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41 公务员 司法 救济 法律地位

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贵 贵州大学本科毕业论文（设计） II摘 要司法是社会公正的最后防线，是保障公务员法律地位的重要救济方式，然而，我国目前保障公务员法律地位的救济机制尚不健全，存在着疏漏。公务员合法权力被侵害的现实性，司法救济保障的局限性和公务员自我保护意识以及法律意识谈薄等问题依然严重存在。因此，必须充分认识建立司法救济保障公务员地位制度的重要性，并通过扩大行政复议，行政诉讼受案范围，扩大行政赔偿范围以及完善行政行为监察等以保障我国公务员法律地位。 关键词：法律地位 公务员 合法权益 司法救济 Discusses the official legal status from The official judicature reliefABSTRACTThe judicature is the social equity in the final protective line, which is the important relief way in safeguarding the official legal status however, in our country safeguarded the official legal status of the relief mechanism is not perfect and has the oversight at present. The official legitimate authority the feasibility which is violated, the judicial relief safeguard limitation and the official protects oneself to realize as well as the legal awareness discussed very thin and so many questions still seriously exist. Therefore, we must understand fully the establishment judicature relief safeguards the official status system is very importance, and reconsiders through the expanded administration, and administrative proceedings the document scope, the expanded administration compensation scope as well as the consummation administrative action supervision and so on to safeguard our country official legal status. Keywords: Status; Official; Legitimate rights and interests; judicial relief论文（设计）题目： 从公务员司法救济谈公务员法律地位 学 院： 法 学 院 专 业： 政治学与行政学 班 级： 2004级 学 号： pb0404681030 学生姓名： 伍 小 卫 指导教师： 毛 名 勇 2008年5月31日贵州大学本科毕业论文（设计）诚信责任书本人郑重声明：本人所呈交的毕业论文（设计），是在导师的指导下独立进行研究所完成。毕业论文（设计）中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点等，均已明确注明出处。特此声明。论文（设计）作者签名： 日 期： 本科毕业论文（设计）文 献 综 述论文（设计）题目：从公务员司法救济谈公务员法律地位学 院： 法 学 院 专 业： 政治学与行政学 班 级： 2004级 学 号： pb0404681030 学生姓名 伍 小 卫 指导教师： 毛 名 勇2008年 5 月 31 日文献综述司法是社会公正的最后防线，是保障公务员法律地位的重要救济方式，然而，我国目前保障公务员法律地位的救济机制尚不健全，存在着疏漏。公务员合法权力被侵害的现实性，司法救济保障的局限性和公务员自我保护意识以及法律意识谈薄等问题依然严重存在。因此，必须充分认识建立司法救济保障公务员地位制度的重要性，并通过扩大行政复议，行政诉讼受案范围，扩大行政赔偿范围以及完善行政行为监察等以保障我国公务员法律地位国内许多学这认为随着我国法治建设的不断深入，人们越来越重视运用司法程序来解决纷争，维护自身的合法权益，这就是通过打官司来获得司法救济。司法救济是运用国家权力调整处理各种社会关系和矛盾并强制相关当事人履行法定义务的一种救济手段。因此，它具有权威性、强制性，也是社会救济中最终的救济方式。但是，由于各种因素和条件的限制，司法救济总是具有相对性，它不能绝对地、无限地保护权利人的一切合法权益。 司法是社会公正的最后防线，是保障公务员法律地位的重要救济方式，李克杰用司法救济来解决公务员身份争议中认为：全国人大常委会正在审议中的公务员法草案规定，公务员被开除或者免职，只能向原处理机关和上级机关复核申诉，不能到法院起诉。对此，有委员认为应设立专门的人事仲裁机构，处理一般人事争议，而对于涉及身份问题的争议，应当赋予公务员到法院诉讼的权利。解决公务员身份争议应遵循司法最终裁决原则，这是法治发展的基本趋势，也是我国坚持依法行政、保障公务员基本权利、深化司法改革的重要方向。我国大多学者都认为，司法最终裁决原则是行政法的一项重要原则，它的基本涵义是：行政复议机关作出的行政复议决定，除非有法律特别规定，并不具有最终法律效力，行政复议申请人不服还可以依法向人民法院提起行政诉讼。人民法院对提起行政诉讼的行政行为享有最终裁决权，即人民法院有权对行政复议案件作出有最终法律效力的判决。对公务员身份争议实行司法最终裁决原则，有着重要的法治意义：它为公务员提供了一种公正独立的表达冤情、诉诸法律的基本途径，确保个人权利与国家权力取得更加平等的地位，使个人能够与国家权力机构展开平等的交涉、对话和说服活动。行政复核复议无论实质上多么公正无私，但由于它是行政系统内部解决方式，难以摆脱形式不公的质疑和诟病。事实上，因为在行政复核和复议中政府既是当事人，又是裁判，地位不超脱，公正难以保证。近年来，随着我国法治建设的不断健全和完善，社会对修改行政诉讼法的呼声日益高涨，其中就包括扩大对行政行为司法审查的范围，缩小行政最终裁决的范围，最大限度地保障公民的宪法基本权利，这也是尊重和保障人权的应有之义。司法实践中，法院行政诉讼的受案范围已有不同程度地突破，但缺乏法律制度上的支持，我们应当借制定公务员法之机扩大行政诉讼范围，而不应再因循守旧，完全按照亟需修改的行政诉讼法来执行，否则会留下后患。 孟大川在 建立公务员的司法救济制度的思考中把国内外相接合他认为: 加拿大的人事上诉体系制度形成了这样的理念：公务部门是个庞大而复杂的部门，它可能会并且的确会犯错误，侵犯个人或群体的权利。因此，建立健全上诉制度是对个人作为天赋人权的合法传统部分权利的保障。上诉制度从某种意义上说：即是保证主管人员遵守各项规章制度的一个重要方法，也是给予员工向错误挑战的机会。从我国行政机关的管理现状和监督机制看，行政机关及其主管人员侵犯公务员个人和群体权利现象的客观存在，迫使我们必须充分认识司法救济制度的必要性和重要性，“无保障则无权利”，“无救济即无权利”。因此，从我国的国情出发，吸收别国进步观念和制度，切实建立公务员的司法救济保障制度，对于我国现代行政法治的建设有着十分重要的意义。 孟大川指出从现代法治国家的情况看，许多国家都建立了内部行政相对人的司法救济制度。如美国联邦行政程序法规定，任何人受到行政行为的不法侵害或不利影响，有权请求司法审查。法国公务员的个人权益受到行政机关不法侵害可向公务员最高委员会申诉，也可向行政法院提起撤销之诉和损害赔偿之诉。德国公务员对降职、开除公职、削减及剥夺退休金须由纪律法院通过诉讼程序以判决形式决定，当事人公务员不服，还可诉至联邦行政法院。我国已确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略和宪法准则，党的16大明确提出“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”。建立公务员合法权利的司法审查和救济制度已成为建设现代行政法治，推进社会主义政治文明的应有之义。可以预见，在新世纪到来后，我国应当也必然会在立法上迈出这一步 在国际上国外的公务员司法救济比较完善.李建东 在中外公务员权利与救济的比较分析 中分析 : 英国对公务员权利的救济既有内部又有外部救济。在行政系统内部，英国公务员事务部设有公务员申诉委员会，负责公务员申诉事宜。当公务员因品行、工作效率等原因受到免职处分或提前退休处分时，有处分权的机关在作出处分之前，应当将事由书面通知被处分公务员，并接受其辩解，受处分公务员可以向其直接主管领导或上级主管领导或直属部门主管大臣提出申诉。在英国，对公务员的纪律处分本来是国王的行政特权，由于国王不直接行使处分权，而是由各部大臣负责行使（实际上是由对各部大臣负责的常务次官行使），由此各部大臣这种对申诉的处理意见是带有终极性的。英国的公务员保障制度中，有“公务争议协议制”的规定，这是其他国家很少见的一种制度。在有关公务员的待遇、工作环境问题上，如果发生争议，则要提交惠特利委员会协商解决。如果协商不成的，可以到公务员仲裁法院（劳动仲裁法院）进行裁决。惠特利委员会协调政府与公务员在薪水、工作条件等方面的纠纷外，还可以就人事立法及其他人事管理提出建议。凡经该委员会调解不能解决的问题，则交劳资仲裁法院处理。劳资仲裁法院是专门处理工商界劳资纠纷的仲裁机构，不受理政府和公务员的争议问题。1925年，在公务员团体的呼吁下，增设了公务员特别法庭，专门处理惠特利委员会无法协调的有关纠纷问题。可见,公务员仲裁法院的裁决具有准司法性质。 美国的现代文官制度建立于1883年。1978年国会通过了文官制度改革法，建立了“官员功绩制”为主要内容的现代文官制度.该法并没有具体规定官员的权利，但从确立的9条功绩原则以及美国典型的官员与政府的“雇佣关系中，我们认为权利可表现为：1、平等权，其表现在诸多方面。2、同工同酬及奖励。3、教育和训练权。4、人身保障权，另外，美国文官享有宪法及第一修正案、第五修正案所规定的最基本的宪法权利以及健康状况及福利措施方面的权利。 目前，社会公众舆论过分夸大了司法救济的社会调节功能，把它宣传成唯一的、绝对的、无限的社会救济手段。当诉讼中依法出现难立案、难结案、难胜诉、难执行时，就统统推定为司法不公、司法腐败或司法人员失职渎职。由于舆论的误导，许多当事人把经营中的风险、合法权益的维护责任全都推给司法机关，有的把人民法院当作保险公司，不论青红皂白，案件只要起诉到法院，法院就必须保证其胜诉，保证其权益百分之百的实现。一旦自己的救济欲望不能实现时，便埋怨司法机关和司法人员。有的长期上访缠诉；有的造谣中伤法官；个别当事人甚至缠着司法机关要钱要物；有的诉讼代理人和社会媒体也从中推波助澜。这些现象尽管发生在少数当事人身上，但严重损害了国家的司法权威和司法机关的形象，干扰了司法机关正常的审判执行活动。因此必须采取措施，从坚持依法治国的高度，在全社会加强司法救济有限性的宣传教育，以维护正常的司法秩序。 总之, 司法救济是对公务员法律地位和各项权利的实现起着保障作用。国家公务员是公共管理活动的主要担当者，司法救济为保证公务员队伍稳定，形成廉洁、高效、充满活力的工作环境，促进公共管理的有效推进起到了切实充分的保障。当公务员受到不适当处分或其合法权益遭到不法或不当侵害后，能够依法要求纠正并得到补偿，因此，司法救济是社会公正的最后防线，是维护公务员合法权利的重要救济方式，为建设一支优化、精干、高效、稳定的公务员队伍承担起繁重艰巨的公共管理任务提供了法律保证。 贵州大学本科毕业论文（设计） 第18页 导 言近年来，随着我国法治建设的不断健全和完善，社会对公务员法的实施的呼声日益高涨，其中就包括扩大对公务员司法审查的范围，缩小行政最终裁决的范围，最大限度地保障公务员基本权利，这也是尊重和保障人权的应有之义。公务员法规定公员是依现行法律法规由人民代表机关选举或决定或由行政机关任命担任行政职务，行使国家行政权，执行国家行政公务的任现职除工勤人员以外的人员。但事实上公务员的法律地位被侵害的现实性仍然存在。随着我国法制建设的不断深入，人们越来越重视应用司法程序来解决纷争，维护自身的合法权益，这就是通过打官司来获得司法救济，但是，作为中国公务员，其法律地位的司法救济制度尚不健全，法制仍然存在疏漏，而且司法是社会公正的最后防线，是保障公务员法律地位的重要救济方式，然而，我国目前保障公务员法律地位的救济机制尚不健全，存在着疏漏。公务员合法权力被侵害的现实性，司法救济保障的局限性和公务员自我保护意识以及法律意识谈薄等问题依然严重存在。我们必须充分认识建立司法救济保障公务员地位制度的重要性，并通过扩大行政复议，行政诉讼受案范围，扩大行政赔偿范围以及完善行政行为监察等以保障我国公务员法律地位。因此，为了加强社会主义政治文明建设，建立保障公务员法律地位的司法救济已成为行政法治建设中亟待解决的问题 一、公务员法律地位概述年月日国务院发布中国公务员暂行条例，我国开始在各级国家行政机关实行公务员制度，并不断推行，我国公务员管理日益完善。2005年4月27日通过中国人民共和国公务员法，我国公务员法律地位以法律的形式得以全面规定。（一） 公务员法律地位 公务员法律地位便是指公务员在各种法律关系中享有权利，承担义务的综合表现。公务员依现行法规的规定由人民代表机关选举或决定或由行政机关任命担任行政职务，行使国家行政权，执行国家行政公务的现任职除工勤人员以外的人员，其地位是法定的，脱离了法定这种关系，公务员就不存在。公务员身份一经确定，就与国家产生了一定的义务与权利的法律关系，既要忠实地履行一定的义务，同时又依法享受有一定的权利。（二） 公务员法律地位的特点 公务员具有双重身份。1中国论文下载中心 公务员的法律地位及其人事行政管理机构 J 20061作为公民的公务员他享受宪法和法律赋予公民的各种权利，同时履行宪法和法律要求公民履行的各种义务。他可以以自己的名义从事个人行为，但不能以国家名义从事公务行为，否则就是另一种身份，他的个人行为只代表他个人不具有强制性，而且行为效果归属于自己。作为行使公务的公务员其法律地位显示出其有资格作为国家的代表，以国家名义从事公务行为，公务员享有行政职权享有行政优益权，同时需要承担行政职责，公务员的公务行为具有强制性。公务行为所引起的效果由所属公务机关承受，所属公务机关对公务员个人过错连带责任。双重身份一指作为普通公民的身份，二指作国家工作人員的公务员。作为普通公民，其法律地位与公务员的区別主要表現为：其一、享有宪法和法律賦予的权力，并承担宪法和法律規定的义务；其二、以自己名义从事個人行为，不能以国家名义从事公务行为；其三、个人行为只代表他自己，不具有強制性，行为效果归属他自己。正是基于上述区别作为公务员，其身份具有自身一定的特点。主要表现为：第一、公务员有资格作为国家的代表，以公务机关的名义从事公务行为；第二、公务员享有行政职权，享有行政优益权，同时需要承担行政职责；第三、公务员的公务行为具有强制性，公务行为的效果，由其所属的公务机关承受； 第四、所属公务机关对公务员个人过错承担连带责任。二、司法救济保障公务员法律地位存在疏漏司法是社会公正的最后防线，司法救济是维护当事人合法权利的重要救济方式，特别是保障公务员法律地位极其重要。但是，司法救济具有相对性，不能绝对地保障公务员的一切合法权利，现行的公务员司法救济手段保障公务员法律地位仍然存在疏漏。（一） 公务员合法权利被侵害的现实性随着我国公务员制度的建立。政府机构改革的逐渐实施，竞争上岗，裁减冗员，依法行政，反腐倡廉等举措的落实，促进了公务员制度朝着规范有序的法治轨道运行，公务员法律地位得以重视和得以以法形式保障。但是，由于我国行政法律制度尚不健全，内部行政管理制度和外部监督制约机制尚不完善，一些行政机关首长民主法治意识淡薄，上述因素犹如一柄双刃剑，使公务员受到不法侵害的现实性客观存在。如公务员职务升降的不公正，业绩考核的不和理，奖励惩罚的不分明，福利待遇的不公道 ，辞职辞退的非法性等等。甚至一些行政首长利用人事换届、职称评定、福利分房、考核评比、机关“三定”、岗位轮换、裁减冗员、惩治腐败等机会手段和权力，任人为亲、拉帮结派、收受贿赂、打击报复排斥异己、滥施恩威、以权谋私。个别行政首长借“首长负责制”、“一只笔签字”的权力一手遮天、独断专横，导致严重侵害下级公务员合法权益和腐败现象的发生。由于我国目前保障公务员合法权益的司法救济制度不健全、不完善使一些公务员忍气吞声、有苦难言、有冤难伸，使一些公务员在首长面前唯唯诺诺、唯命是从、卑恭屈膝、是非不分，一些敢于申诉控告者其结果是横遭变本加厉的打击报复。虽然，国家制定了法律法规为公务员顺利履行自己的职责，提供与其职位相当的保障。如：公务员享有获得履行职责应当具有的工作条件的权利，享有非因法定事由，非经法定程序不被免职、降职、辞职或者处分的权利，享有获得工资报酬等权利。但是保障措施落实不到位，公务员的法律地位仍然存在人为或非认为的侵害，公务员仍有后患之忧。上述种种现实性使公务员法律地位依然难以得以保障。（二）司法救济保障的局限性 法谚曰：有权利，必有救，失去了足够的救济途径，权利也就成了写在纸上的空话。1 孟大川 建立公务员的司法救济制度的思考 J 2006 1尽管我国宪法赋予了公民的批评建议申诉控告和取得赔偿权，国家又制定了国家公务员法等法律法规保障公务员权利和救济公务员权利所遭受的不法侵害。但是我国的行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法和行政监察法却未规定作为内部行政相对人的公务员有权利对所属行政机关或上级机关的行政行为提起行政复议、行政诉讼和行政赔偿的司法救济，同时我国公务员的申诉控告和人事争议仲裁的行政救济途径尚存在如下局限性： 其一、公务员权利被侵害缺乏司法救济程序。我国通行的行政救济法与公共管理理念认为：国家行政机关公务员管理属于内部行政行为，司法机关无权撤消或变更，因此对于国家公务员管理过程中行政机关作出的抽象或具体行政行为法院都无权予以撤消或变更。根据国家公务员管理暂行条例与1994年人事部出台的国家公务员录用暂行条例规定的相关规定，如果对公务员权利行为有异议，只能向相关行政部门寻求救济，而根据行政诉讼法的有关规定，行政机关行为属于内部行政行为不在可诉的范围内，也就是说，公务员的权利受损与司法救济完全绝缘。其二、受案范围的限制性。“从理论上讲，只要当事人的合法权益受到不法侵害，国家是应当提供司法救济”。2 张日才 试述司法救济的有限性 C 2004 P20 2 但在现实实践中由于各种社会矛盾的复杂性和法律调整范围的确定性，司法机关受理案件总是限制在法律明确规定的受案范围内，对于不属于受案范围内的案件，司法机关一律不予立案。当事人坚持起诉的，司法机关裁定驳回起诉。公务员管理中的奖惩任免、福利待遇、培训、交流、辞职辞退、退休等受到不法侵害只能通过其它部门和途径来解决，而不能提起司法救济。法的制定、执行及对违法行为的纠正，是构成任何法律和制度运行的三要素，他们相互依存、制约、促进。“司法救济是违法行为纠正的重要途经，如果不能提起司法救济也就限制了公务员合法权益的司法救济途经。”3 傅礼白. 国家公务员制度概论M 山东大学出版社 2003 3其三、行政复议复核无论实质上多么公正无私，但由于它是行政系统内部解决方式，难以摆脱形式不公的质疑和诟病 ，事实上，因为在行政复议中政府既是当事人，又是裁判，地位不超脱公正难以保证。外部行政相对人虽然与行政机关在地位上是不对称的，但在行政诉讼中双方的诉讼权利则是平等的，而内部行政相对人由于只能通过申诉控告或人事争议仲裁的行政救济途径来争取自己的合法权益，根据国家公务员申诉控告暂行规定申诉控告人与被申诉控告人之间的地位始终是不平等的，申诉控告人不能获得平等的诉权。其四、裁判者的非中立性。国家公务员申诉控告暂行规定第十条规定：“国家公务员对本人所在的政府工作部门作出的人事处理决定不服的申诉，由同级人民政府工作部门管辖”，1 常用司法解释新编 中国检察出版社 20061人事争议仲裁的规定也大体相同。公务员所不服的人事处理决定，往往是同级人民政府人事部门作出，这里的被申诉或被申请的对象是该级人民政府人事部门，而它又成为申诉或者仲裁者。裁判者不是中立的第三者，而是“儿子审老子”，这个申诉或者仲裁连形式上都未做到公正，严重地与回避制度、审判分离等现代行政法治原则相悖。其五、申诉控告是公务员的一项权力。本来内容应当包括：（1）要求受理的权利（2）要求变更或撤消原处理决定的权利（3）要求恢复名誉、消除影响、赔礼道歉的权利。（4）要求赔偿损失的权利。（5）要求惩处责任人的权利。然而，我国申诉控告的范围狭窄。目前，我国国家公务员对公务员申诉控告的范围规定过于笼统，缺乏具体性。国家公务员申诉控告暂行规定对申诉的范围仅限于：行政处分、辞退、降职、年度考核为不称职等人事决定。人事争议处理暂行规定也仅仅是聘任合同、人事交流等方面的争议可以提起仲裁的权利，而在职称晋升、奖励授予、福利分配以及其他大量不公正待遇等方面，则未明文规定其提起申诉或者仲裁的权利。综上几方面局限性的分析，加之在我国许多地区的实践证明公务员保护意识和法律意识缺乏导致公务员合法法律地位、合法权力受到严重侵害，如一些行政机关首长民主法治意识淡薄、任人唯亲、拉帮结派、授受贿赂、打击报复、排斥异己、滥施恩威、以权谋私，更有甚者一手遮天，独断专横导致严重侵害下级公务员合法权益。而被侵害公务员一些因自我保护意识和法律意识谈薄而不作为不申诉不控告。我国公务员制度推行晚，宣传教育有限以及司法救济制度不完善所导致使公务员在法律地位的保障上缺乏自我保障意识。以致于侵犯公务员权利行为有时出现，我国公务员管理制度中的法制疏漏越加难修补。三、司法救济对公务员法律地位的影响（一）保障公务员的基本权利“无救济便无权利，有救济而无实现救济的有效途径便谈不上是救济。”1 孟大川 建立公务员的司法救济制度的思考J 20061我国公务员暂行条例规定了公务员对惩罚处分可以申请复核和申诉体现了公务员法治的进步，但是，救济的价值在于将纸面的规范权利转化为现实权利，倘若权利救济机制不能为公务员权利的实现提供及时、公正的制度依据，那么该救济制度就会几近于形同虚设。因此建立公务员合法权利的司法救济制度是十分必要也十分重要的。一个完善的司法救济制度有利于保障公务员基本权利。“没有救济，就没有权利”，有权利就必须救济，否则权利难以实现和保障，权利与救济密不分，是内容与形式、实体与程序的关系，救济是权利受到侵犯所采取的事后补救措施、方式方法和手段，由于公务员的双重身份法律资格，其救济也表现出本身独有的特点，它与公民权利救济相比较，其法律调整范围广、大于公民的调整范围。公务员是一个相对稳定的身份，失去或丧失公务员资格，其只获得公民权利救济。反之，以公务员身份救济。或者在法律关系中，以公民身份作为法律关系的主体，则以公民救济之，以公务员身份作为法律关系主体，则以公务员救济之。这样的身份划分，为公务员合法权力受到侵害是得以明确得到相应救济。为公务员提供了一种公正独立的表达冤情、诉诸法律的基本途径，确保个人权利与国家权力取得更加平等的地位，使个人能够与国家权力机构展开平等的交涉、对话和说服。司法救济保障了公务员的就业权。公务员依法法规取得职位，依法享有执行公务的权利的“职权”，司法救济为保障公务员自身权利受到行政机关及上级的非法侵害，特别是对“职权”的剥夺而采取自身保护的司法途径，是公务员实现就业、保留就业的一道屏障。通过司法救济有利于维护和保障其本人的就业权。从某种意义上说，是国家为保护公务员的就业权的一种事后补救，给受到侵害的公务员提供表达意见，要求纠正违法或不正当的人事行政处理决定的机会。司法救济对保障公务员政治权力也有其积极的意义，保障了公务员参与国家政治生活的民主权利和政治上表达个人见解与意愿的自由，保障了公务员身份在政治上的确认，同时表明了公务员在国家政治生活中的地位和作用。（二） 建立公务员合法权利的司法救济制度的重要性 公务部门是个庞大而复杂的部门，它可能并且的确会犯错误，侵犯个人或群体的权利。因此，建立健全司法救济制度是对个人作为天赋人权的合法传统部门权利的保障，保证主管人员遵守各项规章制度的一个重要方法，也是给予员工向错误挑战的机会。从我国目前国情出发，切实建立公务员的司法救济保障制度，对于我国现代行政法治的建设有着十分重要的意义。首先，建立公务员的司法救济制度有利调动广大公务员的工作积极性。公务员是行政机关行政行为的执法主体，他们的工作十分辛苦，所担负的责任也具有一定的风险性。通过建立完善的公务员司法救济制度，充分保障其合法权利，可以促进他们的公平竞争，可以激发他们的创造性，可以使他们获得公正的政治、经济待遇，感受其公正的成就感，从而调动其工作积极性。其次，建立公务员司法救济制度，有利于增强行政首长的民主政治观念。行政首长拥有较多的权力，依法行政的方针要求他们必须增强现代民主与法治观念。正确处理“行政首长负责制”与“民主集中制”的关系，正确应用手中的权力，通过建立公务员的司法救济制度，用司法手段保障下级公务员向行政首长的错误行为及至腐败现象挑战，从而建立起不得执行上级违法指令制度，建立行政机关良好的上下级之间的工作关系和人际关系。增强行政首长的民主作风与法治观念。再次，建立公务员的司法救济制度，有利于建立行政机关内部科学的管理制度。行政机关要对外部相对人实施合法、合理、有序的行政管，首先要求机关内部管理制度的科学性、合理性和民主性。不难设想，如果行政机关内部处于无序混乱状态，是难以对外依法管理和依法行政的，通过建立公务员的司法救济制度，使司法机关通过司法审查及时发现行政机关的管理漏洞，制止其不法行为，使公务员通过司法救济制度增强内部监督力度，控制其不法行为，从而促进行政机关不断完善内部的依法管理制度。最后，建立公务员的司法救济制度，有利于完善对行政机关的外部监督制度。行政机关上下级之间难免存在各种特殊关系、利害关系，难免存在一些门户之见、先入之见和惟命是从的问题，如果仅有申诉控告和人事争议仲裁的行政救济，公务员的合法权益难以保障，对行政机关的外部监督制度难以建立。因此，通过人民法院的司法审查，可以充分发挥人民法院的司法监督职能，从而强化对行政机关的监督制约机制，更加有利于行政的高效勤政和反腐倡廉。四、对司法救济保障公务员法律地位的建议 中国正处在社会转型、体制转轨时期，公务员立法处在不同的制度设计和观点，公务员制度的完善亦是一个探索过程。学习和借鉴国内外公务员管理法治化经验是必要的。如美国联邦行政程序法规定，任何人受到行政行为的不法侵害或不利影响，有权请求司法审查。法国公务员的个人权益受到行政机关不法侵害可向公务员最高委员会申诉，也可向行政法院提起撤消之诉和损害赔偿之诉。德国公务员对降职、开除公职、削减及剥夺退休金须由纪律法院通过诉讼程序以判决形式决定，当事人公务员不服，还可以诉至联邦行政法院。中国正处于法治治国转型时期，学习和借鉴国内外法治化经验对建立公务员合法权利的司法审查和救济，建立现代行政法治，推进社会主义政治文明是十分必要也十分重要。在新世纪中，我国应当必然会在立法上迈出这一步，对此，为司法救济保障我国众多公务员的法律地位提如下建议。 （一）扩大行政诉讼的受案范围 扩大行政诉讼的受案范围，并非就是说把所有的公务员的争议纳入行政诉讼范围，不可突略权利救济体系的相互补救和资源整合的重要意义。有时某些公务员争议利用其他机制寻求救济或许会更便捷，更经济更充分。行政诉讼受案范围应当扩大，但是，必须甚至扎实的深入研究循序渐进地开展。 把公务员受到严重不法侵害和不利影响的内部行政行为纳入司法审查的范围。在目前，外部行政相对人不懂告官，不敢告官，行政庭审普遍萧条寂寞的情况下，增加内部行政相对人的行政诉讼，不仅不会增加人民法院的讼累，而且公务员素质较高，他们提起行政诉讼除前述的重要意义外，还可以打破我国行政诉讼的沉寂局面，推动行政审判工作的发展。因此，“建议吸收美国的穷尽行政救济原则，以保障行政机关的行政权，避免与司法权发生混乱与矛盾。在此基础上，将不适用穷尽行政救济原则作为例外，即把公务员的申诉、控告或复议作为行政诉讼的前置程序，不服申诉控告和复议时，才可提起行政诉讼。在当事人未穷尽行政救济而提起诉讼时，如果行政机关不反对，法院也可受理作为例外，从而确保公务员的合法权益。”1 王宝明 中国公务员立法及公务员法律体系的建构 J 20041 （二）完善行政申诉制度针对上文已经提出的行政系统内部救济存在的问题，我们可以采取相应的措施来完善申诉制度。首先，我们必须保障处理申诉的行政机关的中立、权威地位。从法律规定上看，我国的立法机关试图区分违法和违纪行为，行政监察法赋予监察机关对违法公务员进行惩戒的权力，公务员暂行条例也赋予人事行政机关对违纪公务员进行惩戒的权力，又赋予人事行政机关和监察机关受理申诉的权力，可见二者的职能在这一点上是重复的，不利于它们正确行使职权。因此，我们可以借鉴西方公务员法治比较完备的国家的做法，设立一个权威的机关来负责公务员的考核、惩戒、任免等，如美国的功绩制度委员会，日本的国家的人事院和地方的人事委员会及公平委员会。针对我国行政体制及行政法制的现状，我认为将人事行政机关的惩戒权力分离出来，归入行政监察部门，同时，将行政监察机关的受理申诉的权力分离出来，同时再将人事行政机关中受理申诉的部门的地位相对独立，再在体制上保障其中立、权威的地位，授予其受理申诉的权力。其次，明确规定行政申诉的处理程序。整个救济程序大致上可分为三个步骤：(1)立案。按公务员暂行条例第81条规定，公务员在受处分30日内提起申诉，受理机关对所有的申诉都应当接受，建立案卷，指定办案人员。(2)调查和审理，受理可采取要求原处分机关移送材料，听取当事人的陈述和申辩，调取相关证据材料等措施进行调查，然后进行审理。考虑到行政救济的简易、迅速，应以书面审理为原则，同时赋予当事人以口头陈述意见的机会。(3)做出处理决定，告知其相应权利。根据审理的情况，可做出确认、变更、撤消原惩戒处分等裁决。再次，明确规定当事人的相关程序性权利。如获取行政机关答辩书的权利，提出证据的权利，聘请律师的权利等。这些权利的赋予可以平衡行政机关和受处分公务员的地位，避免受理机关的黑箱操作，符合公平的理念，也有利于维护公务员的合法权利。（三） 强化国家公务员管理机构的法律责任为加强对公务员权利的保障，为公务员惩戒设置司法救济的路径。就必须强化国家公务员管理机构的法律责任制度。1 林莉红. 中国行政救济理论与实务 M 武汉大学出版社 2000.61我们应当承认在公务员管理领域中德国的“特别权力关系”的理论对中国产生的重大影响，“特别权力关系”是指某一领域的人没有普通人的法律地位，也不享有普通公民的一般宪法权利，国家机关与此领域的人员发生关系从而引发的争议可以不受司法监督。2 侯建良. 公务员管理概论 M 中国人事出版社 2005.32 我们必须摈弃将国家与公民的关系分为普通权力关系和特别权力关系的理论。在将来中国公务员法制定后的实施过程中，国家公务员管理机关的考录、培训、奖惩、升降职等活动没有法律依据或未顾及法律约束时，都是违法行为，面对这些违法行为必须追究其违法的法律责任。这样才能使公务员法的实施有保障。进而强化了国家公务员管理机构的法律责任，为公务员法律地位的保障提供了司法救济制度。（四）扩大行政复议的受案范围规定公务员受到行政行为的不法侵害或不利影响时，有权申请行政复议。3 常用司法解释新编 J 中国检察出版社 2006.13行政复议作为一种准司法的救济程序，其核心要求是必须公正，其优点在于复议机关依法行使职权，不受其他机关团体和个人的非法干预，其审查范围也较宽泛，即审查其合法性，也审查合理性，复议机关在必要时，还可以采取书面审理之外的其他方式，即可以通过申请人、被申请人双方到场，在公正听证、质证辩论的基础上审理。这些优点是申诉控告途径所缺乏的，但现行行政复议法律规范将行内部行政行为排除在受案范围之外，不能不说是一种缺陷。因此，建议将内部行政行为纳入行政复议的受案范围中，以拓宽公务员合法权利保障的司法救济途径。（五）扩大行政赔偿范围扩大行政赔偿范围，使公务员的人身权和财产权因行政行为的不法侵害有权索赔。如果将内部行政行为纳入行政诉讼的范围，那么，则应相应地通过修订国家赔偿法，增加公务员人身权和财产权因行政行为不法侵害后有权提出赔偿请求的条款。这样