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文档简介
鲁东大学学士学位论文城市拆迁中的法律关系陈璇(政法学院,法学专业,2004级1班,041210005)摘要:我国已步入经济高速发展时期,城市化建设进程伴随着大量拆迁。由于有关法律规定的滞后,理论的模糊,使得在城市拆迁实施中产生大量问题。所以,对城市拆迁中的法律关系进行研究,有利于城市经济建设的发展、对被拆迁人的利益保护以及政府在拆迁中的角色定位,是处理好城市拆迁的前提,本文就此进行一些探讨。 关键词:城市拆迁;行政法律关系 ;民事法律关系;政府角色定位Jurisprudential Concerns to Removal of Urban BuildingsChen Xuan(School of Politics and Law, Law, Class1Grade2004, 041210005)Abstract:As China has entered a period with skyrocketing economic development, the urbanization was companied by lots of building removals. Problems exist in implementing such removal due to the lagging of enactment as well as the ambiguity of related theories. Hence the exploration to the legal relationship concerning the removal would be conducive to the economic development of a city, the protection to the relocated households rights, and also the self-assessment of governments role in the removal process. Such exploration also serves as the pre-condition of well coping with the removal, which is the primary subject of this paper. Key words:removal of urban buildings;administrative legal relationship;civil legal relationship;self-assessment of governments role 引言 随着我国市场经济体制改革的深化和城市化进程的加快,因拆迁引发的社会矛盾越来越突出,“拆迁难”已成为社会关注的热点、焦点和难点问题。这不仅给城市居民的切身利益带来巨大的影响,也关系到城市的发展,我国和谐社会的建设和改革进程。国务院于2001年6月13日已颁布城市房屋拆迁管理条例。去年10月1日物权法开始实施,作为物权法的配套法规,人大常委授权国务院制定城市拆迁条例。近日,该草稿已拟订并广泛征求专家学者、被拆迁人等社会各界的意见与建议,争取早日出台取代城市房屋拆迁管理条例。其中,该条例草案给人们传递的一个有力信号是:城市拆迁将以政府为主导。最突出的特点是:补偿应“保障居住条件”,“公共利益”有望细化。正如条例起草专家王利明教授所说,以往政府决定开发后往往交由开发商实施具体拆迁行为,并由其与被拆迁人协商补偿标准,政府作为仲裁者,但有的开发商为追求经济利益往往作出不恰当的行为甚至野蛮拆迁。该草稿建议拆迁属于国家征收行为,由政府主导完成,保证拆迁补偿的依法实现,以及依法定程序实施强制拆迁等等。笔者认为无论是以先前的开发商为主导,还是现在的以政府为主导,并不是问题的实质关键,重要的是应该对城市拆迁法律关系有正确认识,并依法制定相关法律法规,真正做到以“法治”为主导。本文就城市拆迁中法律关系的基本问题进行初步的理论性探讨,并结合相关实际案例分析,对理顺各拆迁主体之间的关系及维护相应主体的合法权利,促使我国城市拆迁早日走上严格的法治化轨道提出一些初步的看法和意见。一、城市拆迁法律关系的含义及城市拆迁的形式(一)城市拆迁法律关系的含义 法律关系的观念在历史上最早来源于罗马法的法锁,即法律的锁链。在法学上德国法学家萨维尼于1839年第一次对法律关系作了理论阐述“由法律规则所决定的人和人之间的关系”。我国学者通常认为法律关系是在法律规范调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务关系。 “房屋拆迁”是指建设单位根据城市规划要求和政府有关的批准文件,在取得房屋拆迁许可证的情况下,依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物,并对该范围内的居民或者单位进行补偿安置的法律行为。因此,我们可以把“城市拆迁的法律关系”理解为:拆迁人根据城市规划要求和政府有关批准文件,在取得房屋拆迁许可证的情况下,依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物,并对被拆迁人进行补偿安置的过程中所发生的相对人之间的权利与义务关系。其中包括行政法律关系和民事法律关系。 (二)城市拆迁法律关系中的主体 城市拆迁法律关系中的主体包括拆迁人、被拆迁人和城市房屋拆迁管理部门。2001年6月13日颁布的城市房屋拆迁管理条例(以下简称条例)第4条第二款规定,拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。拆迁人应具备两个条件:其一,拆迁人应该取得房屋拆迁许可证;其二,拆迁人只能是单位而不能是个人。拆迁人的主要义务有:1.依照本条例规定对被拆迁人给予补偿和安置;2.依法取得房屋拆迁许可证后方可实施拆迁;3.在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内实施房屋拆迁;4.补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置,不得挪作他用;5.对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费;6.非住宅房屋造成停产,停业的,拆迁人应当给予适当补偿。拆迁人的权利有:1.可以自行拆迁,也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁;2.拆迁补偿安置协议订立后,被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内不搬迁的,拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁,也可以依法向人民法院起诉,诉讼期间拆迁人可以依法申请人民法院先予执行;3.与被拆迁人不能达成协议时,可以申请房屋拆迁管理部门裁决;4.经房屋拆迁管理部门同意,将尚未完成拆迁补偿安置的建设项目转让;5.对房屋拆迁管理部门的处理或处罚决定不服时,有权申请复议或向人民法院提起诉讼。条例第4条第三款规定:被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人(包括房屋所有权人;代管人;国家授权的国有房屋管理人)。被拆迁人的主要义务是在搬迁期内完成搬迁,基本权利是:1.获得安置补偿的权利;2.获得搬迁补偿费;3.非住宅房屋造成停产停业的,应当获得适当补偿;4.有权参与决定评估机构,对评估结果不服可以申请复估和专家鉴定;5.与拆迁人不能达成协议时,可以申请房屋拆迁管理部门裁决;6.对房屋拆迁管理部门的裁决不服的,有权申请复议或向法院起诉。根据条例第五条的规定,县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门,对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。由此可见房屋拆迁管理部门是行政机关,它所实施的行政许可、行政裁决等属于行政行为,它的主要职责以及在城市拆迁中的角色定位将在后面进行探讨。 (三)城市拆迁与征地拆迁的比较 “城市房屋拆迁”与“征地拆迁”统称为拆迁,都是指国家可以不经过财产所有人(或占用人)的同意而获取其财产(不动产),所有人(或占用人)不可阻止其征用,但可以获得相应的财产补偿。二者的区别如下: 1.主体不同。城市房屋拆迁中涉及三个主体:拆迁人,被拆迁人和城市房屋拆迁管理部门。在整个城市拆迁法律关系中,拆迁人与被拆迁人之间签订拆迁安置补偿协议,从而发生相应的房屋拆迁民事法律关系,而房屋拆迁管理部门给拆迁人颁发拆迁许可证,并就拆迁人与被拆迁人之间的争议作出裁决,从而发生相应的行政法律关系。但征地拆迁中主体只有两个:被拆迁的农户和征地机关。在实践中的普遍做法是代表国家征地的有关部门与集体经济组织签订征地补偿协议,并将征地补偿的有关款项全额拨付给集体经济组织,即村民委员会或村农工商公司,再由其分别与村民签订征地补偿协议,将补偿额发放给农民个人。因此用地单位不与被拆迁的农户发生直接的关系。2.被拆迁房屋所在土地的性质不同。城市房屋拆迁的被拆迁房屋位于城市规划内的国有土地之上,而征地拆迁则一定在非国有土地之上,即集体所有制土地上。 3.被拆迁人对房屋所占土地的权利不同。城市房屋拆迁的被拆迁人所占土地享有使用权而非所有权,拆迁依法收回土地使用权,而征地拆迁中被拆迁的房屋一般占有宅基地归村集体所有 ,享有的是所有权,拆迁法律行为一发生则改变了所有权。 4.拆迁所遵循的原则和发生的后果不同。城市房屋拆迁时对被拆迁房屋补偿以房地产市场评估价格来确定,遵循“等价补偿原则”,而征地拆迁中主要是按照国家相关法律法规由各地结合本地实际情况进行补偿,是一种政策性很强的方式。城市房屋拆迁中被拆迁人虽然失去了原有的房屋但可以得到安置补偿金,而征地拆迁中被拆迁的农户失去的是生产资料,并且由于补偿的不合理情况存在,使之容易产生矛盾引发暴力事件。 通过以上城市房屋拆迁与征地拆迁的对比,能够更清楚地认识到两者法律要素的不同,结合我国所有制的特殊性质,对城市拆迁法律关系也能有更深刻的认识,对现实生活中城市与农村中拆迁所引发的 一系列社会矛盾的焦点、问题所在有进一步的了解。 (四)城市房屋拆迁的形式 根据条例第十条“拆迁人可以自行拆迁,也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。”本条是关于自行拆迁、委托拆迁的两种形式的规定。自行拆迁是指“拆迁人亲自对被拆迁人进行拆迁动员,与被拆迁人进行协商决定如何补偿,安置,确定具体的拆迁补偿标准,并组织拆除房屋及其附属物的行为。”自行拆迁有两种情况,第一种情况是拆迁人已经获得了房屋拆迁管理部门颁发的房屋拆迁资格证书就可以自行拆迁;第二种情况是拆迁人已经依法取得房屋拆迁许可证,虽然其未取得房屋拆迁资格证书但其仍然可以依照本条例规定实施自行拆迁。因为拆迁人在办理房屋拆迁许可证过程中,政府已经对其拆迁能力进行过审查,在肯定其具有拆迁能力基础上才颁发房屋拆迁许可证。但房屋拆迁管理部门应当对“自行拆迁单位的业务工作进行指导,监督和检查。” 委托拆迁是指“拆迁人自己不承担拆迁工作,而是把拆迁工作委托给具有拆迁资格的单位去承担。”这是为了适应社会化和专业化的要求,由专门从事城市房屋拆迁的单位承担拆迁任务,有利于减轻建设单位的前期工作负担,提高工作效率。但条例第10条第二款也明确规定:“房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人,不得接受拆迁委托。”这就涉及到我国房屋拆迁管理部门在房屋拆迁中的角色定位问题,将在下文作详细阐述。二、城市房屋拆迁法律关系的类型 由于城市房屋拆迁法律关系主体中涉及不同的三方,他们所实施的不同性质的法律行为导致了三者之间存在不同的法律关系类型:行政法律关系和民事法律关系。根据条例及相关政策中的规定,政府部门实施行政许可、行政裁决、强制拆迁等明显的行政行为,另一方面房屋拆迁安置与补偿则完全市场化,“房屋拆迁补偿安置协议”的签订也明确体现了拆迁人与被拆迁人两者平等的民事法律地位。但在现实生活当中由于许多人对城市拆迁法律关系认识片面,认为是单纯的一种行政法律关系或单纯的民事法律关系。因此,对法律关系认识的偏差,公民将会对在房屋拆迁过程中政府的一些行政强制行为感到不理解甚至抵制,或者在安置补偿协议的签订过程中蒙受开发商的欺骗,不能很好地维护自己的权利,也出现了现阶段我国政府在城市房屋拆迁中存在角色错位。如此等等的现象引发了“拆迁难”的一系列矛盾,在市场经济条件下的今天甚至有愈演愈烈之势。笔者认为,只有对城市房屋拆迁的法律关系类型进行正确的阐述,并且不断完善相应的法律法规,构建严格的法律程序,才能有利于化解其中的各种矛盾,维护好公民的权利,实现法律的公平与正义的价值追求。(一)城市房屋拆迁中的民事法律关系 其含义是指在城市房屋拆迁过程中拆迁人与被拆迁人因拆迁补偿和安置而发生的有关民事方面的权利与义务关系。此种法律关系中涉及的主体比较多,比如拆迁人、被拆迁人、拆迁管理部门、房地产管理部门、估价部门等等。各个主体之间会发生不同的法律关系,但实质是拆迁人与被拆迁人之间的民事补偿问题。根据条例第13条第一款规定:“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定,就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过程方式和过渡期限等事项订立拆迁补偿安置协议。”根据该条法律的规定可以得知,当拆迁人与被拆迁人经过协商,双方在民事法律地位上完全平等,意思表示真实的情况下,达成的拆迁补偿安置协议就是有效的。“安置”是指通过提供房屋为实现方式,“补偿”是指给予货币为实现方式。拆迁补偿安置协议的主要内容应当包括:1.当事人的名称或者姓名和住所;2.标的,包括被拆迁人的拆迁行为,安置房屋及面积,产权调换房屋及面积;3.补偿金额,包括产权调换的差价额、安置额、搬家费、拆迁补偿等;4.履行期限、地点和方式。除此之外,拆迁补偿安置协议中还应当按照合同法规定违约责任,争议的解决等具体内容。由此产生的民事争议相应的解决办法有民事诉讼或基于合同而产生的仲裁。仲裁法规定,当事人采用仲裁方式解决纠纷,应当双方自愿达成仲裁协议。没有仲裁协议,一方申请仲裁,仲裁委员会不予受理。如果当事人达成仲裁协议的,一方向人民法院起诉,人民法院不予受理,但仲裁协议无效的除外。当事人可在仲裁裁决前进行调解,调解书经当事人签收后发生法律效力。仲裁裁决书生效后,当事人必须履行,一方当事人不履行的,另一方当事人可依照民事诉讼法有关规定向法院申请执行。 结合社会现实中发生的实际情况,常见的拆迁补偿安置协议纠纷有如下几种: 1.安置补偿对象不全。 对被拆迁人进行安置补偿应该客观公正,其补偿的对象一般为被拆迁房屋所有人,如果被拆迁房屋存在租赁关系,还应对使用人进行补偿。条例第13条第二款规定:“拆迁租赁房屋的,拆迁人应当与被拆迁人、房屋租赁人订立拆迁补偿安置协议。”现行条例确定的被拆迁人是房屋所有人,拆迁补偿的原则是对房屋所有人给予补偿,兼顾对房屋使用人的安置。这样的规定是合理也是可行全面的,针对在实际生活中拆迁人只与被拆迁人(房屋所有人)订立拆迁补偿安置协议,而不对与该房屋存在租赁关系的房屋使用人给予安置或补偿,造成拆迁补偿安置对象不全,引发房屋拆迁的矛盾纠纷。 2.对安置房屋质量和地点有争议,补偿不到位。 现行条例第28条规定:“拆迁人应当提供符合国家质量安全标准的房屋,用于拆迁安置。”因为安置房屋质量的好坏,地点环境的选择直接关系到被拆迁人的切身利益。我国颁布的中华人民共和国建筑法第52条,城市房地产开发经营管理条例第16条,第17条,第18条,建设工程质量管理条例第3条等等法律法规明确规定了相应的标准与要求。但在现实生活中正是由于一些拆迁人严重违反有关国家法律规定,也不按当初签订的拆迁补偿安置协议的要求进行补偿,提供的安置房设计不符合规范,布局不合理,质量不过关,居住环境不好,环境恶劣等,给被拆迁人的身心健康造成不同程度的损害,被拆迁人的利益受损从而引发相应的民事诉讼纠纷。解决补偿标准问题是解决暴力拆迁的起点,拆迁中的矛盾基本起源于拆迁补偿的分歧。城市拆迁条例(草拟)的讨论中提出,房屋拆迁补偿应以物权法第42条规定的“拆迁应保障被征收人的居住条件”为基本补偿原则。若是货币补偿拆迁,应按照拆迁地当时的市场价,按业主的原有居住面积补偿;若是回迁,应保障居民的居住条件,至少不能比现有条件差。此外,若有条件同时提供货币拆迁和实物拆迁,应允许被拆迁人自由选择。条例草稿中以上对补偿标准的细化,无疑是对现行条例的有力补充与完善,为房屋拆迁补偿提供法律依据,有效避免开发商为片面追求经济利益钻法律空子,给拆迁人造成利益损害。3.过渡期限过长。 条例第32条规定:“拆迁人不得擅自延长过度期限,周转房的使用人应当按时腾退周转房。因拆迁人的责任延长过渡期限的,对自行安排住处的被拆迁人或者房屋承租人,应当自逾期之月起增加临时安置补助费;对周转房的使用人,应当自逾期之月起付给临时安置补助费。”本条是对拆迁人与被拆迁人双方不得擅自延长过渡期限的义务的规定,也对其违反义务应承担的部分责任作了规定。由于拆迁补偿安置协议是一个民事协议,应当由当事人双方自由约定自己的权利义务和责任,而国家不应干涉过多。违反协议的行为应当由当事人通过民事诉讼的方式来解决,用行政处罚措施对民事行为进行处罚是不正确的。 4.有关共有房产补偿的纠纷。 共有房屋是两个以上的主体对某一房产分享所有权。在对共有房屋进行拆迁补偿时,全体共有人均为被拆迁人,各共有人均是房屋拆迁补偿协议的主体,应该就拆迁安置补偿与拆迁人协商一致。因此,在实际生活中共有房屋拆迁补偿纠纷主要表现为其中一个和数个共有人擅自与拆迁人订立房屋拆迁补偿协议而侵害其他共有人的权利。 (二)城市房屋拆迁中的行政法律关系 其含义是指在城市房屋拆迁过程中房屋拆迁管理部门与拆迁当事人因拆迁而发生的管理与被管理的法律关系。在拆迁行为中,房屋拆迁管理部门作为行政机关,依照法律法规规章的规定来从事房地产管理,管理的内容主要包括以下三项:1.拆迁许可通过拆迁许可证的是否颁发来决定对拆迁人的拆迁行为是否是准许的。根据条例第7条规定,申请领取拆迁许可证的应当向房屋所在地的市人民政府房屋拆迁管理部门提交有关资料。受理机关应当包含:是拟拆迁房屋所在地的房屋拆迁管理部门;是市县人民政府房屋拆迁管理部门;如果房屋拆迁管理部门认为本市房屋拆迁工作量很大,很难完成本部门的工作,则可以委托由区房屋拆迁管理部门受理拆迁申请。由于是行政委托关系,对于区房屋拆迁管理部门在发放拆迁许可证中行政行为产生的责任,由市房屋拆迁管理部门承担。根据本条第二款的规定,房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内,对申请事项进行审查;经审查对符合条件的,颁发房屋拆迁许可证,这样才能合理合法地进行行政管理。2.补偿裁决 条例第16条对拆迁裁决作了详细规定。拆迁裁决属于行政裁决的范畴。行政裁决是一种具体行政行为,对于行政行为的救济可以分为行政救济和司法救济。当事人可以提起行政复议;如果当事人提起诉讼,法院按行政诉讼受理,应当首先对裁决这个行政行为的合法性进行审查,也可以附带对拆迁人与被拆迁人的民事关系作一个裁定。其中现行条例将当事人申请作为拆迁裁决的前置程序,体现了对政府行政权利的合理制约和对公民权利的保护。3.行政处罚从现实生活中的拆迁纠纷可以发现,多数纠纷源于拆迁人特别是房地产商在整个拆迁过程中的行为违法,给被拆迁人的人身安全,身心健康造成极大的损害,作为弱者地位的被拆迁人的权利受到严重侵害。现行条例第34条至37条对未取得拆迁许可证擅自实施拆迁的处罚,对以欺骗手段取得拆迁许可证的处罚,对未按规定范围实施拆迁,委托无拆迁资格单位拆迁,擅自延长拆迁期限的处罚,以及对违法转让拆迁业务的处罚都作了详细列举,房屋拆迁管理部门有权力或有义务对拆迁人的违法行为进行监督管理,并可以通过警告、罚款、吊销拆迁许可证等手段行使处罚权。城市拆迁条例(草拟)中提出以政府为主导的城市房屋拆迁,在政府权力相应扩大的同时,对其权力的制约必将更加严厉,规定的法律责任更具体,更有可操作性,处罚力度也更大。三、政府房屋拆迁管理部门在城市拆迁中的角色定位 (一)政府在现代民主法治国家中应有的角色 英国著名学者哈耶克说:“法治的意思是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力,和根据对此的了解计划他自己的个人事务。” “法治”应该是民主,自由平等,理性,人权,文明的完美结合。政府作为行政权的拥有者,应当受到立法权与司法权的监督与制衡。因为“权力的集中必然导致腐败”,政府作为行政机关,体现的是公民的意志,是公共利益的代表者,一方面在行政管理过程中要做到依法行政,对公共事务进行监督管理,另一方面行政权无限扩大必将导致对公民权利的侵犯,而应当重视对公民的私有财产权进行有效保护。“风能进,雨能进,国王不能进”便是保护公民私权的经典话语。城市房屋拆迁管理部门作为政府的一个部门,即行政机关,理应遵守我国相关法律法规行政规章。它的性质由它所承担的职责所决定的,现将其职责总结如下。根据条例规定,其主要职责是:1.房屋拆迁许可证的审批与颁发(第7条);2.拆迁期限的延长批准(第9条);3.委托拆迁合同的备案(第11条);4.通知暂停办理有关手续及暂停期限的延长(第12条);5.对拆迁补偿的裁决(第16条);6.对拆迁的强制执行(第17条);7.建设项目转让的批准(第19条);8.拆迁补偿安置资金使用的监督(第20条);9.拆迁档案的管理(第21条);10.拆迁产权不明确房屋的补偿安置方案的审批(第29条);并且可以对拆迁违法行为的查处(第34至37条)。(二)我国城市房屋拆迁活动中房屋拆迁管理部门的实际角色错位表现 根据以上条例对房屋拆迁管理部门职责的比较完善的明确规定,在城市房屋拆迁过程中,该部门理应依法行政,实施相关正确的行政行为,对相关民事法律关系不过多干涉以充分保证当事人能够实现意思自治,对当事人双方利益加以保护。然而在我国的实际城市房屋拆迁活动中,政府角色的扮演却出现了错位,或越俎代庖,过于热心,或弃之不管,冷漠无情。从而造成了拆迁矛盾的普遍性、复杂性,以至于矛盾升级为部分拆迁人与政府之间的敌对情绪,严重影响了当地社会的稳定和谐。1.某些政府主管部门在处理城市房屋拆迁行政法律关系过程中,往往滥用公共权力肆意运用行政权,给拆迁当事人造成利益的损失,公民的基本权利如人身权、财产权等受到政府权力的严重侵犯。典型的案例如2003年8月7日,湖南嘉禾县委办、县政府办联合下发“嘉办字2003136号”文件,要求全县党政机关和企事业单位工作人员,作好珠泉商贸城拆迁对象中自己亲属的“四包”工作。所谓“四包”是指,包在规定期限内完成拆迁补偿评估工作,签订好补偿协议,腾房并交付各种证件,包协助作好妥善安置工作。不无理取闹,寻衅滋事,不参与集体上访和联名告状。不能认真落实“四包”责任者,将实行“两停”处理暂停原单位工作,停发工资。文件还规定“对纵容,默许亲属拒不搬迁、寻衅滋事、阻挠工作的,将开除或下放到边远地区工作。”并提出慈禧太后似的口号:“谁影响嘉禾一阵子,我影响他一辈子。”因反对当地政府强制拆迁自家房屋而被捕的拆迁户李会明,李爱珍夫妇及陆水德三人被当地公安机关以涉嫌“妨碍公务罪”刑事拘留,并被当地检察机关批准逮捕。而后在新华网报道中,原嘉禾县城关镇党委书记、商贸城拆迁协调办公室副主任,在“拆迁事件”后受到处分的雷知先的一段话耐人寻味。他说:“作为决策的执行者,自己从来没有想过项目究竟合不合法,我所想到的就是如何完成上面交办的任务,如何做到政令畅通。谁知道最后的调查结果是这个项目从一开始就违法违规,这对我们来说真是个莫大的讽刺。”这的确是个讽刺,从拆迁许可证的违规颁发,到政府在拆迁过程中的种种违法违规行为,甚至那些反对强制拆迁自家房屋的公民被逮捕所表现出来的当地司法机关的集体失语,无不体现了当地政府在这一拆迁事件中权力之大之广,法律法规制约不了它,司法机关监督不了它反而成为它的附庸,最终造成的是公民基本权利得不到有效保障而对政府权力的不信任。2.城市房屋拆迁归根结底是拆迁人与被拆迁人民事法律关系,是拆迁人进行的拆迁,而不是政府房屋拆迁管理部门进行的拆迁。政府在拆迁过程中的法律地位只是“裁判员”而非“运动员”,只是对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。由于当地政府既是土地资源的所有者,又是土地资产管理者,当地政府借用“公共利益”之名“城市建设的需要”,将土地优惠卖给开发商,使其对被拆迁人的安置与补偿费用与实际价值相比大大降低,如果被拆迁人不服,就会面对当地政府的强制拆迁,使开发商的利益得以在政府的权力下得到庇护。而当地政府也会因此而得到好处,增加当地财政收入,实现城市开发与建设,并能直接增加政府领导人的政绩。这样的格局确有“政府帮开发商赚钱,开发商帮政府营利”的嫌疑。但最终处于弱势群体的被拆迁人只有面对不公平的房屋拆迁补偿协议无可奈何,面对开发商的无理停水、停电、恐吓及蛮横拆迁,没有有效的权利救济渠道可以维护自己的基本生存权利。而恰是政府的这一越权行为,使遵循市场规则,体现拆迁当事人双方地位公平平等的民事法律关系受到严重损害。 (三)造成政府拆迁管理部门角色错位的原因及纠正对策 首先,相关法律法规不完善。我国有关城市房屋拆迁法律缺位,法的效力级别低,只有一部城市房屋拆迁条例属于行政法规,目前城市拆迁条例也尚未出台。我国土地管理法、城市房地产管理法都有规定根据社会公共利益的需要,国家可以收回国有土地使用权。04年修改宪法又明确规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律法规对土地实行征收征用并给予补偿”(宪法第10条第三款),“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”(宪法第13条第三款)。我国宪法以及众望所归终于出台的物权法及相关法律法规中,对“公共利益”都没有进行明确界定,这不得不说是一大遗憾。而“公共利益”这一概念的模糊和不确定,可以说是造成“拆迁难”这一矛盾的症结所在。那么,到底何谓“公共利益”? 现在理论界多数人赞成德国学者克莱提出的“量广质高”理论。所谓“量广”是指受益人数量众多,尽可能地使最大多数人均沾福利,同时,基于国家扶助弱者之立场,也必须考虑受益者的特殊性,如少数民族、儿童、妇女、老人、病残者、失业者等,需要对他们予以必要的倾斜;所谓“质高”是指以对受益人生活需要的强度而定,凡是对满足受益人生活需要的,亦即与生活需要紧密性越强的,就是“质高”的价值标准。由此可以得出在对“公共利益”的概念界定时,应当充分考虑到对公民补偿的公平合理性,公开受益与权利的制约性,即当必须由少数人的利益牺牲而换取全社会其他大多数人的价值实现时,就应当由受益的全社会大多数人来对该小部分作出利益特别牺牲的公民进行充分有效的补偿。各国的法律对公共利益都作出了具体规定,其立法体例分为两种:其一为概括式规定,如德国民法典;其二为列举兼概括式,例如日本土地征用法,韩国土地征用法等。 鉴于我国当前没有一部法律法规对“公共利益”进行明确界定,各级政府官员也有把“公共利益是个筐,什么东西都往里装”尽量扩大公共利益范围将其泛化的倾向。因此,笔者强烈建议尽快完善我国法律法规的不足之处,结合其他国家的经验,将公共利益的内涵采用列举兼概括的形式确定下来,此举将有效控制行政权力的恣意扩张。对于基于“公共利益”为目的的房屋拆迁,政府作为拆迁人并对被拆迁人作出合理补偿安置,政府理应作为主导,这一点毫无疑问。政府部门与被拆迁户协商时必须尊重被拆迁户的意志与利益,政府与被拆迁户协商不成的,政府部门惟有启动房屋征收的法定程序才能征收房屋并强制拆除。而对于以商业营利为目的的城市拆迁,政府则应作为管理者恪守公共权力的本位,而不应干涉开发商与被拆迁人之间的平等协商。只有当双方出现问题无法自行解决时,依当事人申请政府才能依照法定程序对其进行监管和公正的裁决。只有政府站对了自己的位置,才不失公正与公信,开发商的野蛮拆迁才能有效避免,这样将大大降低拆迁中出现的各种矛盾。此外,鉴于现行条例的法律位阶低,城市拆迁条例应当尽快制定出台使相关法律更加完善。 其次,在城市房屋拆迁过程中程序不合法,监管制度不健全,导致政府部门角色错位,也是造成拆迁矛盾纷繁复杂的原因。程序的合法,是法律得到正确实现的保障,但程序性规范的合法性与实体法相比,一向不受到重视。因而在我国城市房屋拆迁活动中,尤其是政府部门违反规定程序,违法操作。作为权力的拥有者,权力的滥用只会给拆迁当事人的权利造成更严重破坏,这将比实体上的违法更加可怕。而行政诉讼法的落后与不完善以及行政裁决法的法律缺位都已严重影响城市房屋拆迁领域程序合法性的进程。同时,监督制度不健全,在现行条例中也没有设置听证制度等公民对公权力能进行有效制约的制度。虽然当今许多政府部门设立的听证制度在普通大众眼里看来都流于形式,但这毕竟是迈出程序合法性的第一步,对公权力的制约与监督才能很好地实现,公民才能合法地行使自己的权利并很好地维护私权利。司法独立的难题,也导致司法权对行政权监督总不尽人意。司法机关应当是维护一个国家法律正常实施的机关,司法权不是行政权的附属或一部分,两者应当平衡,互相制衡。司法机关担负着对行政机关的制约与监督,保证行政机关行政行为依法实施,并对违法行为进行制裁的职能。孟德斯鸠曾说:“如果司法权同行政权合二为一,法官便握有压迫的力量。”但在当今中国,司法机关的人事财政权收归当地政府控制,这也就不难怪在多起房屋拆迁违法案件中,司法机关不仅不对行政机关的违法行为进行制裁,反而成为其“帮凶”,对处于孤立无援而反抗的被拆迁人做出逮捕定罪等等让人愤慨的事情来了。 因此,笔者建议对我国早已落后的行政诉讼法即时修订,对行政裁决法等缺位的法律不断制定完善,在城市房屋拆迁相关法律中增加听证制度、申诉制度等等,增强程序的合法性也就是增强对政府的监督。保持司法的独立性,真正做到司法与行政的平行,加强司法、社会舆论等对房屋拆迁管理部门的监督与制约,防止其在实施房屋拆迁过程中出现行政权的滥用。另外,我国行政体制本身的不健全以及公民在权利受到公权力侵害的救济渠道不畅也成为政府部门容易在房屋拆迁过程中角色错位的原因。由于我国传统的政治文化以及政治体制的设置,使得许多地方政府官员自封百姓的“父母官”,在地方一手遮天,所实施的行政行为越位,错位。在行政管理过程中,遵循片面的发展观,认为只有多建商品房,对城市土地多开发才能体现自己的政绩,对公民的私有财产进行随意的征收征用,对公民的私权利没有很好地维护反而是践踏,严重违反了我国宪法的基本精神。而许多被拆迁人的权利受到损害后,因我国行政诉讼法、行政复议法、仲裁法、行政许可法以及城市房屋拆迁管理条例等相关法律法规的不健全或立法之间出现的矛盾,导致权利救济渠道不畅通,公民只有靠不断信访及上告中央来唤起政府及社会的注意,从而解决自己房屋拆迁问题。在城市拆迁中会出现被拆迁人的房屋被以公共利益名义拆迁后只得到比实际房屋价值低许多的补偿,而后却被用于商业开发。在条例草稿中,对这类“公共利益”拆迁的异议,拆迁条例设置了一个申诉程序,对拆迁程序和补救规则作了规范,被拆迁人可按照规定程序提出异议,并可能获得补救。这是公民权利在受到公权力侵害时的有效救济方式,填补了现行法律的空白。结 论城市拆迁条例(草拟)所提出的以政府为主导,就是为了使政府部门更加清楚准确地认识到自己在城市拆迁法律关系中所处的位置与职责的不同,以及
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