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【观点】孙施文 关于空间规划体系建构的认识与思考 1、空间规划体系建构的基础，不仅仅是机构改革的问题，更应该是政府体制改革。如果不解决政府运行过程中的体制、机制问题，再完善的空间规划体系也仍然会被肢解。其中最重要的问题，就是各级政府都是统一的政府，上下级之间是政府与政府的关系，而不是部门与部门的关系。部门是政府的组成机构，是在统一行动纲领下、责任连带条件下主持某一方面或领域的行政管理工作【详见拙作城市总体规划实施的政府协同机制（城市规划2002年第1期）中的讨论】。从这样的角度讲，过去各种规划间出现的问题，实质是政府体制问题，而不只是各个规划的问题。因此，即使现在将几个主要的规划合在一个部门，如果不解决这个体制问题，政府还在继续被部门所绑架，那么，凭借着政府部门中的各位才俊的聪明才智，在权力欲的催化下，再出现一些花样翻新的幺蛾子也是不奇怪的。 2、空间规划并不是资源、空间本身的规划，其实质是空间使用的规划，保护、开发、经营等等其实都是使用的方式。讲到“用”也就必然涉及到人，是以人、以人的发展为主题的。因此，这也就不是某一类空间的问题，而是涉及到社会整体的、所有内容的，目的是为了可持续发展，可持续发展的目的还是为人、为世代的人服务的。从空间规划体系建构的角度来讲，空间规划就是国家和地方战略的空间部署，其实质就是制定有关空间使用的公共政策。空间是所有行为发生、发展的基础和平台，因此同级政府各部门的各类政策制定、财政安排和实施管理等应以此规划为依据，至少应当考虑各类政策实施所可能产生的空间效果。当然，从另一方面讲，这就要求空间规划的内容也能够为其提供支撑和引导，成为各类政策及其实施的集合。我们要充分认识到，国家和地方的大量政策都有空间效应，这不仅包括资源和生态保护、城市发展政策、产业政策、基础设施建设等，有些看上去和空间没有直接关系的政策内容，比如教育设施规模化、援助（扶贫）计划、财政转移支付等，都有空间效应的。用简单的例子来说，过去的乡镇企业发展、现在的乡村振兴，都是遍地开花般地去进行吗？国家各级各类的开发区、新区、风景名胜区、国家公园等的设立是否应当有国家级的战略意图还是就任地方去折腾？各类政策背后支撑的资金投放必须与战略布局相匹配。从这样的意义上讲，空间规划应当是各类政策和决策的框架，是协同其他相关政策关系的集成，也是协同实施的平台。 3、空间规划体系建构的基本原则，仍然是“一级政府、一级事权、一级规划”，要很好地把“事权”和“规划”对应起来。规划和发展权是一级政府的重要事权，是实施治理的重要方式。过去我们只是把事权和规划的对应关系放在文件（甚至法律文件）上说，实际操作很少顾及。从某种角度讲，土地管理模式大量剥夺了地方政府的规划权，发改和城乡规划是放任地方政府滥用规划权的，比较典型的例子就是各城市编制总体规划时，大量的时间和精力都用在构想国家战略之类的内容上，结果，为了突出本城市的重要性，编造出各种“国家战略”，即使是同一个省里的两个城市，甚至是由同一家规划编制单位编制的规划，所谋、所布的“国家战略”完全不同；而该本级规划中做的许多事情却被草草应付了。而同样严重的是，在规划审批中，混淆了上级政府的审批权和城市政府的事权的内容，城市总体规划成为了满足上级政府审批要求文本，出现了“好批”的规划，而不是对城市政府来说是“好用”的规划。从“一级政府、一级规划”的原则出发，上下层级空间规划之间的承上启下关系应该是：围绕本级事权的运行所制定的空间政策，其结果不突破上级规划的战略部署要求并且要促进、保证其实施，同时对下层级规划提出明确要求和机构性的部署。上级政府对下层级规划的审批应当着重于本级的战略部署和向下传递的任务是否得到贯彻，下级政府的行为（事权）所产生的结果是否越界、是否影响到上级政府的战略意图的实现。 4、空间规划的内容不是各种既有规划的拼合，更不是以某个规划为主拼凑进其他的规划内容，必须进行整合。前一阵“三规合一”、“多规合一”的实践已经很明确地告诉我们，希望在既有规划类型和成果的基础上进行撮合，难有好的结果、好的成效。因此，在思考空间规划体系时，首先应当先放弃既有规划样式的先入为主，需要针对我们希望这个规划所要解决的问题和在国家社会经济发展中所要发挥的作用进行整体考虑，将所涉及的内容有一个全新的组合。过去，几大规划都强调自己是综合性的，但仔细剖析一下就可以看到，不管综合考虑了多少因素，最终都以对单一要素进行单一方式的控制为特征，这是部门分而治之的结果。因此，空间规划应当看成是一级政府的战略部署的集成，是一个纵向、横向部门统合的规划，因此，其核心的内容就不再是单一要素、单一内容，而是整个地域对应于政府事权的完整的治理内容的落实。 5、空间规划是对空间使用的规划，而所有涉及空间的内容都是具体的。这不仅是因为空间类型本身就是千差万别的，而且即使是同类型的空间其使用也是各不相同的，比如，同样是城市，同样是山林用地，其实际的作用和使用方式在东、南、西、北、中就应该是完全不同的。规划是统筹，在各级行政区内进行统筹保护和发展是各级政府的事权，这就要把统筹放到具体的操作层面进行考虑。因此，在建构空间规划体系时，要充分考虑各级政府可以进行统筹的空间。在设计空间规划体系时，应当避免一上来就先制定一套规划成果的范式，详细规定要包括哪些内容、有哪些专项等等，应该是问题和需求导向，千万别先格式化了。而且从长远来看，各层次规划的目的和内容不同，重点不同，而且城市型的和区域型的也不同，应当根据空间规划的作用和需要来设定各规划的专项内容。只要能解决问题，满足治理需要，就是好规划。形式上的统一规范只会消除对问题的讨论和解决，按套路来编一套文件是容易的，结果也是没啥用的。至于规划的名称也可以不同，也不必统一到“空间规划”的名称上，比如全国的可以叫“国土空间规划”、省的可以是“省域规划”，市县的可以叫“市（县）总体规划”等。 6、从当前的需求看，当务之急是尽快组织力量开展国家级空间规划的编制，既可以在工作的过程中逐步确立空间规划的内容和架构，又可为下层次规划工作的开展提供依据。不应先搞省、市之类的试点，否则各地在不明确国家意图的情况下究竟管控什么仍然是无法把握的。既然是要建立国家空间规划体系，就需要有从上而下的机制。也许，在这个过程中，欧洲的空间规划可以给我们提供一点借鉴，当然它是调控各主权国家的，与我们的状况有很大的不同。从我自己的认识而言，国家空间规划是国家战略的空间部署，其中主要涉及：国土安全、生态安全、政治部署、地区发展和协作、骨干性基础设施等，并需建构起全国生态保育格局、经济发展格局、人口分布格局等。核心解决国家战略的区域部署问题，不是具体项目的安排和落地。在工作方法上，在大区（非省、自治区、直辖市行政区）基础上统筹，但统筹结果可以分解到各省级单位。分解的结果是发展指引加底线控制，以指标、标准和要求等为形式，原则上不应是有关具体地域的具体安排，空间性应体现在空间使用的区域划分以及空间使用的类别上（或者说空间政策的差异性上）。空间规划的内容应当是围绕着空间使用的政策性安排，因此，要将规划的基础从土地使用分类转化为以空间使用为核心的政策性分类。过去城乡规划、土地利用规划都强调土地使用分类，过于强调空间使用的具体安排（这应当在最为具体层次的规划中予以落实），而主体功能区规划是围绕是否允许建设的地区政策分类，并不具有空间使用的指引作用。这两者与空间规划的意图以及空间治理的要求尚有相当距离，需要予以综合。 7、重新认识规划的概念，这是前面所讨论问题的基础。规划是政策指引，具有规范约束的作用，但不应是对具体内容的控制的，而是方向性的、关系性的，尤其是宏观战略性的规划。因为所有的规划是基于未来预测以及建立在预测基础上的愿望，而未来具有不确定性，愿望是随时事变化的。要突出规划的综合协调、综合统筹的作用，要摆脱计划经济的计划模式、城乡规划的建设规划模式，不以固化的、物质化的具体结果（项目、线以及所谓的蓝图）作为控制要求，“规划的严肃性”应该体现在目标的实现和方向的一致性上，而不是文本、图纸与现实的一一对应上。我们现在已经开始习惯的“三区三线”之类的说法，这是在部门区隔条件下形成的，现在归并在一个统一的规划范畴之内了，需要进一步地斟酌，甚至有些要弃用。规划就是统筹，统筹是在具体的社会经济环境的变动中、在规划的实施过程中开展的，要充分地将统筹的工作放到基层政府中，与其事权相对应。在空间规划体系中，不同层次的空间规划担当不同的作用，最高（国家）层次的空间规划表达的是国家战略部署；最低层次的空间规划是实际操作性的、对空间营造进行管控的规划，这是需要设置在基层政府的管制平台。要严格区分两类不同的规划，最低层次的规划是对社会发挥直接控制作用的（具有法律效力），这是建立在社会利益调配基础之上的，必须具有刚性；之上所有层次的规划对社会主要起引导作用，仅对下层