发展是公共管理社会化的必然结果。一方面，从公共问题的横向维度或纵向维度上看，都要求多样化和多层次的公共政策主体来解决。另一方面，这些准政策主体又具备解决部分公共问题的能力。因此，准政策主体在整个公共政策体系中占有相当重要的位置。到目前为止，人们对非营利组织的界定也不统一。从传统来看，非营利组织的主要功能在于收容、救济、医疗、办学、文化和社会服务方面。具体来讲，非营利组织在公共服务中的主要功能在于：影响政府的公共政策、监督市场和政府、直接提供公共服务、维护良好的社会价值、促进积极的公民精神和扩大社会参与。其中，非营利组织在直接参与社会事务的管理过程中，能够发现许多公共问题。同时，非营利组织通过广泛运用影响力，如提供信息、陈述请愿、参与诉讼、直接代表，影响大众传媒和公共政策过程。另外，非营利组织通过持续的分析研究，为政府政策制定和执行提供意见或建议，从而实际参与公共政策过程。3、公众参与与公共政策公众（公民或选民）是公共政策主体的一个重要的组成部分，虽然没有明确的组织，力量也比较分散，但却是一种最广泛的非官方政策主体。公众通过各种政治参与途径，影响或制约政府的公共政策的制定和执行。此外，公众也是政策发生作用的对象，即政策客体。公众参与到公共政策过程中（包括参与听证会）不是处于从属性的地位，而应该发挥更为重要的作用。当代公共政策的基本价值取向是着眼于解决公共问题。公共问题将以多种途径进入公共政策议程，并最终得到解决。在民主化社会中，公民的政治参与常常成为民主国家宪法的基本原则。公民参与政策过程是为了直接表达自己的利益与要求。公民对公共政策的影响途径有很多，不同的国体、政体和国情，公民作用于公共政策过程的方式、程度和效果也不同。当代公共政策主体具有多元化、多层次的特点，但由于各国政治、经济、文化和意识形态的不同，中西方公共政策主体的内容、地位和作用呈现出较大差异。在我国，各政策主体实际上都要在党和国家的统一领导下参与公共政策过程。但是，公共政策主体多元化、多层次的趋势和现实必将使公共政策朝着民主化、科学化的方向迈进。二、公共政策主体的能力1、政策主体能力的涵义与内容政策主体能力是指政策主体能否成功地适应环境的挑战及其程度，即在环境的挑战下，政策主体能否应付或适应这些挑战，以及取得成功的程度。政策主体的能力在很大程度上决定了政策的质量，进而影响到执行、评估实施结果等一系列环节。政策主体能力是各政策主体的能力与整个公共政策体系内部的互动及整合能力的综合体。从整体上来说，公共政策主体的能力主要包括：（1）规制社会成员行为的能力作为特殊的行为准则，公共政策在规范人们行为时，指出什么是应该做的，什么是不应该做的。通常，这些准则、规范来自于统治阶级的利益需求与价值偏好。公共政策主体规制社会成员行为的能力还常常在应对突发事件等危机管理中发挥重要作用。政策主体对社会成员行为的规制直接关系到社会正常的生活秩序、社会成员甚至是全人类的公共利益，体现出政策主体的权威性和号召力。因此，规制社会成员行为的能力是公共政策主体能力的一个重要方面。（2）引导公众观念、行为的能力公共政策主体将哪些问题列入公共政策议程，直接决定了对公众观念和行为将产生什么样的引导。所以，公共政策主体首先要具有充分搜集公共问题信息、最大程度地一般了解把握公众意愿的能力，从而针对某些公共问题制定政策，以便更好地、更富成效地引导公众的观念和行为。公共政策主体引导公众观念行为能力的强弱，在很大程度上取决于政策主体自身观念的影响程度以及行为的规范、模范程度。公共政策的导向，不但是行为的导向，更是思想观念的导向。公共政策主体引导公众观念、行为的能力越强，越有利于公众加深对公共问题和公共问题的基本掌握、增强对公共决策的参与以及对最终产品公共政策的拥护和支持。（3）调控各种利益关系的能力公共决策是公共政策主体为了实现有效管理选择一种主观最满意的方案的动态过程。这个实现有效管理的过程也是对社会中的各种利益关系进行调节和控制的过程。公共政策主体可以通过直接的也可以通过间接的方式来实现对各种利益关系的调控。其调控能力的强弱，表现在确定要调整哪些利益关系以及所优选的政策方案，是否能最大程度地解决公共问题、满足公众需求、平衡各种利益矛盾。（4）公平分配社会资源的能力公平分配社会资源是公共政策主体能力的又一项重要内容。公共政策的本质决定了公共政策必须立足于解决对社会资源公平分配的问题。究竟把利益分配给谁、怎么分配、最佳分配是什么，就成为公平分配社会资源中的核心问题，如果解决得好，就说明公共政策主体公平分配社会资源的能力强。需要强调的是，公共政策主体的规制社会成员行为的能力、引导公众观念行为的能力、调控各种利益关系的能力与公平分配社会资源的能力都与公共政策主体自身的价值观和知识存量密切相关，三者之间是相互联系、相互作用、相互影响、不可分割的有机结合体。（5）公共政策体系内部的互动及整合能力除了政府这个核心公共政策主体外，执政党与利益团体、社会团体、第三部门等准公共政策主体以及公众、新闻媒体等共同构成一个公共政策系统。在整个公共政策体系中，各子系统、各组成部分之间的互动及整合能力也是公共政策主体能力的重要组成部分。在某种意义上讲，它们的互动及整合能力将决定整个公共政策体系的能力。作为一个系统，在各主体相对独立、具备较高能力的情况下，公共政策体系有一种天然的整合能力和机制。2、提升政策主体能力的必要性（1）从实践来看，公共政策主体能力不足不能积极有效地引导公众的观念和行为从实践来看，公共政策主体搜集公共问题信息、一般了解把握公众意愿的能力不佳，从而也就不能积极有效地引导公众的观念和行为。调控各种利益关系的能力不佳首先，从公共政策的过程来看，由于政策主体的价值偏好和知识存量的影响，有的政策可能一开始就是错误的：不符合公共利益，或者说不能协调甚至可能加剧社会利益矛盾。其次，由于公共问题错综复杂，不断变化，针对公共问题而进行的公共政策往往是牵一发而动全身的，具有较强的关联性，这对公共政策主体的能力构成一种挑战。缺乏公平分配社会资源的能力首先，政策主体所秉持的某些价值观不符合公共利益；其次，政策主体的自身素质以及所拥有的信息资源可能是不充分的，因此导致公平分配社会资源的能力的缺乏。（2）公共政策主体能力现状不能满足日益增加和多样化的公众需求受教育水平的提高、信息科学技术的迅猛发展、普及等因素的影响，公众需求越来越呈现多样化、复杂化趋势，这与上述的公共政策主体能力不足的现状产生了尖锐的矛盾，同时也对公共政策主体提升自身能力提出了挑战。（3）“入世”新环境和经济全球化挑战公共政策主体能力“入世”使我国经济与整个世界经济融为一体，入世后，我国公共政策主体能否应对新环境的挑战直接决定了公共政策质量的优劣，进而影响到公共管理的进程。这就要求公共政策主体具有较强的竞争意识和理念，对经济发展规律和市场机制有充分的认识和把握，以迎接入世新环境的挑战。同时，经济全球化过程充满矛盾和问题，客观上要求公共政策主体能力的提升。发展中国家的公共政策主体必须提高自身的能力和素质，以社会公共利益最大化为出发点，在更广的视野和更长远的利益上制定政策，并与时俱进，不断提高应对环境挑战的能力。（4）知识经济要求公共政策主体能力的提升人类社会已步入知识经济时代，无论是在引导公众观念行为、调控社会利益关系方面，还是在公平分配社会资源方面，知识经济的发展都对公共政策主体的能力提出了更高的要求。3、提升政策主体能力的途径提升政策主体的能力主要从两方面着手：第一，公共政策主体本身提升自身的公共政策能力。包括公共政策理念的转型，增强吸纳公众参与公共政策的能力。政策主体应该注重一般了解公众的心理预期，关注他们的需求和行为方式，与公众建立良好的伙伴关系而不是像在传统体制中的对立关系。第二，借助外部因素如先进的科学技术（通讯和网络等）、举行听证会等来鼓励和吸纳公民参与，推动公共管理的社会化。（1）公共政策主体转变政策理念：政策理念是指政策主体进行公共政策时所秉持的价值观。在新时期、新形势下，公共政策主体必须转变公共政策理念。具体来讲，政策理念应该包括：视政策对象公众为伙伴而不是对立者；公共政策的出发点应是解决公共问题、保证公共利益的最大化；支持、鼓励准政策主体的发展；要具有前瞻性，注重“预防”而非“治疗”，重点掌握政策主动权。（2）改善和优化政策的外部环境：提倡公共道德，强调公共责任，使社会逐渐形成良好的公共文化氛围；加强公共政策程序化、公开化的法制建设；最大限度地吸纳公民参与，推进公共管理的社会化。第三章公共政策系统与决策体制一、公共政策系统的构成公共政策系统主要由信息系统、智囊系统、决断系统及监控系统构成。这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促进公共政策大系统的运行得以顺利展开。1、信息系统信息是管理活动中各种消息情报、数据指令、密码、符号、文字、语言等讯号的总称。整个公共政策过程也始终离不开信息；任何一个公共政策，都离不开信息的输入和输出。是否及时得到准确而有用的信息，并对其进行及时处理，是进行有效公共决策活动的必要前提。（1）信息系统的职责信息系统的职责主要有：有计划、有规律、经常性地收集、整理、分析和贮存社会发展各个领域、各个方面的历史和现实的情况与数据，以保证公共政策能够及时获得适用、准确和充足的情报信息资料；有意识地收集、整理政策实施过程及结果等方面的情况、数据，并及时向决策者反馈；研究分析政策执行结果中存在的问题，发现政策的偏差或失误，并及时向决策者反馈。（2）信息系统的构成公共政策的信息系统由信息流程体系和信息组织体系两大部分构成。信息流程体系包括信息收集、信息传递、信息加工、信息贮存等基本环节。通过如上信息的运转过程，建立起一个科学的情报信息网络，就能为公共政策奠定一个良好的基础。信息组织体系从我国的情况看，主要有四种类型，即专业性的社会统计系统；政策执行机构和监督检查机构的信息反馈系统；政策智囊机构设置的信息系统；政策中枢机构设立的信息系统。2、智囊系统（1）智囊系统在公共政策中的作用智囊系统在公共政策中的作用在于填补当代领导职责与其能力之间的差距，为领导服务。具体来说，这种作用大致包括：参与公共决策，提高决策的科学性；为政策主体提供咨询服务，开阔政策主体的视野和思路；对政策问题进行“会诊”，找出问题的症结。有效发挥智囊系统的作用有赖于智囊组织整体结构的合理性和智囊人员的素质。智囊组织的整体结构包括专业结构、知识结构和年龄结构。（2）智囊系统的构成根据与政策主体的不同关系，智囊系统主要划分为政府和政党组织体系之内的官方智囊机构和非官方的政策研究机构两个部分。前者在体制上隶属于政策主体，在研究工作中向政策主体负责；后者主要有三类：由政府资助和管理的专门研究机构；各种独立的、民间的研究机构；大学。它们在体制上不隶属于政府。3、决断系统公共政策中的决断系统是由拥有公共决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是公共政策活动的组织者，领导政策的全过程。公共政策的决断系统是整个公共政策体制的核心和中枢系统。在公共政策过程中，决断系统不仅拥有决定权，而且还统帅其它子系统的活动，为信息系统指明收集信息的方向，为智囊系统确立拟定备选方案的目标，指导政策方案的实施活动；但信息、智囊等其它系统或机构却不能取代决断系统的地位。（1）决断系统的特征：权威性；主导性；组织性。（2）决断系统在公共政策及其运行中的作用：界定政策问题；确定政策目标；设计政策方案；选择政策方案。决断系统在这一环节的职责是建立方案选择的价值标准体系，对智囊系统提供的各种方案进行比较、分析、平衡，最后拍板选定方案。（3）决断系统的活动规律决断系统的活动应遵循反映政策客观规律的一些原则：果断原则；创新原则；系统原则；择优原则。4、监控系统监控是公共政策中不可或缺的一个组成部分。对政策过程的监控，既有助于公共政策的合法化，也有助于政策方案的贯彻实施与评估，是实现既定目标的有力保障。（1）监控系统的组成监控系统是指政策系统之外的人员和机构，对政策行为、政策方案的内容和执行，进行监督和控制的机构。实行不同政治制度的国家，监控机构的组织形式有所不同。（2）监控系统的作用：防止政策主体滥用决策权；促使政策内容切合实际；监督执行机构及其人员正确执行政策。二、公共政策系统的内部关系公共政策系统中各个系统的内部关系，是相互独立、相互制约的辩证关系，构成相对封闭的公共政策“回路”，处于自我完善和自我调节的有机过程之中。公共政策各个组织系统在公共政策过程中各司其职。它们之间是互相独立而不是互相代替的关系。公共政策系统要善于发挥科学决策体制的功能，首先必须尊重各个系统的独立地位和首创精神，不能搞行政干预或越级指挥，而各个系统也应履行自己的专业职能，而不能越级请示，或玩忽职守。科学政策系统中各个系统之间的关系，既是互相独立、各司其职的关系，又是互相协调和互相配合的关系。决断系统、信息系统、咨询系统和监控系统，各自独立、各司其职、履行专业职能。但分工不等于分家，独立不等于“各自为政”，而是互相配合、协调合作，共同解决公共管理中的各类政策问题。各个系统之间互相配合的关系，一方面表现为决断系统与信息系统、咨询系统之间的有机配合，以利于制定政策；另一方面表现为决断系统与执行系统、监控系统的有机配合，以利于把政策方案变成改造世界的现实力量。公共决策回路，指以决断系统为中心的，由其它系统相互配合和制约、互相作用构成的功能传输（输入转换输出）的回归过程。在科学决策体制的有机回路中，由于各个系统在履行各自独立职能的过程中，既互相制约，又互相作用，具备着自我调节的功能；因此，公共管理机关只有健全科学的决策体制，并形成有机的回路，才能形成决策的科学化和民主化。三、决策权力决策权力是决策体制中最重要的因素之一。在决策活动中，谁拥有的决策权大，他所偏好的决策得到通过和贯彻的可能性就大。因此，有人把决策过程看作是人们相互间进行“权力角逐”的过程。决策权力，可以定义为一种法律权力，它或者是在一系列可能行动中做出选择的权力，或者是影响政策主体、推动他去选择自己所偏好的某一行动的权力。在组织中，决策权力的基础主要是正式的职权和非正式权力或二者的结合。非正式的权力可能来源于个人魅力、拥有某种特长、重点掌握某种资源、具有强制力量等方面。具体说来，决策权力包括：1、政府系统内部决策权力的横向分化；2、政府系统内部决策权力的纵向分化；3、政府和社会之间的权力界限；4、政府决策权力的运用，必须接受来自社会各个阶层的影响和制约。四、公共决策体制的结构决策权力在政策主体之间进行分配所形成的权力分布格局及政策主体在政策过程中的活动程序，便构成决策体制。公共决策体制，是指担负着公共决策任务的机构和人员所组成的组织体系以及制定政策的基本程序和制度。公共决策体制所涉及的问题主要是决策的承担者是谁，各个系统承担什么任务，配备什么样的技术设备，它们之间存在什么关系等。在公共政策机构中，公共决策体制是一个相对独立的严密完整的组织体系。我们将按照管理层次和管理幅度不同，将决策体制划分为纵向结构和横向结构。1、纵向结构各级决策组织之间构成领导与被领导的关系，这个排列组合方式便是决策体制的纵向结构。纵向结构的层次视不同的体制需要而定。在纵向结构中，层次越高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就呈尖型形态；管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。尖型形态的纵向结构权力集中，控制有力，便于政策的统一执行，但不利于发挥下级决策组织的创造性；扁型形态的纵向结构便于下级决策组织因地制宜，发挥创造性，但是由于分权过大，则可能政令不行，削弱最高决策的权威性。2、横向结构同级决策组织之间，构成平等合作和协商关系，这种排列组合方式便是决策体制的横向结构。横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。横向结构设置有利于决策的全面化、科学化，但同时也可能因各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱。五、公共决策体制的类型1、层级结构中的集权制与分权制集权制是指权力集中于上级决策组织，上级组织包揽较多的决策事务，下级只能依照上级指令行事的决策机制。集权制的优点是公共政策的制定更具全局性，更能统筹兼顾；缺点是决策适应性差，不能因地制宜，并容易导致上级决策组织的独断专行。分权制是指各级决策组织在各自管辖的范围内享有决策权，上级无权干预下级决策活动的决策体制。这种体制在联邦制国家中较为普遍。分权制的优点是各级决策机构能因地制宜地制定政策，政策针对性强；缺点是各级决策组织的政策难以协调，易产生冲突。2、个人决策模式和集体决策模式。决策权力在同一层次的决策主体之间进行分配的形式，便构成个人决策模式和集体决策模式。个人决策模式指决策权力属于单个决策主体所有，它包括个人专断式和个人负责制两种具体形式。集体决策模式指决策机构的全部成员拥有同等决策权力，共同决策和共同负责。集体决策模式的具体形式有：历史上的寡头政治；当代的各种委员会制。3、历史上出现的公共决策体制类型以历史为线索，以最高决策权归属为依据，来划分各种决策体制类型。古今中外出现过的主要类型有：原始民主制；神权制；君权制；议会制；人民代表大会制；法西斯制和军人独裁制。六、公共决策体制的特征1、专业性；2、统一性；3、整体性。七、西方国家的政府在公共决策中的地位政府作为国家的行政管理机关