城市拆迁中的行政裁决问题研究

鲁东大学学士学位论文城市拆迁中的行政裁决问题研究刘涛（政法学院，法学，2004级1班，041210032）摘要：随着我国城市的迅速发展，全国因城市房屋拆迁而引起的纠纷和其他问题正在逐年增加。近几年来，行政裁决在赔偿纠纷、补偿纠纷、权属纠纷和其它纠纷的解决中起到越来越重要的作用，它在解决城市拆迁纠纷中的优点与作用也将受到人们越来越多的关注和重视。本文旨在分析城市拆迁行政裁决存在的一些问题以及提出解决和完善的建议与方法。关键词：行政裁决；城市拆迁；不单方接触制度；行政裁决社会化Study on System of Administrative adjudication in City DemolitionLiu Tao(School of Politics and Law, Law, Class1Grade2004, 041210032)Abstract：With the rapid development of Chinas cities, disputes and other problems caused by urban housing demolition of the nation are increasing year by year. In recent years, administrative adjudication in compensation disputes, compensation disputes, ownership disputes and other disputes in the solution play an increasingly important role. Its advantages and the role in resolving disputes of the urban demolition will be received more and more attention and concern. The purpose of this paper is to analysis the problems of administrative adjudication of urban demolition, and to provide the advices and methods of resolution and improvement. Key words： Administrative adjudication; Urban demolition; Not unilateral contact system; Socialization of administrative引 言随着经济与社会的发展，我国的城市建设步伐越来越快，全国因房屋而引起的纠纷也越来越多。据中国消费者协会统计，2006年上半年的房屋投诉为6998件，而2007年上半年的房屋投诉为8048件。在投诉总量下降的趋势下，对房屋等部分商品的投诉不降反升，同比增长15%。在所有的房屋纠纷中，因城市房屋拆迁而引起的纠纷更是越来越成为人们关注的焦点。据国家信访局资料显示，从投诉信件来看，2001年拆迁信件投诉8516件，占信访总量的3.97%;2002年拆迁信件投诉13513件，占信访总量的3.65%，同比上升58.68%;2003年8月31日止拆迁信件投诉11641件，占信访总量的4.43%，同比上升50.34%。从上访人数来看，2001年共1763批次、5189人次;2002年共2081批次、6998人次，同比分别上升了18.04%和64.86%。韩静慧.试论公益性拆迁的法律规制，苏州大学2004届硕士专业学位论文，第4页。“截至2004年6月22日因征地拆迁而到建设部上访的人数有4026批、计18620人，其中集体上访905批、13223人，个体上访3121批、5397人，不到半年的时间就超过2003年3929批、18071人的全年上访总量。”王诚庆：城市房屋拆迁中的问题及改进，载于“甘肃房地产咨询网（）”2005年8月10日。由此可见，因城市房屋拆迁引起的纠纷已经成为社会的显著问题。与以前单纯依赖司法途径解决纠纷所不同的是，行政裁决的出现为人们解决纠纷提供了一条新的途径。在国外，英国的行政裁判所和美国的独立管制机构都是以行政裁决制度为重点解决纠纷的机构，行政裁决作为一种新的纠纷解决方式和权利救济方式已被人们广泛接受和普遍认可。一、 行政裁决与城市拆迁行政裁决释义（一）行政裁决的概念和特征学界对行政裁决概念的认识尚有分歧。有的学者认为行政裁决是一种具体行政行为。而有的学者则认为行政裁决属于行政救济的一种方式，著书立说时将行政裁决归入行政救济之中。近几年来，学界对行政裁决的概念和性质的认识依据渐趋于统一，归纳起来可以表述为：行政裁决是指由法律授权的行政机关依法裁决平等主体之间发生的与行政活动有关的特定民事纠纷的具体行政行为。 参见罗杰：行政行为法典型案例，中国人民大学出版社，2003年7月第一版，第91页；朱新力：行政法学，高等教育出版社，2004年8月第一版，第252页；崔浩：行政法学，浙江大学出版社，2004年1月第8版，第117页。行政裁决具有以下特点：参见崔浩：行政法学，浙江大学出版社，2004年1月第8版，第117页。1、行政裁决的主体必须是法律授权的行政机关。也就是说，行政机关想要拥有裁决权必须得到法律的明确授权，只有法律明文规定的行政机关才可以对特定的民事纠纷行使裁决权。例如我国的中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国环境保护法和中华人民共和国矿产资源法等法律中就明确规定了由特定的行政机关行使行政裁决权。2、行政裁决的对象是法律规定的与行政活动有关的特定的民事纠纷。行政裁决的对象并非包括所有的民事纠纷，只有是平等主体之间发生的民事纠纷，并且这些纠纷在法律规定的范围内的时候才能由行政机关进行裁决。在我国，法律规定的特定对象主要有土地矿山等资源的权属纠纷、侵权纠纷和损害赔偿纠纷等。3、行政裁决是一种特殊的具体行政行为。通说认为，行政裁决是一种具有特殊性的具体行政行为，它不同于其它的具体行政行为。其特殊性主要表现在行政机关是以第三者的身份居间裁决纠纷，其裁决行为具有准司法的性质。所谓司法行为,是指国家司法机关依照法定的职权和程序，对诉讼案件进行居中裁判的专门活动。司法行为的特点主要在于它在解决公民之间以及公民与国家之间的纠纷的中立性、公平性以及职权运用的被动性。行政裁决在这些特点上类似于司法行为，但由于司法的主体只能是国家司法机关，因此以行政机关作为主体的行政行为自然不能等同于司法行为。“准司法”一般是指与现代法律制度中心的法院相接近的其他纠纷解决方式，鉴于行政裁决的特点，我们只能说其具备准司法的性质。（二）城市拆迁行政裁决的概念和性质城市拆迁中的行政裁决也就是对城市房屋拆迁纠纷的行政裁决。城市拆迁行政裁决是指房屋拆迁管理部门根据拆迁当事人的申请，依据相关的法律法规对平等民事主体之间因城市房屋拆迁引起的纠纷做出的居中裁判一种准司法性质的具体行政行为。就性质而言，城市拆迁行政裁决属于一种特殊的具体行政行为。这是因为：首先，城市拆迁行政裁决的主体主要是房屋拆迁管理部门，当房屋拆迁管理部门作为被拆迁人时，由同级人民政府作为裁决机关进行裁决。城市拆迁行政裁决的主体符合具体行政行为的主体要件，而且其裁决权来源于国家法律法规的明文规定，因此城市拆迁行政裁决与司法机关作为主体的司法裁判和各级人民政府下属职能部门作为主体的仲裁有着本质的区别。其次，城市拆迁行政裁决是房屋拆迁管理部门根据拆迁当事人的申请做出的裁判和决定，是行政机关单方面意志的体现，同时也是“行政机关依照法定职权代表国家对社会进行的一种管理行为。他所体现的是国家的意志，而不是当事人与行政机关意志一致的结果，更不是当事人双方意志表示一致的结果”。吉雅：关于不服行政裁决的复议与诉讼问题，载于前沿1995年第6期第59页。换言之，无论拆迁当事人双方是否接受，都不影响城市拆迁行政裁决的进行和成立。第三，城市拆迁行政裁决发生之后，就在拆迁当事人双方之间形成一种具有直接法律效力的行政法上的权利和义务关系，由国家强制力保障实施。未经法定事由和法定程序，双方当事人必须自觉履行行政裁决的内容。所以，城市拆迁行政裁决是房屋拆迁管理部门行使行政管理职能，并由国家强制力保障实施的单方法律行为。它具有具体行为的一般特征，在本质上属于具体行政行为的范畴。同时，城市拆迁行政裁决还属于依申请的行政行为。其目的在于“及时、公正的解决、处理房屋拆迁纠纷，更好的维护拆迁当事人的合法权益，保障工程建设项目的顺利进行”张承银、周新华：城市房屋拆迁纠纷裁决问题浅析，载于中国房地产2006年03期第20页。二、城市拆迁行政裁决的法律依据、裁决机构与裁决程序（一）城市拆迁行政裁决的法律依据城市拆迁行政裁决的法律依据也就是指授予城市拆迁裁决部门裁决权利的法律法规和城市拆迁裁决部门行使裁决权时所依据或适用的相关法律法规。在我国，城市拆迁行政裁决的法律依据主要包括： 1、法律。我国城市拆迁行政裁决遵循法律也就是由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会依照立法程序制定的规范性文件，由国家强制力保证实施。适用于城市拆迁行政裁决的法律主要有：2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修订的中华人民共和国土地管理法；2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议修订的中华人民共和国城市房地产管理法; 以及2007年12月29日由第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过并公布的文物保护法等。例如，中华人民共和国土地管理法第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”2、行政法规。即由国务院根据宪法和法律而制定的有关城市拆迁方面的具有国家强制力的规范性法律文件。如我国2001年11月1日起施行的城市房屋拆迁管理条例，其中第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。”3、地方性法规。即由地方国家权力机关制定的在本行政区域内实行的规范性法律文件。如2000年8月1日起施行的山东省城市房屋拆迁管理条例，2002年10月23日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，2003年1月1日起施行的江苏省城市房屋拆迁管理条例。4、行政规章。行政规章包括部门规章和地方政府规章，主要是指国务院各部委在本部门权限内或者地方政府在本行政区域内制定的与城市房屋拆迁方面有关的规范性法律法规。为了规范房屋的拆迁行为，更好的保护拆迁人以及被拆迁人的合法权益，建设部印发了城市房屋拆迁行政裁决工作规程并于2004年3月1日起施行，其中第二条规定：“按照城市房屋拆迁管理条例的规定，因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，当事人申请裁决的，适用本规程。”（二）城市拆迁行政裁决的裁决机构城市拆迁纠纷的裁决机关即法律规定的有权行使行政裁决权的机关。根据城市房屋拆迁管理条例第十六条的规定和城市房屋拆迁行政裁决工作规程第三条规定的“市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。房屋拆迁管理部门及其工作人员应当按照有关法律、法规规定，依法履行行政裁决职责”，我们可以认定城市房屋拆迁的裁决机关是市县及人民政府的城市房屋产权管理部门。另外，根据城市房屋拆迁行政裁决工作规程第二十五条的规定“房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决”可以判断，当房屋拆迁管理部门作为被拆迁人时，同级的人民政府也可以作为裁决机关行使裁决权。据此，裁决机关应该包括：（1）市、县房屋拆迁管理部门；(2)直辖市的区房屋拆迁管理部门；(3)市、县人民政府；(4)直辖市的区人民政府。（三）城市拆迁行政裁决的裁决程序根据城市房屋拆迁行政裁决工作规程城市房屋拆迁行政裁决制度的具体程序大致可以分为：1、申请。城市房屋拆迁行政裁决既可以由拆迁人提出申请也可以由被拆迁人提出申请。其差别在于二者所提出申请需要提交的资料不同。拆迁人申请行政裁决应当提交的资料有：（1）裁决申请书；（2）法定代表人的身份证明；（3）被拆迁房屋权属证明材料；（4）被拆迁房屋的估价报告；（5）对被申请人的补偿安置方案；（6）申请人与被申请人的协商记录；（7）未达成协议的被拆迁人比例及原因；（8）其他与裁决有关的资料。而被拆迁人申请行政裁决，应当提交下列资料：（1）裁决申请书；（2）申请人的身份证明；（3）被拆迁房屋的权属证明；（4）申请裁决的理由及相关证明材料；（5）房屋拆迁管理部门认为应当提供的与行政裁决有关的其他材料。2、听证。听证程序并非城市行政裁决的必经程序，只有未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的时候，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前应当进行听证。而具体标准、程序由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁管理部门规定。3、受理。除了法律法规规定的几种情形之外，房屋拆迁管理部门应当受理申请材料齐全、符合受理条件的当事人提出的城市房屋拆迁行政裁决申请。房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请的情形有：（1）对拆迁许可证合法性提出行政裁决的。（2）申请人或者被申请人不是拆迁当事人的。（3）拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷，或者行政裁决做出后当事人就同一事由再次申请裁决的。（4）房屋已经灭失的。（5）房屋拆迁管理部门认为依法不予受理的其他情形。而对于不予受理的裁决申请，房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起5个工作日内书面通知申请人。4、裁决。行政裁决应当自收到申请之日起30日内做出。房屋拆迁管理部门做出裁决，应当出具裁决书。5、执行。城市拆迁行政裁决的执行也主要是指对房屋进行强制拆迁。包括由市、县人民政府责成有关部门进行的行政强制拆迁和由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院进行的强制拆迁。6、救济。城市拆迁行政裁决是一种具体行政行为，当事人对行政裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉作为救济手段。三、城市拆迁行政裁决存在的问题（一）城市拆迁行政裁决程序设计方面存在的弊端。从法理角度而言，城市拆迁行政裁决在程序设计上存在着正当性缺失的问题。我国国务院制定的城市房屋拆迁管理条例第十六条规定,拆迁人与被拆迁人、拆迁人、被拆迁人以及房屋承租人在不能达成补偿安置协议的情况下可以由当事人申请行政裁决。房屋拆迁管理部门做出裁决后，当事人对裁决结果不服的，可以在裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。从国务院的规定中不难看出，其并没有明确指出是否要将行政裁决作为人民法院受理拆迁民事诉讼的前置程序。另外,最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题批复中也表明“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”这也就表明双方当事人既可以选择城市拆迁行政裁决来解决纠纷，同时也可以选择提起民事诉讼的方式解决争议。但令人费解的是,最高人民法院关于当事人达不成拆补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复中却指出：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照城市房屋拆迁管理条例第十六条的规定向有关部门申请裁决。”也就是“将行政裁决作为了必经程序加以明确。这样当事人达不成拆迁补偿安置协议这种情况，由原本可以通过民事诉讼一次解决到位，演化成了必须先经过行政裁决，而后再对行政裁决提起行政诉讼”孔斌：刍议拆迁行政裁决的制度完善，载于中国房地产2006年03期第22页。的程序。这样，城市拆迁行政裁决也“就在一定程度上成为督促双方达成协议的时间表”。李延铸：城市房屋拆迁行政裁决的主要争议点与立法建议，载于四川行政学院学报2006年第5期第100页。而这样的制度安排也引发了两个问题：1、弱化了被拆迁人维护自身合法权益的法律地位。无论拆迁人是何种身份，从法律上来讲，在拆迁法律关系中，拆迁人与被拆迁人同样都是平等的民事主体，他们的权利和义务对等。但在现实生活中，拆迁人通常都是在获得了行政机关的许可之后才与被拆迁人协商拆迁安置补偿的协议或方案。城市房屋拆迁管理条例第七条规定了申请领取房屋拆迁许可证的拆迁人，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明等资料。房屋拆迁管理部门对审查合格的拆迁人颁发房屋拆迁许可证。对此，我们可以理解为房屋拆迁管理部门给符合条件的拆迁人颁发拆迁许可证也就意味着被拆迁人的房屋已经非拆不可，被拆迁人对自己房屋继续存在的掌控能力已经丧失。此时，被拆迁人所能做的就只有针对拆迁补偿安置协议于拆迁人进行有限度的讨价还价，以期尽可能的争取自身利益损失的最小化。另外，“拆迁补偿安置协议的价款不是完全依双方当事人的合议，而是依据不同时期、不同地方的不同政策由政府根据当地的实际情况所定的补偿标准。对此，被拆迁人也没有参与权和异议权。”摘自韩静慧：试论公益性拆迁的法律规制，苏州大学2004届硕士专业学位论文，第7页。处于这种不利处境被拆迁人与得到行政机关认可的拆迁人相比，二者之间形成了一个巨大的反差。与此形成印证的是“从拆迁事件看，一般都是拆迁人到拆管理部门申请裁决，而被拆迁人极少主动申请裁决”。 邱永栋：房屋拆迁行政裁决应强调举证责任，载于中国房地产2005年12期第33页。2、“从法理上讲，关于平等主体间财产争议的公力救济主要是司法途径。”李延铸：城市房屋拆迁行政裁决的主要争议点与立法建议，载于四川行政学院学报2006年第5期第100页。而最高法院的批复中将行政裁决作为拆迁当事人寻求司法救济的前置程序，在行政机关做出行政裁决之后，拆迁当事人只能选择行政诉讼作为救济手段。这种程序安排不仅限制了拆迁当事人自主选择救济方式的权利，而且“还由于我国行政诉讼不附带民事诉讼的诉讼模式设置而解决不了实际的拆迁补偿安置民事纠纷”。孔斌：刍议拆迁行政裁决的制度完善，载于中国房地产2006年03期第23页。在现实生活中，拆迁人通常都是一些实力雄厚的房地产开发商，人际关系较广，甚至在行政机关中的“人脉”也极其丰厚。而与此形成鲜明对比的是，被拆迁人往往势单力薄。因此，在城市房屋拆迁过程中就不乏一些违规拆迁的现象。如果被拆迁人的房屋在未签署安置补偿协议之前被违法拆除现实生活中的违法违规拆迁案例比比皆是，具体案例如：非法拆迁无人干预 城市扩建怎一个“拆”字了得，载于“深圳新闻网”2006年10月18日；“省会非法拆迁第一案”调查，载于燕赵都市报2007年05月11日。，一旦发生纠纷，那么房屋拆迁部门会以“房屋已经灭失”的理由不予受理。当事人诉诸法院，法院也会因为没有经过行政裁决而驳回当事人的起诉，最后导致被拆迁人的合法权益得不到保障和救济的情况发生。（二）城市拆迁行政裁决制度中存在着中立性与正当性缺失的问题根据法律法规的规定，城市拆迁行政裁决的当事人双方是平等的民事主体，由房屋拆迁管理部门居中裁判双方的纠纷与争议，房屋拆迁管理部门应遵循公平、公正和及时等原则，全面的认定事实，正确的适用法律，最后做出客观公正的裁决。一般而言，政府只具有依法监管的责任，同时不是直接的利益关系人的时候会做到秉公执法。但是不可忽视的是现行的制度安排仍然存在着问题：1、当房屋拆迁管理部门作为被拆迁人时，裁决的中立性与公正性无法保证。城市房屋拆迁管理条例和城市房屋拆迁行政裁决工作规程均规定当房屋管理部门是被拆迁人时，由同级人民政府负责拆迁行政裁决工作。城市房屋拆迁管理部门隶属于同级人民政府，二者之间的关系可以比喻为“孩子”与“家长”的关系。当城市房屋拆迁涉及自家“孩子”利益的时候，试问如何保证同级人民政府这位“家长”不为自己的“孩子”争取利益的最大化？更何况这位“家长”还掌握着拆迁人所需的土地和各种行政许可与证明，其结果可想而知。“任何人不得作为自己的法官”，这句法谚的意指自己给自己当法官，难免会追求自身利益的最大化，从而无法保证结果的公平与公正。同样，任何“家长”最好也不要做自己“孩子”与他人之间的裁判者，因为这样仍然无法保证裁判结果的正当性。2、当政府与拆迁人存在间接利益关系时，城市行拆迁行政裁决的中立性与公正性值得怀疑。商业性拆迁与地方政府不存在直接利益，但是有的时候却存在着不为人知的间接利益关系，那就是拆迁之后新的建筑物的建设以及建成之后的税收可以给政府官员带来所谓的政绩，正中那些“追求形象工程者”的下怀。另外还有某些官员会与开发商私下勾结，从中谋取私利，因而地方政府会极力支持拆迁。在此种情况下，作为拆迁人开发商更是情愿借助政府的力量来进行城市拆迁行政裁决，因为这样不仅可以借助政府显而易见的“优越性”从而大大提高拆迁的工作效率，而且还可以借助政府对被拆迁人的施压给自身带来巨大的拆迁利益。所以，政府在拆迁中极有可能滥用行政权力成为侵犯被拆迁人合法权益的同伙。同级人民政府与城市房屋拆迁管理部门之间是隶属关系决定了虽然房屋拆迁管理部门是城市拆迁纠纷的行政裁决机关，但是地方政府在拆迁活动中却往往起到举足轻重的作用，左右着拆迁活动的进程。所以，当政府与拆迁人存在间接利益关系时，城市行拆迁行政裁决的中立性与公正性值得怀疑。（三）城市拆迁行政裁决不适合公益性拆迁产生的纠纷。公益性拆迁是指“国家为了维护和实现公路、学校、国防、水利的建设等公共利益而根据宪法和法律规定对房屋所有人或使用人的财产（主要是房屋）进行拆迁的行为”。 李升元、董月仙：论城市房屋拆迁中的公益诉讼，载于特区经济2007年07期第135页。因公益性拆迁而引发的纠纷并不适合由房屋拆迁管理部门进行城拆迁行政裁决，其原因在于：首先，公益性拆迁行为是行政行为而不是民事行为。公益性拆迁是政府或由其授权的部门行使法定职权的行政行为，当出现纠纷时，应当依靠行政复议或者行政诉讼来解决而不是裁决民事纠纷的行政裁决。其次，公益性拆迁的当事人双方并非平等的民事主体。公益性拆迁是由政府或由其授权的部门做出的，其主体为行政主体，这不符合行政裁决适应于的主体是平等的民事主体的特点。另外，在现实生活中许多商业性拆迁也被随意冠以“公益性”之名，以此来向被拆迁人施压迫使其在利益上做出让步。四、城市拆迁行政裁决的完善措施与立法建议（一）针对城市拆迁行政裁决程序设计方面弊端的完善措施与立法建议1、在城市拆迁规划之前应当设立拆迁利害关系人的听证制度。在城市拆迁规划之前不顾实际的拆迁难度盲目进行拆迁规划，极其容易导致给拆迁人颁发了房屋拆迁许可证却无法拆迁的情况发生，结果往往是既影响了城市的整体规划，又损害了拆迁当事人的利益。听证的内涵是“听取当事人的意见”，尤其是在做出不利于当事人的决定之前，应听取当事人的意见。于城市规划拆迁之前实行拆迁利害关系人的听证制度，可以充分的洞察民意、了解实际情况，有效地避免上述情况的发生。但是需要注意的是在我国，听证制度并不被所有的人认可，有的听证会甚至被冠以“涨价听证会”、“打劫听证会”等不雅名号，原因就在于一些听证会只是做样子、走形式，不解决实际问题，从而使人们陷入误区。因此城市拆迁规划听证制度应当杜绝走过场的情形，使每一个公民的利益得到切实的保障与维护。2、拆迁纠纷的解决方式应当遵循自愿原则，由当事人自行选择救济方式。拆迁当事人自由选择救济方式是私法救济应有之义。法律应规定出现房屋拆迁纠纷时，选择行政裁决还是选择诉诸法院提起民事诉讼应当由当事人自己去选择。具体设计为，房屋拆迁纠纷发生后，当事人及可以申请行政裁决又可以提起民事诉讼。但是，选择行政裁决之后就不得再向法院提起民事诉讼，对裁决不服的可以申请行政复议或者提起行政诉讼作为救济手段；而选择提起民事诉讼之后就不能再选择申请城市拆迁行政裁决，此时当事人对法院判决结果不服的则应遵循司法程序来解决。只有这样才能保证当事人双方的平等地位，充分地维护拆迁当事人双方的合法权益，维护社会的稳定。（二）对于城市拆迁行政裁决制度中存在着中立性与正当性缺失的问题的解决措施1、当房屋拆迁管理部门作为被拆迁人时，笔者设想可以实行城市拆迁行政裁决的社会化。城市拆迁行政裁决社会化是指为了避免拆迁当事人对裁决结果公正性的质疑，经当事人双方协商同意，由人民政府委托与拆迁当事人双方均无利害关系的社会组织或机构作为裁决机关进行城市拆迁行政裁决的模式。行政机关委托的机构的性质通常都是与房地产有关，具有国家认可的对房地产进行评估的资质，因此，由社会组织或机构进行裁决既可以保证裁决结果的公证性与合理性，同时又因为被委托的机构与当事人双方均无利害关系以及得到了双方的认可，还可以保证裁决结果的中立性。2、建立“不单方接触制度”，杜绝行政机关与拆迁人存在不正当的利益关系。“不单方接触制度是指行政主体裁决两个或两个以上有利益冲突的当事人之间的纠纷时，不能在一方当事人不在场的情况下与另一方当事人接触，听取其陈述、接受和采纳证据。”“在行政法律制度健全的国家中都禁止单方面接触。” 冯中锋：行政裁决制度之研究，载于湛江师范学院学报（哲学社会科学版）1999年12月第20卷第4期第38页。相对于城市拆迁行政裁决制度来说，在立法上确认建立不单方接触制度，可以将行政裁决机关与拆迁当事人双方分隔开来，避免行政裁决机关及其工作人员与一方当事人进行非正当接触而导致私下交易和腐败。同时也维护了城市拆迁行政裁决机关在拆迁当事人双方心目中的公正形象，减少其对行政裁决中立性与正当性的置疑。另外，行政机关应当做到政事和政企分开，实行“拆管分