特种设备安全监察法规标准体系.ppt

1,特种设备安全监察法规标准体系,2,主要内容,1.我国特种设备安全立法与实践2.我国特种设备法规体系存在的问题3.法规体系框架提出的背景4.法规体系框架的完善实施5.特种设备安全监察的法律基础6.特种设备常用法规规范7.行政法规要点,3,1.我国特种设备安全立法与实践,1.1我国特种设备法规体系为贯彻落实条例的实施，特种设备安全监督管理部门陆续颁发了有关的规章、规范性文件。建立了我国的锅炉压力容器等特种设备安全监察制度，目前已形成了由“行政法规部门规章安全技术规范相关标准”构成的四个层次的法规体系结构。行政法规国务院特种设备安全监察条例及地方条例。部门规章11个总局令。安全技术规范规程、规则、细则等90余个。相关标准大约2000个特种设备相关的产品标准、材料标准、检验标准、工艺标准。,4,1.我国特种设备安全立法与实践,1.2我国特种设备安全监察法规与基本制度特种设备安全监察条例的出台，达到了“四个明确、三个确立、两个统一”，解决了暂行条例存在的五个方面的问题。,5,1.我国特种设备安全立法与实践,四个明确：明确了特种设备的范围和定义以及目录制订；明确了特种设备安全监察的指导思想和基本原则；明确了特种设备各方面的安全义务和法律责任；明确了安全监察的基本概念。,6,1.我国特种设备安全立法与实践,三个确立：确立了特种设备安全监督管理部门的法律地位；确立了特种设备安全监督管理的新格局；确立了两大基本制度：行政许可和监督检查。两个统一：统一了承压类与机电类特种设备的监管方式；统一了境内外锅炉压力容器的制造监管制度。,7,两大基本制度：行政许可和监督检查,行政许可制度,8,两大基本制度：行政许可和监督检查,监督检查制度,9,1.我国特种设备安全立法与实践,解决了五个方面的问题：解决了暂行条例与市场经济体制不适应的矛盾；解决了暂行条例范围上不适应的问题，明确了特种设备监察范围；解决了暂行条例行政措施不明确不具体的问题，规定了行政许可和监督检查的行政监管措施；解决了暂行条例法律责任方面的缺失，对各类违法行为，制定了处罚规定和行政强制措施；解决了暂行条例监管约束机制存在的不足，对安全监督管理部门和工作人员设定了监督制度（八十六条）。,10,1.我国特种设备安全立法与实践,法规体系的建立和实施，使特种设备事故率明显下降，重特大事故得到初步遏制。锅炉压力容器爆炸事故起数从1979年的每年每万台7.9起下降到目前的0.5起。同时随着对电梯、起重机械等机电类特种设备监察工作的加强，事故呈下降趋势。2001年以来，各级质检部门高度重视特种设备安全监察工作，采取一系列有针对性的措施，有效地降低了事故的发生率，20012006年，万台事故起数连续4年保持下降，分别为1.21、1.19、0.95、0.92、0.87和0.83。,11,2.我国特种设备法规体系存在的问题,尽管上述法规体系、制度的建立，对改善我国特种设备安全状况起到了决定性作用，但仍存在着一些亟待解决的问题和需要完善的内容，我国目前的特种设备的法规体系还不健全。现行的法规体系与有关国家的法律法规体系比较存在较大差距。5大问题：缺少专门法律法规存在缺陷规章不健全规范不完善标准体系不完整,12,2.我国特种设备法规体系存在的问题,2.1安全监察制度缺少专门法律的支撑与国际上情况相比，我国的特种设备法规体系中在法律层次上存在差距。鉴于特种设备具有危险性的特点，国际上一些发达的国家对特种设备的管理均有专门的法律。而我国特种设备法规体系中目前还没有专门的法律。,13,2.我国特种设备法规体系存在的问题,2.2法规层次存在缺陷条例本身存在的9大缺陷：缺少对压力管道设计、安装、使用环节的安全监察措施规定；缺少对场（厂）内机动车辆安全监察的规定缺少对特种设备材料，尤其是承压元件材料的监察规定；缺少对特种设备事故处理主体的明确规定；缺少对特种设备有关保险（包括检验保险、安全责任保险等）的鼓励政策；,14,2.我国特种设备法规体系存在的问题,缺少对行政许可收费的规定；缺少非法使用、擅自解封、伪造许可证书等违法行为的法律责任内容；在一些行政行为的的设定还有待于进一步完善，如：行政许可分级管理、鉴定评审、时限要求等；某些规定存在可操作性方面的问题，如，电梯制造单位对电梯安装、改造、维修工作负责的规定；特种设备报废的规定等等。,15,2.我国特种设备法规体系存在的问题,2.3部门规章不健全缺口较大。目前只有11个部门规章。而其他管理规定、办法，应以部门规章规定的事项（如行政程序、审批办法、许可条件等等）大多是以“部门文件”形式发出的，而不是以“部门规章”形式由部门首长签署命令予以公布的。法律效力上存在缺陷。,16,2.我国特种设备法规体系存在的问题,2.4安全技术规范不完善缺少事故分析导则和安全评价方法等方面的规定。事故的统计范围、事故分类与国外不一致。除气瓶外，其他特种设备安全技术规范中并没有明确规定使用年限，使条例第三十条无法完整地实施。电梯、起重机械、场（厂）内机动车辆、客运索道和游乐设施等特种设备安全技术规范存在较大缺口；现有的安全技术规范较为分散，缺少系统性。,17,2.我国特种设备法规体系存在的问题,2.5标准体系不完整与国际标准和国外先进国家的标准相比，我国的特种设备标准体系尚不完整。锅炉和压力容器目前刚刚开始纳入同一标准体系，仍然存在相关标准之间不统一、不协调的问题。电梯、起重机械、场（厂）内机动车辆标准化工作有待进一步加强，有关标准与相应的安全技术规范有待协调一致。我国特种设备标准还不能形成足够的国际影响,在国际上的地位有待提升，影响有待扩大。,18,2.我国特种设备法规体系存在的问题,此外，规章及规范修订机制尚不适应由于缺少一个及时有效的规章规范修订机制，使规章及安全技术规范中存在的缺憾不能够及时得到补遗和修正。在现行的规范性文件中执行主体有的是原劳动部（如蒸规等）、有的是原国家质量技术监督局（如容规、13号令等），机构改革、职能调整后，主体关系发生了变化，应对这些规章及规范性文件进行修改，明确主体关系。,19,2.我国特种设备法规体系存在的问题,2.6法制基础薄弱除了上述法规标准体系本身存在的缺失外，法制基础薄弱主要表现在：无法可依、有法不依、执法不严、违法难纠的状况不同程度地存在；社会化法制宣传不够广泛、深入、持久；全社会特种设备安全意识、守法意识不高。,20,3.法规体系总体框架思路,3.1基本思路拟建立“以法律法规为依据、以安全技术规范为主要内容、以技术标准为基础的特种设备安全监察法规标准体系”，框架如下：在特种设备立法方面，完善的法规体系结构层次应该是：“法律-行政法规-部门规章-安全技术规范-引用标准”五个层次的法规体系结构。,法律：特种设备安全法,行政法规：特种设备安全监察条例,部门规章（19个）：特种设备安全技术规范管理办法、特种设备事故处理规定、锅炉压力容器制造监督管理办法、气瓶安全监察规定等其他作为规章发布规定、办法,技术类安全技术规范：（100150个）,管理类安全技术规范：（6080个）,压力容器安全监察规程,锅炉安全技术监察规程,压力容器定期检验规程,锅炉压力容器使用登记规则,其他技术类安全技术规范,事故调查分析导则,设计文件鉴定管理规则,其他管理类安全技术规范,特种设备焊接人员考核规则,锅炉定期检验规程,引用标准(安全技术规范引用的标准)：GB150、GB1576、GB5099、GB5100等,法规体系表,22,3.法规体系总体框架思路,3.2法规标准体系结构第一层次：法律特种设备安全法第二层次：行政法规特种设备安全监察条例第三层次：部门规章事故处理规定等总局令第四层次：安全技术规范各项技术规程、规则第五层次：引用标准安全技术规范引用的标准初步拟定规章19项；拟定安全技术规范180200项（管理类约1/3，技术类约2/3）。目录是开放的，具有可调整性。,23,3.法规体系总体框架思路,安全技术规范条例所指安全技术规范是行政机关规定强制执行的特种设备安全性能和相应的设计、制造、安装、修理、改造、使用管理规定和检验检测方法，以及许可、考核条件、程序的一系列规范性文件。包括有关的管理规则、核准规则、考核规则及程序规定和有关的安全技术监察规程、技术检验规则、审查评定细则、人员考核大纲等。特种设备安全监察条例以法规形式在特种设备领域提出了“安全技术规范”的概念，由国务院特种设备安全监督管理部门制订并公布。,24,3.法规体系总体框架思路,标准GB/T3935.11996标准化和有关领域的通用术语第1部分基本术语中的定义：标准：为在一定范围内获得最佳秩序，对活动或其结果规定共用的和重复使用的规则、指导原则或特性的文件。该文件经协商一致并经一个公认机构的批准。2001年版中国大百科全书质量、标准化、计量大百科全书中的定义：标准（standard）在一定范围内获得最佳秩序，对活动或其结果规定共用的和重复使用的规则、导则或特性的文件。该文件经协商一致制定并经一个公认机构的批准。,25,3.法规体系总体框架思路,安全技术规范与引用标准的关系引用标准系指安全技术规范所引用的标准。标准一旦被安全技术规范所引用，具有与安全技术规范同等的效力，具有强制属性，并成为法规规范体系的组成部分。,26,3.法规体系总体框架思路,努力从法律制度上解决五个方面的问题：一是以法律为总纲，调整特种设备安全各方面关系，明确各方面责任，解决安全监察工作法律地位问题；二是以条例为依据，解决安全监察制度的建立问题；三是以规章为管理要求，解决安全监察工作程序问题；四是以安全技术规范为准则，解决特种设备安全性能基本要求问题；五是以标准为基础，解决特种设备安全监察技术支持问题。,27,3.法规体系总体框架思路,3.3规章及规范的归类原则规章归类原则3个因素a.综合性、通用性、管理性内容较为突出的办法、规定。如：事故处理办法等；社会周知并共同遵守的规定，如：特种设备作业人员监督管理办法等；b.按照特种设备分类，并考虑监察管理的需要，一类特种设备制定一部规章。如：气瓶安全监察规定等；c.因统一境内外制造管理制度的特殊需要而设立的规定。如：锅炉压力容器制造监督管理办法。,28,3.法规体系总体框架思路,安全技术规范归类原则特种设备安全技术规范拟分为管理类和技术类两大类。管理类安全技术规范是指管理性、程序性内容为主的规定，主要包括有关的管理规则、核准规则、考核规则及程序规定等。技术类安全技术规范是指技术性内容为主的安全技术规定，主要包括有关的安全技术监察规程、技术检验规则、人员考核大纲等。管理类和技术类安全技术规范均按不同设备进行分类制订。,29,4.法规体系框架的完善实施,4.1提出法规标准体系完善实施的计划提出安全技术规范的制修订计划并分步实施。争取用5年基本完成。既要考虑法规制度的历史和现状，又要考虑今后的发展趋势，客观地提出法规标准体系完善实施的计划，确定并公布规章及安全技术规范目录。,30,4.法规体系框架的完善实施,4.2继续努力争取设立特种设备安全法全国人大财经委拟向人大常委会建议列入本届人大的立法计划。积极开展调研，尽早着手立法的前期准备工作。争取国务院法制办和全国人大财经委、法律委、法工委等方面的支持，促进特种设备安全法立法工作的实质进程。,31,4.法规体系框架的完善实施,4.3进一步研究法规制度的完善特种设备安全监察条例有关内容的补充、修订工作：压力管道设计安装使用环节的安全监察；事故处理的执行主体；场（厂）内机动车辆纳入特种设备范围；材料的监督；特种设备有关保险的鼓励政策（检验、安全责任）；行政许可分级管理，发挥基层作用；行政许可收费依据；明确非法使用、伪造许可证书等违法行为的法律责任修改电梯维保责任的规定。,32,4.法规体系框架的完善实施,4.4健全与条例配套的部门规章法规设定的基本制度需要配套的规章具体实施。因此，应该进一步健全与条例配套的规章，凡涉及行政执法、行政处罚以及行政管理性内容的特种设备安全监察规定、办法，均应以“部门规章”的形式予以公布。对于已经有的、以规范性文件形式下发的监察规定、办法，应尽快予以修订和完善，并按立法法规定的程序予以公布。,33,4.法规体系框架的完善实施,4.5完善安全技术规范尽快完善安全技术规范，努力提升安全技术规范的制修订水平，加快制修订进程。按照特种设备安全技术规范制定程序导则，进一步完善安全技术规范的制修订工作。一是尽快确定安全技术规范制订的总体规划；二是抓紧制订所缺的规范，尤其是加快电梯、起重机械、客运索道、游乐设施和客运索道特种设备安全技术规范的制订进度；三是修订、整合有关的安全技术监察规程。,34,4.法规体系框架的完善实施,4.6强对特种设备相关标准制修订工作的指导与协调强化标准的基础性作用，促进建立统一的承压设备（含锅炉压力容器压力管道）标准体系。考虑与国际接轨，适应国际大趋势，积极靠拢国际标准，逐步建立或形成相对一致的特种设备标准体系。对一些相关的标准，如有关材料标准、焊接工艺评定标准和无损检测标准应该尽快协调一致。加强对机电类特种设备标准制修订工作的指导、协调，积极参加有关标准化工作，及时将安全监察工作及检验工作中所涉及的安全技术问题反馈到标准制修订工作中，使有关标准得以完善提高。,35,5.特种设备安全监察的法律基础,5.1安全监察的法律特征特征1.安全监察具有国家意志性特征2.安全监察具有强制执行性特征3.特种设备安全监察具有规范性特征4.安全监察涉及的法律关系复杂性由于特种设备安全监察具有上述特征，必须制定专门法律，规范安全监察工作。该法的核心是规定安全监察机构设立、权力和责任，设定各种责任主体的义务和责任。这样的法应属于行政法范畴，且属于特别行政法。,36,5.特种设备安全监察的法律基础,5.2安全监察行政法应遵循的基本原则三个基本原则：原则1：合法性原则a.安全监察机构的设立必须合法；b.安全监察职权的拥有必须合法；c.安全监察职权的行使必须合法；d.安全监察机构违法行使监察职权或超越职权范围，给相对人造成损害的，应当承担相应的法律责任，即法律、法规中应规定特种设备安全监察机构违法应承担的法律责任。,37,5.特种设备安全监察的法律基础,原则2：合理性原则所谓合理是指行政决定内容要客观、适度、符合理性。合理性有以下三个方面含义：a.正当性。即行政行为的目的和动机正当，符合国家和人民的利益，符合社会公平、正义的需要；b.客观性。即法律的制定、实施符合客观规律，符合国情，要与当时的政治、经济、管理和技术水平相适应，还要满足发展需要；c.适度性。即安全监察机构制定和实施安全监察制度应当不偏不倚，符合社会需要。,38,5.特种设备安全监察的法律基础,原则3：以人为本的原则特种设备安全直接关系到人的生命安全、健康，对具有潜在危险的当事人的财产和行为必须进行限制，安全监察机构行使职权时应不受财产法和其他法律的限制。,39,5.特种设备安全监察的法律基础,合法性原则与合理性原则二者并存于特种设备安全监察行政法制度中，缺一不可，同时二者互为前提，互为补充，共同发挥作用，有助于特种设备安全监察行政法制体系的稳定、协调与统一，规范主体的行为，确保以统一的标准和要求实现和遵守法律，实现调整目标；有助于监察法律制度的实施的统一与协调；还有助于弥补监察法律规范的不足与疏漏，保证社会关系得到及时、必要的调整，发现和协调法律体系中的不协调现象，防止违背立法宗旨的现象发生。,40,6、特种设备常用法规规范,（一）行政法规特种设备专门行政法规2件特种设备安全监察条例国务院关于对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定。特种设备目录的性质：法规性文件,41,6、特种设备常用法规规范,与特种设备相关的行政法规7件1.危化品安全管理条例2.石油天然气管道保护条例3.生产安全事故报告和调查处理条例4.国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定5.建设工程安全生产管理条例6.安全生产许可证条例7.国务院关于加强食品等产品安全的特别规定8.民用核安全设备监督管理条例,42,6、特种设备常用法规规范,（二）地方性法规、规章11个部门规章15个地方性法规和地方政府规章。,43,6、特种设备常用法规规范,11个部门规章1进出口锅炉压力容器监督管理办法（试行）（劳动人事部、国家商检局劳人锅19854号，1985年11月1日施行。）2压力管道安全管理与监察规定（劳部发1996140号，1996年7月1日试行）；3小型和常压热水锅炉安全监察规定（国家质量技术监督局令第11号，2000年8月1日施行，其中常压部分已宣布无效）；4特种设备质量监督与安全监察规定（国家质量技术监督局令第13号，2000年10月1日施行）；5游乐园管理规定（建设部、国家质量技术监督局令第85号，2001年4月1日施行）；6锅炉压力容器压力管道特种设备事故处理规定（国家质检总局令第2号，2001年11月15日施行）；,44,6、特种设备常用法规规范,11个部门规章7锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察行政处罚规定（国家质检总局令第14号，2002年3月1日施行）；8锅炉压力容器制造监督管理办法（国家质检总局令第22号，2003年1月1日施行）；9气瓶安全监察规定（国家质检总局令第46号，2003年6月1日施行）；10特种设备作业人员监督管理办法（国家质检总局令第70号，2005年7月1日施行）；11起重机械安全监察规定（国家质检总局令第92号，2007年6月1日施行）。建议废止规章1件游艺机和游乐设施安全监督管理规定（技监、建设、旅游、公安、劳动、工商技监局发199408号，1994年4月13日施行）。原因：现行法规、规章已经涵盖其内容。,45,6、特种设备常用法规规范,（三）安全技术规范规程、规则、细则等96个。（四）相关标准大约2000个特种设备相关的产品标准、材料标准、检验标准、工艺标准。,46,7、行政法规要点,（一）特种设备安全监察条例确立了两项基本制度：行政许可、监督检查明确了地方政府和生产单位、检验机构、监管部门的安全义务和责任第一次在中国乃至全球赋予了特种设备的法律定义实现了监管部门和境内外监管方式的两个统一要求：熟记条文设备定义，排除范围，设计文件鉴定范围第（十二条），制造监检范围