周志忍教授课件-发达国家行政改革及其启.ppt

发达国家行政体制改革及其启示,北京大学政府管理学院周志忍,一、改革动力机制的创新二、正确认识市场化大方向三、政府改革侧重点的选择,一、改革动力机制的创新（一）创新动力的主要理论（二）当代国外政府改革的动力（三）我国改革动力机制的特点（四）深化改革面临的动力困境（五）动力机制创新的根本思路,（一）创新动力的主要理论,1.四个理论模型,公众压力模型Thepublicpressuresmodel学习/仿效模型Thelearningmodel竞争模型Thecompetitionmodel纵向影响模型Theverticalinfluencemodel公众压力最重要，竞争次之，纵向影响有利于推进改革，但会减少创新机会并束缚下级的创造性，压力缺乏时学习对改革的推进作用非常有限,勒温的“群体动力学”理论；推动变革两个关键因素，外部压力情景和内部激励机制。前者都比后者更重要MariaTeresaBalaguer-Coll的实证研究：政府的效率得分随税收的增加而减少。如果有稳定而富足的税收来源，政府将缺少有效管理政府的动机阿格拉诺夫：当经济馅饼迅速扩大时，我们可以毫无顾忌地允许浪费存在，因此美国政府变得财大气粗，并且习惯了浪费,2.压力与动力的关系,（二）当代国外政府改革的动力,财政驱动的改革；虽然“工作更好”是全世界政府改革的美丽说辞，但“成本更少”无疑是最重要的政治推动力。凯特尔,国际环境变化与政府改革国内环境变化与政府改革政府困境与政府改革财政危机；管理危机；信任危机,1改革的三大推动力量,对大政府的厌烦创造了特殊政治气候（里根、布什的竞选口号）直接采取集体立法行动限制政府税收（美国加州的13号提案）急剧削弱的预算不能不影响到政府组织和功能，会引起政府质的变化,2财政危机与公众压力,（三）我国改革动力机制的特点,1.体制内改革,公众需求表达渠道的制度化和有效性不足，需求表达方式比较消极公众需求表达具有间接性特征（层层上传过滤与失真）公众需求表达具有被动性（依赖领导理念；缺乏刚性约束力）俞可平：政府创新是通过政府官员的改革行为得以实现的，因而其直接动力就是政府官员的责任心和进取心,单中心、单一回路,多层次、多元回路,2.动力转换机制特征,（四）深化改革面临的动力困境,1.财政压力缺乏,政府内在特质花自己钱给自己办事：既讲节约又讲效果花自己钱给别人办事：只讲节约不讲效果花别人钱给自己办事：不讲节约只讲效果花别人钱给别人办事：不讲节约也不讲效果管家当家约束乏力（预算开支，其他）政府收入增长（税收扩张、预算外、部门创收）支出结构上的活动余地,改革开放初期：我国情况“短缺基础上的共同贫穷”，改革具有明显的帕累托改进的特点，支持改革的力量最为强大企业改革两条路：增量改革创造了大批富余阶层；国企改革经历了退出、下岗等阵痛，演变成为固化的利益格局新历史阶段的改革：和谐社会、社会公正、缩小地域和贫富差距、基本公共服务均等，改革脱离了“帕累托改进”的轨道，愈益具有“劫富济贫”味道，从而出现“原则支持，具体反对”的情况，且潜在抵制者的队伍在壮大，呈现出从“孤军奋战”到“联手行动”的苗头,2.改革阻力加大,基层和地方政府离民众最近，最有条件了解、理解或直接体验民众疾苦和需求，但实际上主要发挥传声筒的作用，依靠中央改革意志实施改革改革的原初动力是回应民众需求，但其直接表现却是对中央意志的响应，各级就改革实施及效果向中央负责你、我、他困境干部任用以民众满意、民众拥戴为主要依据，但民众满意拥戴与否实际上还是上级说了算（杜威的名言）,3.新理念与动力机制的矛盾,实现几个转变：“体制内改革”转变成“体制外改革”，“关门改革”转变成“开放式改革”，“政府主导型改革”转变成“民众主导型改革”如何理解改革新理念：“以人为本”的“新”主要不是体现在价值倾向上，而是体现在实现机制上，其深刻内涵是通过“赋权”，实现“以人为本”从道德自觉向外在约束和制度化的转变,五、完善动力机制的根本出路,二、正确认识市场化大方向（一）国外市场化改革的主要形式（二）国外公共服务中的市场机制（三）我国关于市场化改革的争论,（一）国外市场化的主要形式,（二）国外公共服务中的市场机制,1.公私合作与竞争：合同外包,固体垃圾收集案例：21个国家179个城市的绩效比较，平均成本低35%发展趋势：从蓝领到白领，如选民登记、人员招聘、债务追讨、政策咨询和评估、私营监狱终极模式：加州一个拥有6万人的社区才拥有8个市政工人；达拉斯的一个郊区，一个秘书负责管理整个承包服务系统的所有工作目前地位：所有伟大思想都要经历三个发展阶段：第一阶段被视为异端邪说受到嘲笑，第二阶段受到激烈的反对，第三阶段成为不言自明的真理,2.内部市场A：改革前,2.内部市场B：改革后,管理局,3.凭单制（美国教育券）,60年代末期调研缩小班次70年代中期调研助手制度70年代末期教育券制度,4.政府管制领域的市场机制,政府经济管制的逻辑起点自然垄断及其必然带来的弊端传统管制机制属于“命令控制”模式，基本特征是制定多种标准和要求，大力监督发现违规并施以处罚市场为基础的管制（电力为例）,A公司电厂,（三）我国市场化改革的争议,“政府责任”市场化：把本属政府“份内职责”的公共服务推向市场，导致目前困境服务“提供机制”的市场化：在政府承担基本责任的前提下，推行公共服务生产的市场化，通过多元生产者间的竞争降低成本、提高效率和质量,1.我国市场化改革的症结何在？,市场在资源配置上的基础性地位尚未真正确立国企垄断导致的弊端广为社会诟病，垄断企业往往以“国家规定”规避社会质问政府的权力干预可以决定一个企业的兴衰存亡垄断性直接生产伴随着大量低效和浪费,2.市场化改革方向是否要坚持？,三、政府改革侧重点的选择,（一）政府改革侧重点的国际比较（二）机构改革与运作管理改革的关系（三）我国运作管理中的薄弱环节,（二）政府改革侧重点的国际比较,机构和管理改革的相对地位,有别于大多数先前的美国政府改革，NPR不曾考虑过政府机构的重组。它强调重新设计工作程序、强化对市民的服务、以及利用新技术增强政府能力。简芳汀构建虚拟政府克林顿政府改革模式：最低限度的结构调整，最广泛的管理改革，旨在改变公务员的行为而非改变组织结构。唐纳德凯特尔全球公共管理的革命,机构改革的评价,如果说某一观点在公共行政学界获得最坚定的支持和广泛的共识，那就是：结构重组在时间、精力和个人焦虑等方面付出高昂的代价，但往往产生不了有价值的结果。旧的组织单位和组织认同很少被真正废除，组织结构图上的方块只是被重新命名或移动位置。其结果是，虽然新的组织安排力图避免，但旧的忠诚和旧的担忧依然存在。,（三）机构改革与管理改革的关系,1.机构改革的反思：社会代价、内部震动、合理标准、内在逻辑、实际效果递减，空间缩小2.绩效的决定因素：舞台与排练的隐喻3.改革目标：运转协调、行为规范、精干高效,（四）我国运作管理中的薄弱环节,1.理念政策的技术支持与连续性2.规划的前瞻性与系统性3.政策配套措施不到位的尴尬4.政策、计划执行机制的缺陷,1.理念、政策缺乏技术支持（万能领导讲话模板）一、统一思想、提高认识、切实增强做好XX工作的责任感和使命感（或者紧迫感）二、明确任务、突出重点、全力做好今年的XX工作三、加强领导、狠抓落实、努力开创XX工作新局面总之，振奋精神，多干实事，少说空话，开拓进取，与时俱进一是提高认识，端正态度；二是领导重视，亲自过问；三是责任明确，措施到位；四是狠抓落实，务求实效。,2.规划的前瞻性与系统性,治污“规划”与“常识”政府：“十一五规划”：2010年，大城市污水处理率达到80，中小城市达到60。计划投资4000亿元。十五现实（1700亿）：污水处理厂，花瓶处处，结果几枚？运营不足60%，其中达到设计能力不到60%。原因：运营资金未列规划；管道建设没有配套（体制性因素：规划、投资、土地多部门）甘肃的牛肉拉面限价（类似的还有粮食价格管理）猪肉涨价的应对措施（涨惊心动魄、跌伤筋动骨）,长安集团尹家绪：“政府在鼓励自主开发、自主创新，也出台有政策，但是没有一个具体的制度来进行管理和保障，指导性的政策落实到具体层面上，就什么都没有了”：开发样车的关税：100万/国外样车2万企业领导考核：利润而非长远的持续发展能力会计制度：开发费用计当年成本，国外5年分摊,3.政策缺乏配套的尴尬,99年第二轮全国土地利用规划，1年19省市用完规划指标。修改为5年规划，1年后22省市又超过。04-09禁令五年高尔夫球场从170到500多计