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为规划立“规矩”田梦海吴恩玉吴毅峰赵 栋 出处：浙江人大2010年第7期开发商变更容积率、房屋用途被临时改变、违法建筑长年不倒这些问题日益困扰着城市化进程中的普通民众。而作为城乡建设的“灵魂”，规划的地位不容忽视。近日出台的浙江省城乡规划条例剑指城乡规划中的一系列突出问题，为城乡发展提供了有力的指引与保障。“开发商变更容积率获利近亿元”、“绿地变成运动场”、“小区住房成足浴城”、“最牛违法建筑十年拆不动”随着全国各地城乡建设步伐的不断加快，诸如此类的报道频繁见诸报端，而这些均是城乡规划实施过程中暴露出来的问题。令人欣慰的是，这些具有全国共性的问题在浙江省范围内有望得到解决。2010年5月28日，浙江省十一届人大常委会第十八次会议审议通过浙江省城乡规划条例，条例的诸多规定对上述问题提供了较好的解决方案。“容积率”潜规则遭封杀2001年，李先生以每平方米4935元的价格购买了一套据称是“当时重庆最贵小区”的重庆市海怡花园小区商品房。购房时，开发商给李先生出示的规划图表明：商品房两侧系大面积的绿化地带和公园，规划批准的主要经济技术指标和要求为：绿地率不得低于30%、容积率不得大于2.5、建筑密度不得大于35%。看房第二天，李先生就迫不及待地掏钱买房了。令李先生没有想到的是，2007年底入住后，他发现小区环境与之前介绍的有天壤之别：树林、草坪、假山和瀑布不见了，取而代之的是连排的车库和数千平方米的商业用房。业主们与开发商交涉，房产开发商称变更容积率是经过规划局批准的。无奈之下，业主们将重庆市规划局告上了法庭。在法庭上，规划局称海怡花园绿地变楼房前，已进行了公示，是严格按照审批程序进行的。日前，法院一审判决维持了重庆市规划局的规划许可。李先生的经历并非个案，类似的情况还很多。有报道称，目前中国房地产行业潜伏着“拿地改规划拖延工期获得土地溢价和超额利润”一条龙的规则，在很多地方甚至形成了一条完整的产业链。据了解，针对房地产项目变更规划，调整容积率问题，温州市各地2009年进行了专项治理，共清理应查项目371项，实查371项，涉及容积率调整项目共有63项，其中，属房地产开发公司在项目实施阶段擅自增加建筑面积、提高容积率的有29项。更改容积率等现象之所以如此盛行，一方面在于巨大的利益驱动，另一方面，相关法律法规对此没有明确的禁止性规定，也是此类问题频发的根源。对此，浙江省城乡规划条例给予了“封杀”。条例明确规定：“建设单位或者个人应当按照规划条件进行建设；确需变更规划条件的，应当经城乡规划主管部门批准。”但是，“以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，改变规划条件确定的用地性质，提高规划条件确定的容积率、建筑高度或者建筑密度，降低规划条件确定的绿地率，或者减少规划条件确定的基础设施、公共服务配套的”，城乡规划主管部门不得批准。“这无疑是一大进步，今后建设单位取得国有土地使用权后企图通过不正当手段提高容积率的缺口可以堵住了。”浙江省人大常委会组成人员在条例的审议过程中评价道，“这一规定有利于维护城乡规划实施的严肃性，有利于遏制腐败，也有利于保护人民群众的切身利益。”改变房屋用途须规范2010年5月，福建省上杭县鑫业花园的凤凰池足浴城不顾小区居民反对，装修时擅自改变房屋设计用途，把店铺和小区内的两套居民住宅打通改成包厢，把消防通道改造成车库。足浴城夜间营业时，大功率热水器产生的噪音严重影响了居民休息。业主李先生抱怨说，“空调外挂机也会发出很大的噪音，吵得我们无法入眠。”此类“住改非”侵害利害关系人合法权益的问题在实践中普遍存在。2007年实施的物权法对此已经作出相关规范，规定“业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意”。然而，物权法作为民法规范，主要是从调整平等民事主体之间关系的角度出发来进行规定。事实上，“住改非”不仅影响民事主体合法权益，也会影响城市规划的实施，还涉及国有土地用途的调整和国有资产的保护问题。浙江省城乡规划条例在重申物权法规定的基础上，增加规定：“确需临时改变房屋用途的，应当经城市、县人民政府城乡规划、国土资源主管部门批准，并按照城市、县人民政府的规定交纳土地收益金临时改变房屋用途影响近期建设规划或者控制性详细规划实施以及交通、市容、安全等的，城市、县人民政府城乡规划主管部门不得批准。” “目前改变房屋用途的现象较为普遍，部分改变行为是城市更新的客观需要，完全禁止并不可行，放任自流也不妥当。条例的规定很有必要，既有利于维护利害关系人的合法权益，也有利于防止国有资产的流失。”杭州、金华等地规划局的工作人员说。认定严重违建有硬杠2006年，成女士等146人购买了银昌公司开发的、位于重庆市沙坪坝区的“鼎盛时空”商品房，购房合同约定该楼总层数为26层。但购房者收房后发现，建设单位违反合同约定超建4层，超建面积达3254平方米。2007年10月，重庆市规划局沙坪坝区分局对银昌公司作出处罚决定，对擅自改变建设工程规划许可超建的3254平方米按每平方米500元的标准处罚，并表示在开发商缴纳罚款并完善相关手续后，将予以办理永久规划许可手续。2010年4月，云南省大理市委、市政府就“洱海填湖建设豪华别墅群”一事作出回应：“洱海天域”项目业主中建穗丰置业有限公司由于出现未按协议建设等违规行为，被处罚款和补交各种费用共计近4000万元。此处理结果引发了种种非议，网友甚至戏称：“4000万就能破坏大自然？我有4亿能否搞核试验？”人们不禁追问，对于违法建设能否一罚了之？据悉，对违法建设所处的罚款，事实上往往远不及违法建设出售后所获取的利润。不少人士认为，如果允许对违法建设一罚了之，“守法成本高、违法成本低”根本不足以概括其弊，“守法成本高、违法利润高”才是其真实写照。根据城乡规划法的规定，对于违法建筑，并非一定要予以拆除或者没收实物、违法收入，而是需要区分情况，只有无法采取改正措施消除影响的，才应当予以拆除或者没收实物、违法收入。但由于缺乏对“无法采取改正措施消除影响”的具体界定，实践中，哪些情况应当拆除或者没收实物、违法收入，哪些情况只能罚款，很难找到相应的依据，这也导致了各方对前述案件的争议。为了维护城乡规划的严肃性和权威性，遏制违法建设行为，浙江省城乡规划条例对城乡规划法规定的“无法采取改正措施消除影响”的条款进行了具体界定，将实践中严重影响城乡规划实施和影响人民群众切身利益的违法建设行为明确为应当拆除或者没收实物、违法收入的情形。这些情形包括：“（一）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）且超出合理误差范围的；（二）超过建设工程规划许可证确定的建筑高度且超出合理误差范围的；（三）侵占城市道路、消防通道、广场、公共绿地等公共设施、公共场所用地的；（四）在已竣工验收的建设工程用地范围内或者利用建设工程擅自新建、搭建建筑物、构筑物的；（五）其他无法采取改正措施消除影响的情形”。“只有让违法行为人无法从违法建设中获利，才能斩断违法建设的利益驱动链条，进而从源头上遏制违法建设行为。”一位城市管理执法局的工作人员深有感触地说。查处违建应及时河北省保定市有一家名叫“绿萝湾”的酒店，因违法占用农村集体土地25.5亩而被列为违法建筑。然而，在长达5年的时间里，相关部门来回“踢皮球”，甚至最后“传球”给了副市长，但这一本应予以拆除的违法建筑仍然毫发无损。武汉有一栋违法建筑“更牛”，由于占用的土地原本是小区的绿地，小区居民在阻止建造未果的情况下将街道办事处和规划部门告上了法庭。1999年，武汉市中院判决：撤销规划部门颁发的建设工程规划许可证。判决书下达后，小区居民以为执法部门很快会对违法建筑实施拆除。可是没想到10年过去了，直至今天，违法建筑仍纹丝不动。而政府相关部门的答复是，此事仍在协调中。这种违法建筑查处过程中“踢皮球”的现象绝非个案。其后果不仅是政府执法形象受到严重损害，而且还会产生不良示范效应，导致违法建设愈演愈烈。浙江省城乡规划条例在城乡规划法的基础上明确了违法建设查处时限：“城乡规划主管部门应当自接到违法建设举报或者控告之日起十日内作出是否受理的决定，并在受理后六十日内作出处理决定。六十日内无法作出处理决定的，经城乡规划主管部门负责人批准，可以延长三十日。”“城乡规划主管部门作出责令限期拆除、限期改正的决定后，当事人逾期不拆除或者逾期不改正的，城乡规划主管部门应当自逾期之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除或者代为改正，强制拆除或者代为改正的费用由违法行为人承担。”为了使规定的时限真正发挥制约作用，条例还规定，城乡规划主管部门对违法建设行为未在规定期限内依法履行查处职责的，“由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。“根据行政诉讼法和相关司法解释的规定，行政机关不依法履行法定职责的，相关利害关系人可以提起行政诉讼。条例的规定为判断行政不作为的构成提供了较为明确的时限标准。同时，条例对于政府应当书面责成有关部门强拆的规定，也为认定强制