北京市公共场所禁烟政策的成本收益分析(教学案例修改版.doc

北京市公共场所禁烟政策的成本-收益分析一、副市长的难题最近，北京市主管文教卫生的A副市长心头经常涌起一种莫名的压力。2011年就要到了，根据2006年在我国生效的烟草框架公约（以下简称公约），在加入公约五年后，也就是2011年，我国应在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的(室外或准室外)公共场所完全禁止吸烟。可是，北京市现有的公共场所禁烟政策与公约的要求还有很大一段距离。1995年12月21日，北京市第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了北京市公共场所禁止吸烟的规定（以下简称法规），并从1996年5月16日起开始施行。2008年3月，在履行公约的压力和奥运会的推动作用下，北京市政府又颁布了北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定（以下简称规章）。然而，根据法规和规章的规定，北京市的公共场所被分为三类，其中，只有列举出的医疗机构室内、学校、文化艺术场所、商业营业厅、公共交通工具等十类公共场所和企事业单位的会议室、电梯和食堂等少数内部公共场所被要求完全禁烟。而餐饮、网吧、宾馆等公共场所仅被要求设立吸烟区（室）或无烟区（室）。还有大量公共场所未被列入禁止吸烟的范围。即使是在已经要求禁烟的公共场所，执行效果到底如何，A副市长心中也完全没有底儿。现在要求北京市在一年内在所有公共场所实施完全禁烟，到底能不能行得通呢？即使能顺利立法，能不能得到有效执行呢？A副市长首先请教了相关领域的专家。专家告诉A副市长，要实现北京市控烟政策“保障人民身体健康，提倡社会公德，减少吸烟造成的危害”的目标，有三种可行的方法：第一，宣传教育。第二，强制禁止。第三，提高香烟的税率。A副市长想进一步向专家询问具体的操作办法，比如：宣传教育由谁来主导；强制禁止该不该设立行政处罚，处罚多少，处罚谁；增加香烟税率加多少，在哪一个环节加等等。面对A副市长的一连串问题，专家很为难，他们告诉A副市长，这些问题要靠科学的政策研究方法进行评估后才能够回答。A副市长听后觉得这些专家太迂腐，以往没有那些复杂的统计数据和运算，不是照样能做出准确有效的决策嘛。A副市长决定不再依靠专家，他想，不如先听听相关部门的意见，他们最清楚实际情况，一定能提出好的建议；这样也符合民主决议的要求嘛。于是，他找到了负责执行法规和履行监督管理职责的北京市爱国卫生运动委员会，找到了重点义务单位的代表，找到了烟草专卖公司和一些社会群众进行座谈。谁知在座谈会上，这几个群体提出的意见却让A副市长更发愁了。二、执法机构的意见首先发言的是市爱国卫生运动委员会的B主任。他一发言，首先要求A副市长给他们加拨经费、增加编制。他说，现在执法越来越难了。根据法规的规定，由北京市、区县爱卫会领导、监督和管理公共场所禁止吸烟的工作。他们主要采取的执法方式主要包括： (a)监督管理和定期抽查。(b)对单位实施行政处罚：对禁止吸烟的公共场所的所在单位违反第七条规定的，予以警告、限期改正；对逾期不改正的，处以1000元以上5000元以下罚款。(c)行政奖励：对在公共场所禁止吸烟工作中做出显著成绩的单位和工作人员，给予表彰和奖励，例如进行无烟医院、无烟餐馆等的评比。可是，他说，区县爱卫会受编制限制，只有很少的执法人员，一个执法人员往往要负责2-3个街道的检查管理，根本忙不过来。由于吸烟行为的特殊性，行政处罚还面临取证难的难题，除非被抓到现行，执法人员很难找到证据对违法单位进行处罚。他说，2008年，北京市爱卫会及各区、县爱卫会都没有对禁烟的公共场所进行过任何行政处罚。即使执法人员找到了单位违法的证据要进行处罚，行政处罚那复杂的程序对于现在素质较低的执法人员来说也是个难题，所以他们往往也就教训单位两句了事。他建议扩大各级爱卫会的编制，加拨专向经费。他说，只有这样才能建设处一只高素质的专业执法队伍，加大执法力度，提高抽查频率，实现法规要求的“严格管理”。他说，2008年北京市市级爱卫会在禁烟工作方面获得的专项拨款数额才600万元，而区县还要靠统拨经费和单位自筹经费管理禁烟工作，这点钱根本就不可能达到公约的标准。“要不就干脆缩小禁烟的公共场所范围，尤其是那些小餐馆、网吧和街边小商店，根本管不住，还要白白浪费我们大量的执法资源。”B部长最后说道。三、义务单位的意见第二个发言的是义务单位的代表，某中型餐馆的经理C先生。C经理说：“我们绝对支持政府禁烟的决定，可禁烟毕竟是政府的事，总不能都让我们来管吧，很影响我们生意的。”他说的是法规确定的“单位负责”原则。根据这项原则，法规实施的大部分义务都由公共场所所在的义务单位承担。其主要权责包括：（a）建立健全禁止吸烟的公共场所的管理责任制度；（b）在禁止吸烟的公共场所设置明显统一的禁止吸烟标志，不得摆放烟具；（c）做好公共场所禁止吸烟的宣传教育工作；（d）负责禁止吸烟的公共场所的日常管理工作；(e)设立禁烟检查员。其中，法规赋予了单位检查员对个人进行行政处罚的权力，即检查员对本单位范围内禁止吸烟的公共场所的吸烟行为应当予以制止；对拒不改正者处以10元罚款。但是，在法规生效的当年，行政处罚法也颁布生效了。这部法律对实施行政处罚的主体进行了限制。因此，不具备行政主体资格的单位检查员实际上从未有机会行使过罚款的权力。“就算让我们罚我们也不能罚啊”，C经理说。“来的都是客，人家吸个烟还要被我们罚款，那谁还来我们餐馆吃饭啊。就算不吸烟的顾客有意见，我们也最多提醒一句，听不听那就是他们自己的事了，我们犯不着为了这么点小事砸了自己生意。”他还说，为了设立法规要求的吸烟区和无烟区，他们餐馆已经花了不少钱重新装修、隔离，“这本来不是政府的事吗？为什么什么都让我们掏钱呢？有人抽烟还要罚我们的款，凭什么啊。”“政府是该多花点钱了，不能都让我们企业承担成本。”他建议，“要不就像原来管吐痰扔垃圾一样找一批居委会大妈来，专管罚那些抽烟的人的钱，肯定管用，只要别耽误我们做生意就好。”他想了想又说，“那些街边小饭馆就别管了吧，我们这样的店都管不了，那种地方根本不可能禁止吸烟。”四、烟草专卖公司的意见烟草专卖公司的D总接下来发言。“我们赞成政府加收香烟税。”他说，“这点小钱我们还是出得起的。” 难道他们不担心提高税收影响他们的烟草销售吗？A副市长对D总的说法很是不解。“去年国家不是刚调过一次税吗？”，D总说。2009年，财政部、国家税务总局近日对烟产品消费税政策作了重大调整，甲类香烟的消费税从价税率由原来的45%调整至56%，乙类香烟由30%调整至36%，雪茄烟由25%调整至36%。与此同时，原来的甲乙类香烟划分标准也进行了调整，原来50元的分界线上浮至70元，即每标准条(200支)调拨价格在70元(不含增值税)以上(含70元)的卷烟为甲类卷烟，低于此价格的为乙类卷烟。“这点税根本不会影响香烟的销售，我们有能力自己解决掉这部分增加的成本。”原来，目前烟草税率的上调目前只在生产和批发环节征收，不直接作用到零售环节，虽然加了税，但中国加税后卷烟税率也只有43.4%，远远低于国际上卷烟税率65%的平均水平。而消费税的计征基数，是以香烟的调拨价也就是出厂价来计算的，再加上此次上调后的计税比例也远低于国际水平，导致烟草工业企业完全有能力把征税的成本消化掉，不会传导到下游的价格上，零售价就不会上涨。再加上我国的香烟零售价是由国家统一制，很难再短时间内做出大的调整。D总还说，由于现在香烟价格的多样性，而且中国的的香烟价格普遍较低，如果提高香烟的零售价格时，烟民就会从价格较高的品牌转移到其他较为低价的品牌，“反正都是我们卖，销售总量说不定会增加呢。”D总很有自信地说。“不过”，他想了想，“还是别加太多，否则我们内部意见会比较大，咱们部门之间闹到上面去影响也不好，意思一下就算了吧。”五、社会公众的意见最后发言的是群众代表，家庭主妇小E和老烟民F大爷。小E一说话就很激动，“禁，最好全部地方都禁了。”原来她的丈夫不抽烟，可是办公室里有几个同事，她丈夫的领导还带头抽，办公室里整天烟雾缭绕。丈夫回来常常向她抱怨，却又不能为了这点小事和同事、领导闹矛盾，很是苦恼。小E自己也对烟味很敏感，每次和家人出去吃饭，闻到邻座有人抽烟，小E就止不住地反胃。开始的几次，小E强忍着没好意思跟邻座的人说。可是有一次，邻座的几个男人一起抽烟，把小E呛得够呛，她找到餐厅服务员，希望服务员劝劝邻座。服务员一脸难色地照办了，结果邻座的人就像没听见一样，继续抽。小E忍无可忍，只好自己去跟邻座协商。哪知对方反而动了气，说花了钱来吃饭，凭什么不准吸烟。差点惹出一场麻烦。从此以后，小E也只好强忍着反胃，不愿再多事。当小E听说，根据法规的规定，而普通公民的主要权利包括三项：一是公民有权要求在禁止吸烟的公共场所的吸烟者停止吸烟。二是公民有权要求禁止吸烟的公共场所的所在单位履行本规定的职责，三是有权向市和区、县爱国卫生运动委员会办公室举报违反本规定的行为。她很惊讶，继而质问B部长，为什么政府从来没宣传过这些权利，至于爱卫会的电话，“鬼才知道。再说，就算举报了又能怎么样，那些人吃完就走了，我又没有证据，。”她建议政府宣传公民的相应权利，公布举报电话，降低举证的难度。“尽快和国际公约接轨吧，我们早盼着这一天了。”而烟民F大爷却表达了不同的意见。他说，政府这是在把他们烟民往绝路上逼。“我们抽烟又没招着谁惹着谁，为什么不让抽啊？我一把年纪了，我知道抽烟不好，可我真是戒不掉。有时候瘾上来了，管不住自己啊。”他说，他是个老出租车司机，经常昼夜倒班，不抽烟的话根本顶不住，“那可是要出人命的。”F大爷说。他还说，有烟瘾的什么人都有，听说一些知识分子不抽烟根本没法工作。“总说我们侵犯了不抽烟的人的权利，可是到处都禁了，我们哪儿都去不了，要不然去了，怕犯瘾难受，还侵犯人家的权利可我们的抽烟的权利也被侵犯了，怎么没人管啊？”听说要给香烟加税，F大爷说，那是逼着他买劣质烟，“还保障人民的健康呢，抽那种烟不是更催我的命？！”他说外国的条约他管不着，但中国的政府就得给中国的老百姓做主，给他们这些烟民做主。六、再顾专家：如何设计政策各方代表你一言我一语说得起劲，A副市长却越听越愁。有要求扩大禁烟范围的，有要求缩小禁烟范围的；有要求加大执法力度的，有要求减轻责任的；有要求与国际接轨的，有坚决反对的每一种政策工具似乎都有它的好处，又似乎都不足以解决问题。A副市长一时没了主意。想了又想，他还是又回到了专家身边，向专家讨教应该如何修订现有的政策，设计新的政策，才能够满足国际公约和各方代表的要求。如果没法都满足，那么该满足谁，又该牺牲谁呢？专家为副市长提出了一种思路：成本-收益分析。七、背景与相关数据八、讨论问题1） 为了实现主管副市长对于加强禁烟工作的要求，您认为需要设计怎样的政策目标？2） 为了达到上述政策目标，可以采用哪些相应的政策手段？设计怎样的政策备选方案？3） 在不同的政策备选方案中进行选择时，可以采用什么方法进行比较？4） 选择备选方案时需要哪些数据和信息，这些数据和信息的来源是什么？5） 除去成本收益分析，还可以应用什么方法比较不同备案？附录一：下面为大家提供一些计算北京市控烟政策的成本收益分析时需要用到的数据。一、宣传教育的成本收益分析数据据测算，通过宣传教育进行控烟的成本投入与收益近似满足如下的计算公式：y=3.8829x+1293.8，其中x为宣传教育的成本投入，y为控烟效果的总收益。二、法律规制的成本收益分析数据（一）成本数据1、义务单位履行法律义务的成本据统计，2008年北京市全部义务单位履行法律义务的总成本如下表所示：义务单位履行法律义务的总成本计算表机构代码抽样 数量分类 总数总的平均成本下限总的平均成本上限总成本下限总成本上限A:医疗机构4665236,1296,28239,978,07640,977,403B:托儿所、幼儿园3212662,9253,0013,703,0433,799,110C:中、小学校5820405,5335,56811,286,85411,359,525D:高等学校和其他教育、培训机构101725,7005,700980,400980,400E:娱乐场所3112022,4622,6872,958,7773,230,366F:商店、金融业、邮电业的营业厅293583427,7208,252450,422,440481,418,690G:公共交通工具1613,5733,7433,5733,743H:对社会开放的文物保护单位5181.004,8264,826873,506873,506I:健身场所2361493,2652,88820,074,55017,761,355J:餐饮营业场所和互联网上网服务营业场所37692682,7262,78225,265,12925,782,120K:休闲游乐场所91692,9953,113506,155526,153L:提供住宿休息服务的经营场所15633136,5658,03121,749,80726,606,388M:事业单位1496724.003,2353,72021,749,01425,011,0922、执行机构的成本区县一级执行机构的主要成本是行政管理费用和工作人员的工资支出。下表显示的是北京市包括五个区级爱卫会和25个街道办事处共30家执行机构的调查数据：年份收入支出行政管理与活动经费统拨经费占比（%）单位自筹经费占比（%）人员工资200716,5083,20019%11,77871.3%22,893200816,8333,91623%11,63662.6%34,3012008年，北京市共17个区县321个街道、乡镇共有338个执行机构。另外，据市爱卫会提供的资料，2008年北京市市级爱卫会在禁烟工作方面获得的专项拨款数额约为600万元。（二）收益数据1、健康收益吸烟带来的健康收益主要包括吸烟者本身的健康收益和被动吸烟者（即“二手烟”受害者）的健康收益。在测算中，我们选择了与吸烟关联程度最高、危害最大的三类疾病，包括肺癌、心脏病和呼吸道疾病进行测算。根据崔小波2008年的研究，北京市的吸烟率由2007年的22.95%下降为2008年的21.46%，因此，北京市2008年的戒烟者人数约为：2007年的吸烟率*2007年的北京市常住人口-2008年的吸烟率*2008年的北京市常住人口=22.95%* 16330000-21.46%*16950000=110265（人）同样根据崔小波2008年的研究，北京市每天都被动吸烟的人口比率从2007年的36.92%降低到了2008年的25.58%，因此，每天遭受二手烟危害的人数减少约为：2007年的被动吸烟率*2007年北京市的常住人口-2008年的被动吸烟率*2008年常住人口=36.92%*16330000-25.58%*16950000=6029036-4335810=1693226（人）吸烟主要造成三种疾病：肺癌、心脏病和呼吸道疾病。据统计，2008年我国肺癌死亡率为166.97/10万 /newshtml/d4bab59a-0fff-4d2f-b059-5ba2387d5cff.htm，而吸烟者比不吸烟者的得病几率高10-15倍，而被动吸烟导致肺癌几率增加20-30%。吸烟使心脏病的几率提高约25%，而被动吸烟则会使心脏病的几率提高25-30%左右，因此，禁烟工作可能减少的心脏病死亡人数约为：根据一项针对吸烟与非癌呼吸道疾病的研究，吸烟者比不吸烟者患呼吸道疾病的几率平均高出1.74倍，而根据世界卫生组织发布的一项芬兰的研究表明，工作场所的二手烟使幼儿-成人患哮喘等呼吸系统疾病的几率增加1.57-2.16倍。根据北京市2008年的呼吸道疾病致死率59.83/100,000人，可以测算出2008年禁烟工作可能减少的呼吸道疾病致死人数：表30 禁烟工作减少死亡人数总表（2008）疾病分类肺癌心脏病呼吸道疾病2008年疾病本身的死亡率（/100,000）166.97141.3659.83吸烟者发病率/非吸烟者发病率11.0016.001.252.74减少主动吸烟而减少的死亡人数（人）153.42160.9755.6754.8828.6526.20被动吸烟者发病率/正常人1.201.3073.16减少被动吸烟而减少的死亡人数（人）257.02200.84854.84876.51412.61463.95减少的总死亡人数410.44361.81910.51931.39441.25490.15因此，由于一手吸烟和二手吸烟减少的死亡人数在1714-1832之间。对于每一名死亡的病人，其主要的支出和成本包括医疗费用和人本身可能创造的价值。对于这两部分的测算，我们分别根据医疗保险数据与最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释的相关规定进行估算：医疗成本：根据北京市基本医疗保险的规定，北京市城镇人口每年可报销的最高限额为100,000元/年；同时，根据各郊区的新型农村合作医疗实施细则，其中海淀区的年报销最高限额最低，为40,000元/年。由于本次测算的均为致死疾病，其医疗费用远超过一般疾病，因此在计算时按照最高限额进行计算。死亡赔偿：根据最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释第二十九条的规定，“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算。但六十周岁以上的，年龄每增加一岁减少一年；七十五周岁以上的，按五年计算。”并规定，“死亡赔偿金应当一次性给付”。根据2005年的统计，女性肺癌平均发病年龄为58岁，而男性肺癌平均发病年龄为62岁。同时，各项研究证明，肺癌的发病年龄在不断降低。因此，可以认为肺癌的发病年龄（死亡年龄）约为六十岁左右。因此，应按照20年的标准计算，并将收益按照2008年的一年定期存款利率3.33%进行贴现。同时，根据北京市2008年的统计，城镇人口年均可支配收入为24725元，农民人均纯收入10747元，城乡人口比例为（1439.1/255.9约为5.6：1）,由此可以测算出，2008年北京市禁烟工作减少的人均死亡损失。将节省的医疗开支和减少的死亡赔偿加总以后就可以估计总的健康收益。2、 安全收益公共场所禁烟工作带来的另一大收益是火灾的减少。根据北京市统计年鉴的统计，2008年北京市的火灾损失由2007年的24.6万元降低到17.3万元。同时，据2005年和2006年的统计，吸烟导致的火灾平均为所有火灾的15%，由此可知，2008年禁烟工作的安全收益约为：（2007年的火灾损失-2008年的火灾损失）*15%=10950元三、税收政策的成本收益计算数据1、成本计算数据由于征收香烟税的主要成本是税务机关的稽征成本即税务机关在税款计算、征收、稽查与管理过程中发生的一切费用。这部分成本一般是比较小的，所以我们可以忽略这部分成本，即假设征收香烟税的成本为零。2、收益计算数据征收香烟税的收益主要包括：直接的税收收入；由于吸烟人数的减少，社会健康收益会增加；由于吸烟人口的减少，由于吸烟而引起的火灾也会减少，从而增加社会的安全收益。为了计算这些收益，我们首先需要香烟的需求价格弹性。Cruber等人2003年研究了加拿大不同的香烟消费群体的价格弹性，Colman等人2004年研究了美国的香烟消费者的价格弹性，毛正中等人根据中国2002的调查数据，研究了中国的不同消费群体的香烟价格弹性。这三项研究的具体结果见下表：中、美、加三国不同收入群体的香烟消费价格弹性在进行计算时，我们根据上表中的数据将中国香烟消费者的价格弹性近似选取为-0.35。另外2008年，北京市人口约为1695万，吸烟率约为21.46%。总共消费香烟约119038包香烟。2008年中国香烟的平均价格为7.21元/一包。中国目前的香烟税率（税收占香烟价格的比例）为43.4%，而世界上香烟的平均税率约为65%。这样根据前面提供的数据，我们就可以计算当中国香烟的税率从目前的43.4%提高到65%时的收益。附录二：北京市人民代表大会常务委员会公告（第号）北京市公共场所禁止吸烟的规定已由北京市第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于年月日通过，现予公布，自年月日起施行。北京市第十届人民代表大会常务委员会年月日北京市公共场所禁止吸烟的规定（年月日北京市第十届 人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过）第一条为了保障人民身体健康，提倡社会公德，减少吸烟造成的危害，依据国家有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本规定。第二条本市公共场所禁止吸烟工作实行“限定场所、单位负责、加强引导、严格管理”的原则。第三条本市行政区域内禁止吸烟的公共场所：（一）医疗机构的候诊所、诊疗区和病房区；（二）托儿所、幼儿园；（三）中、小学校；（四）除前项以外的各类学校的教学场所；（五）会议室；（六）影剧院、音乐厅、录像厅（室）、体育馆、展览馆、博物馆、美术馆、图书馆（室）、科技馆、档案馆、少年宫；（七）商店、金融业、邮电业的营业厅；（八）公共交通工具内及等候室、售票厅；（九）市人民政府确定的其他禁止吸烟的公共场所。本条第（三）项、第（六）项规定的禁止吸烟的公共场所和第（八）项的等候室可以设定有明显标志的吸烟室（区）。法律、法规另有规定的禁止吸烟场所，依照有关规定执行。第四条机关、团体、企业、事业单位可以根据实际情况，确定除第三条规定以外的单位内部的禁止吸烟场所，并做好自身管理工作。鼓励创建无吸烟单位。第五条全社会都应当支持公共场所禁止吸烟工作。教育、文化、卫生、新闻、宣传等部门应当开展吸烟有害健康和公共场所禁止吸烟的宣传教育。第六条市和区、县爱国卫生运动委员会领导本行政区域内的公共场所禁止吸烟工作；市和区、县爱国卫生运动委员会办公室负责本行政区域内的公共场所禁止吸烟的监督管理。第七条禁止吸烟的公共场所和所在单位应当履行下列职责：（一）建立健全禁止吸烟的公共场所的管理责任制度；（二）在禁止吸烟的公共场所设置明显统一的禁止吸烟标志，不得摆放烟具；（三）做好公共场所禁止吸烟的宣传教育工作；（四）负责禁止吸烟的公共场所的日常管理工作；禁止吸烟的公共场所所在单位应当设立检查员。第八条公民有权要求在禁止吸烟的公共场所的吸烟者停止吸烟。公民有权要求禁止吸烟的公共场所的所在单位履行本规定的职责，并有权向市和区、县爱国卫生运动委员会办公室举报违反本规定的行为。第九条检查员对本单位范围内禁止吸烟的公共场所的吸烟行为应当予以制止；对拒不改正者处以元罚款。检查员进行检查时，必须出示统一的证件；进行处罚时，必须开具统一印制的罚款单据。第十条市和区、县爱国卫生运动委员会办公室对禁止吸烟的公共场所的所在单位违反第七条规定的，予以警告、限期改正；对逾期不改正的，处以元以上元以下罚款。第十一条市和区、县爱国卫生运动委员会对在公共场所禁止吸烟工作中做出显著成绩的单位和工作人员，给予表彰和奖励。第十二条对拒绝、阻碍监督检查人员依法执行公务违反治安管理的，依照中华人民共和国治安管理处罚条例予以处罚。第十三条监督检查人员应当秉公执法，文明执法。对不认真履行职责的，由其所在单位或者上级主管部门给予批评教育或者行政处分。第十四条本规定具体应用中的问题，由市人民政府负责解释。第十五条本规定自年月日起施行。发布部门：北京市人大（含常委会）发布日期：1995年12月21日实施日期：1996年05月15日(地方法规)附录三：北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定(北京市人民政府令第204号)北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定已经2008年3月24日市人民政府第2次常务会议审议通过，现予公布，自2008年5月1日起施行。市长 郭金龙 二八年三月三十一日第一条 为了保障人民身体健康，提倡社会公德，减少吸烟造成的危害，根据北京市公共场所禁止吸烟的规定，结合本市实际情况，制定本规定。第二条 下列公共场所禁止吸烟：（一）医疗机