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09 浅谈 村两委 关系 法律 治理

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贵 贵州大学本科毕业论文（设计） 第 IV 页目 录摘 要IIIAbstractIV引 言1一、村两委关系问题的提出2（一）制度背景2（二）两委关系概述2二、村两委关系问题的表现4（一）支委专权4（二）村委揽权4（三）两委争权5三、村两委关系紧张的原因分析6（一）乡镇对两委缺乏正确指导6（二）职责权限不清，关系不顺6（三）权力救济机制的缺失7（四）两委成员工作缺乏合力8四、当前村两委关系紧张的法律治理9（一）改变制度模糊性，明晰相关规定的具体含义9（二）合理界定二者权力的界限：完善权力的法律授予机制9（三）建立严格的法律责任追究机制10（四）提高村两委成员素质，加强团结11结 论12参考文献14致 谢15摘 要中国共产党农村党支部委员会与农村村民委员会(简称村两委)是我国农村两个重要的村级组织，在村庄的经济和社会发展中起着重要作用。然而，由于这两个组织在性质、权力来源、合法性基础、运行机制等方面的一些差异，导致“两委”之间经常发生冲突。解决“两委”之间的矛盾，形成村庄发展的合力是更好地实施村民自治、建设社会主义新农村的重要课题。基于此，从村两委之间的利益相争、村干部素质不高、法律制度方面以及村支委和村委会的权力来源的不同等四个方面分析了农村“两委”间的矛盾和诱因，在此基础上提出处理“两委”关系的思路。即：首先、从制度模糊性入手，修改相关的法律、条例，使制度规范化、明确化；其次、合理界定二者权力的界限:完善权力的法律授予机制；第三、提高村两委成员素质，加强团结；最后、治理村两委关系的根本保证：严格的法律责任追究机制。作为一项重要的制度，在发展过程中出现种种问题是在所难免的，相信在各界的努力下，村两委关系问题一定能够得到治理，村民自治事业一定能够健康发展下去。关键词：村支委 村委会 两委关系AbstractThe CPC branches and the village committees in rural areas (Cun liang Wei) are Chinas rural two important village-level organizations, plays an important role in the village of economic and social development. Because they have many differences in the nature, source of power, legitimacy basis, operating mechanisms, such as the difference, resulting in two committees between recurrent conflict. Solve the two committees the contradiction between the development of villages formed a joint force is better implementation of village autonomy, and building a socialist new rural important subject. Based on this, Cun liang Wei between the interests of the dispute over the quality of village cadres are not high, the legal system of the village committee and village party branches and the power source of four different aspects of the two committees the contradictions and incentives on this basis, to deal with two committees between ideas. Namely: Firstly, from the start of the fuzzy system, to amend the relevant laws, regulations, the system of standardized, clear; Secondly, the two powers to define the reasonable limits: improving the legal power to grant mechanism; Thirdly, improve the quality of Cun liang Wei To ensure the unity of the members. finally, governance Cun liang Wei relations and the fundamental guarantee: strict legal accountability mechanisms. As an important system, in the process of development problems is inevitable, I believe in the efforts of all sectors, The question of Cun liang Wei relations will certainly be able to receive treatment, the villagers of autonomy and healthy development of the cause will certainly be able to continue.Keywords: The CPC branches committee in rural areas; The village committee; Relations between the two committees 贵 贵州大学本科毕业论文（设计） 第 15 页引 言村民自治是二十世纪八十年代末在中国广大农村社区兴起的一项亿万农民广泛自治和直接民主的实践，是农村经济体制深刻变革后带来的必然的历史进程。被荣敬本教授盛赞为“民主的蝴蝶在飞”。 蒋铁刚.“民主的蝴蝶在飞”：荣敬本教授访谈录J. 改革内参，1998，（3）：68.但由于制度安排的缺失和实践操作的误区,不少地方村民自治实践中,无论是在自治主体、功能还是权力的运用上都发生了一定程度的异化,严重地偏离村民自治的价值目标和精神实质,影响了村民自治的绩效,最终必将使村民自治内在的民主与自治精神变质走样。其中，村“两委”关系的紧张更是直接影响到了我国村治事业的发展。因此，探索村“两委”关系紧张现象及其原因，进而提出对策，是解读当前村治困境的一个重要视角，对于我国村民自治事业的发展无疑具有理论和现实意义。一、村两委关系问题的提出(一)制度背景自1987年村民委员会组织法(试行)颁布与贯彻以来，村民自治获得了长足的发展，体现村民自治权的“四大民主”(民主选举、民主决策、民主管理、民主监督)得以初步实现。 村民自治在中国农村取得的成就无疑是巨大的，但是村民自治在中国大地上毕竟是一个全新的事物，作为一个全新的制度安排，它在中国农村的普遍实践也不过才十二、三年的时间，因而随着村民自治在中国农村的不断深入发展，许多新的困难和问题就会不可避免逐渐浮现，成为村民自治发展过程中所面临的新课题。村民自治所面临的新课题之一就是村“两委”关系问题。村党支部委员会与村民委员会（简称村“两委”）的关系问题是目前中国乡村治理中的热点和难点，日益引起各界的广泛关注。我们知道，村支委和村委会作为两个性质和功能相异的农村基层组织，并存于同一村社区，发挥各自的村治功能。在村民自治没有深入推广之前，农村在“一元化”权利结构影响下，村支委能够保持稳定的核心地位，两委之间的矛盾、冲突表现得并不突出。1988年11月正式颁布了中华人民共和国村民委员会组织法（以下简称村组法）后，村民自治得深入开展，整个农村基层社会的政治生活发生了巨大变化，取得令人瞩目的历史成就。与此同时，村支委和村委会之间的矛盾于冲突逐渐凸现，如浙江义乌村，村“两委”关系一般的有215个村，占27.18%，关系比较紧张的有89个村，占11.25%；河南洛阳市，村“两委”关系不协调的约占24%。村“两委”之间的对局成为农村基层组织建设众多焦点问题。(二)两委关系概述村委会和村支委是我国最重要的农村基层组织，在农村的建设和发展中具有十分重要的地位，也发挥着重大的作用。村民委员会作为村民行使自治权的执行机构，体现和切实实践着人民当家作主。党作为全国人民根本利益的代表，以其基层组织村支委来保障人民当家作主，两者从制度设计的预期上是相辅相成，不存在根本利益冲突的。在实践中，也正是在党的领导下，通过自上而下的强力推动才形成村民自治。村支委与村民委员会两者和谐共处的个案也不难发现。但现实生活中利益关系错综复杂，这使得也有相当比例的村支委与村民委员会两者的关系不畅，矛盾重重。村支委与村委会的领导与被领导关系，本来早已有明文规定，但在村民自治的过程中，这个问题却一次次地成为焦点。实在耐人寻味。从一些村庄的实例来看，村两委的矛盾甚至激化到相当程度，有的村支委书记把党的领导简单理解为村支部的领导，甚至是村支部书记的个人领导，把村委会作为支委的一个部门，对村委会的工作大加干预和包揽，从而使村民自治成为了党员自治、支委自治甚至是支部书记个人自治，支委书记成为了为所欲为、不受监督的“土皇帝”。 陈开国.中国农村大趋势M .合肥：安徽人民出版社，1989.156.有的村委会选出以后，以为自己是村中大多数人选的，有群众基础，腰杆子硬，因此，不把村支委放在眼里，重大事情不向支委请示报告，有的民主选举出来的村委会主任也像支委书记那样，喜欢自己说了算，渐渐背离的村民自治，把村民自治搞成了村委会自治，甚至村委会主任自治。由此，出现了当前颇为严重的村两委关系问题，并逐渐发展成村民自治事业发展的障碍。二、村两委关系问题的表现归纳村民委员会和村党支部关系不协调的表现,主要有以下几点：（一）支委专权中国共产党农村基层组织工作条例(以下简称条例)规定，农村支委是中国共产党在农村的最基层组织，是农村各经济组织的领导核心，讨论决定农村经济建设和社会发展的重要问题。部分村支委据此直接插手甚至包办村庄的日常工作，并将其理解为加强党的领导方式的最佳体现。比如南方周末2000年9月21日第十三版报道的东莞市长安镇宵边村村支书蔡柱球任支书14年，村里大事小事全由他一个人说了算，村上集体资产过4亿元，村民却穷得盖麻袋，而村委会连想查个帐都办不到。此外，对村民自治认识上的偏差使村支委把农村生活的全部纳入其工作范围，大权独揽，把村委会看成是配合村支委工作的附属机构，造成村委会有责无权，村民自治无从开展。 虽然村委会组织法明确规定了村委会的合法地位和村支委的职能，但在实际的运作中，党政分开难以实现。一方面造成村领导班子缺乏协作精神，权责不清，遇事或争权夺利，或相互推诿，形成管理效率低下和官僚主义现象。另一方面降低了村委会和党的威信。以党代政的结果是群众认为村委会是无能的，一切都决定于党。（二）村委揽权中华人民共和国村民委员会组织法(以下简称村组法)规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，“农村集体所有制的财产由村民委员会依法管理”， 中华人民共和国村民委员组织法第11、12、13、14、15、16、17、18、19条。因此部分村委会成员把村民自治理解为不受任何约束的绝对自由，置党的方针、政策与国家的法律法规不顾，不接受党组织的政治、思想和组织领导，不配合支委的工作。比如部分村委会主任认为自己是按照村民委员会组织法的要求经过全体村民选举出来的，能够代表大多数群众的意愿，支委书记只是几十名党员选出来的，代表面不如自己大，所以认为应该是村委会主任说了算。其结果是遇事不同支委书记商量，擅自主张；而有的村支委书记由于自身素质低、能力差，对村委会不会领导，不善领导，导致“两委”关系错位，支委领导相对弱化。(三)两委争权由于条例与村组法对两委的地位、作用及行使权力的方式只做了原则性的规定，缺乏具体界定和明确界限，村支委与村委会分别由两派人员把持，各自引用法律法规中对自己有利的规定，争夺村庄事务的管理权和控制权，“功则相争，过则相诿”，置村庄利益于不顾。比如有的村支委书记和村委会主任素质低，互相争权夺利，各立山头，工作上互不买帐，互相拆台，顶着干；有的是村支委书记素质差、能力水平低，工作不负责任，方式方法欠妥或人为地给村委会主任的工作设置障碍；有的是村委会主任不懂工作程序，原则性较差，责任心不强，重大问题事先不与村支委商量，自作主张，或者先斩后奏，最终两个“一把手”越闹越僵，矛盾逐渐激化，从而使“两委”班子凝聚力、吸引力和战斗力下降，在群众中威信扫地。三、村两委关系紧张的原因分析两委关系紧张，表明了传统的村级管理组织与民主选举的村民自治组织重新划分村级公共权力的态势。作为村民自治组织的村委会急于兑现村委会组织法中规定的属于自己的各项职权，要求实际控制这村级公共权力的村支委能够让出属于村委会的那部分权力；而支委并不那么愿意让出不属于自己但已行使多年的那部分权力，矛盾便不可避免地产生了。村两委矛盾能够发展到当前这种紧张状态，其中必有复杂的成因。因此，有必要从多元的视角对其进行分析讨论，才能为下一步提出治理措施提供良好的材料支撑。本文试图从以下三个方面予以分析：（一）乡镇对两委缺乏正确指导乡镇党委与村支委之间是领导与被领导的关系，乡镇党委可以通过党内任命方式实现对村支委的管理和领导，乡镇政府的工作意图常通过党委传达到村支委，再由村支委具体操作；而乡镇与村委会仅是指导与被指导的关系，因此当两委产生矛盾时，乡镇就很有可能因情感关系偏袒村支委。此外，一些乡镇未领悟条例与村组法的精神，认为二者之间都不可违反，因此，对两委之间的矛盾听之任之，放任不管；另一些乡镇为达到目的，有意无意地曲解法律法规，利用掌握的资源通过村支委操纵选举或直接干预村中事务，致使两委关系恶化，村民自治流于形式。（二）职责权限不清，关系不顺当前村两委关系紧张的主要原因在于相关制度文本对二者权责的规定不清楚，有些地方甚至矛盾。所以以下将主要对这一原因进行分析。党是农村各项工作的领导核心，村委会只能在党的领导下开展工作，村支委基本上扮演了准政府的角色，体现和维护国家利益。村委会是村民自治组织，权力来源于村民的授权，是一种自下而上的权力，其主要职责是管理本村范围内的公共事业、公益事业、经济社会规划和维护本村治安等。在实行村民自治前，村中的一切经济资源和行政资源都掌握在村支委手中。实行村民自治后，按照村组法的规定，村委会要在村支委的领导下自主地开展工作，负责本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安。但条例与村组法对两委职权的具体划分过于原则化，制度的弹性较大，实际工作中难以操作，容易造成村支委与村委会各按照对自己有利的规定，引经据典，争夺村庄资源。关于村支委的权责，村组法第三条规定：村支委是中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动。从文本上看，此条既确立了党的核心领导地位，又规定了党的职责 支持和保障村民自治。似乎很完美，但实际操作起来难度很大。中国共产党的领导核心作用如何发挥？如何支持和保障村民自治活动？村支委和村委会发生矛盾时如何处理？这些问题该法并未作出规定。由于受过去党的一元化领导的影响，实践中支委往往包揽了一切，村支委的权力极度膨胀，村委会成为村支委的助手。法律的模糊规定，使支委成为农村事实上的领导者。支委对村务动辄进行干预，村民大会授予村委会的权力不能有效发挥，村民自治失去自治性。（三）权力救济机制的缺失我们知道，任何权力若缺少有效的救济制度和渠道，则往往会受到侵害。村民自制作为一项我国农村基本的政治制度，在实施的过程中，存在的一个明显的问题就是缺乏有效的救济制度。从而使得村两委在村治过程中争功诿过，村民的自治权力受到侵害却不能得到救济。其实，制度的建立和实施都是需要成本的，作为一项基本制度的村民自治制度也不例外，在这个过程中，难免有各方利益在制度中的利益博弈。制度经济学家把交易成本（transaction cost）界定为包括所有与制度或组织的建立或变迁，和制度或组织的使用有关的成本，制度实施的成本实际上是交易成本的一种。制度的实施需要一定的成本，但制度的实施也会带来一定的效益。制度的确减少了行为的不可预测性，降低了部分交易成本。因此，对于一项制度来说，能否得到实施的关键是它实施的效益能否大于实施的成本。 (美)斯蒂文G.米德玛.科斯经济学(法与经济学和新制度经济学) M .上海：三联出版社，2007.52.一项制度，如果实施的成本大于它所能带来的效益，那就很可能流于形式二不能得到实施。在村民自治制度的实施过程中，由于实施的成本太大，结果作为这一制度的实施载体的村两委出现了紧张的矛盾关系。而归根结底，出现这种局面的根源在则在于违法的成本过低，使得村民自治权利很轻易地受到了侵害，而侵权者并不担心因此而承担法律责任，从而权利受到侵害者也自然无从得到一点救济。正是由于制度实施过程中的责任成本太低从而导致了村民自治这一制度实施过程中很少能得到救济。（四）两委成员工作缺乏合力随着村组法的颁布实施，对村支委提出了更高的要求，同时要求村支委将涉及本村的事务管理权交由村委会。对此，有些村支委感到不适应，观念难以转变；部分村干部素质较低，业务生疏，不善于用民主、法制的手段推动农村工作；某些村两委成员是通过某些不正当途径当选，一旦上台便私欲膨胀，拉帮结派，不能相互理解和支持，处理问题时往往不是从维护村民利益的角度出发，而是代表家族或某一部分人的利益，彼此貌合神离，各打各的小算盘，不能正确对待矛盾和同心同德共为村民服务，搞好村民自治。以上四类原因的背后隐藏着一个共同的本质即各种不同权力主体 (其实也就是利益主体) 的利益问题。即在乡政村治的体制下乡村利益主体分化及主体之间错综复杂的利益关系以及各种利益主体获取利益的手段和方式问题。乡镇政府在国家实行分税制以后已成为依赖于国家而又独立于国家利益的社会行动者，乡镇干部既代表着国家行使着行政权，同时他们又有各自的特殊利益，使他们与国家产生了疏离；村支委和村委会作为国家给予了一定的政治地位的村政治领导核心与村“行政中心”，首先是政府在农村的代理人，但由于国家实行了严格的科层制度，其利益与国家利益缺乏真正的直接联系；村委会不仅是农村基层自治性组织，同时还是一个经济组织，这又决定其对村利益的关注和保护，因此，村干部充当着代理人和当家人的双重角色。村民小组作为集体土地的所有者，其权利又受到村委会的支配。因此，这些权力 (权利)主体都因为不同利益的存在而进行博弈。四、当前村两委关系紧张的法律治理面对紧张的村民自治中二元权力关系，能否通过一定的制度设计，使村民委员会的自治权和村支委的领导权互相促进而并行不悖呢?回答是肯定的。正如上文所论述的，无论是村民委员会的自治权还是村支委的领导权，其根本目的都是为了实现人民当家作主和村民自治，两者存在的价值一致，这也是紧张的村两委关系走向双赢的理论基础。下文通过把村民委员会的自治权与村支委的领导权的关系纳入到法律调适的平台中，通过法律对权力运行的各环节的规制，从而达到对村两委关系的治理目标（一）改变制度模糊性，明晰相关规定的具体含义指导，就是对村委会的工作进行指点，对他们的工作提出原则性意见，把握大的方向性问题，而不是对日常事务进行干预。支持和帮助就是对村委会依法所开展的各项工作，如举办公共事务和公益事业、维护社会治安、调解民间纠纷、建立和完善生产及生活方面的社会化服务以及宣传宪法、法律、法规和国家方针政策，执行村规民约等方面，乡镇人民政府都要尽量给于实际支持和帮助。乡镇政府应该“有所为”、“有所不为”，具体来说：1乡镇政府对于法律规定属于自己职权范围内的事 (政务) 必须积极主动办理，如计划生育、征兵等。作为行政主体，完成法律规定的行政任务是其职责所在 (此时二者实际上是一种领导关系)，体现为“有所为”。2对于法律没有明文规定属于乡镇政府办理的事项，主要指本村内的公共事务和公益事业以及其他涉及村民利益的事项，乡镇政府则不得干预，不能对村委会发号施令，体现为“有所不为”。当然不是纯粹的不作为，乡镇政府可以对村委会的工作进行指点，通过动员、宣传、培训等方式引导村委会依法办理村民授予的权力，但不具有决策权。3村委会在村民自治过程中遇到的一些困难，如道路建设、卫生教育的资金筹集等，乡镇政府必须想方设法协助村委会解决困难，体现为“有所为”与“有所不为”的结合。简单地讲，“有所为”主要体现在政务中，“有所不为”主要体现在村务即村民自治范围内的事项中。 易虹. 我国农村法制建设中存在的问题及对策J. 江西社会科学，2003，（9）：68.（二）合理界定二者权力的界限：完善权力的法律授予机制村民委员会组织法对村民委员会的自治权作了相对较为具体的规定，但对村支委的领导权的规定极其模糊。仅第三条规定:“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党党章进行工作，发挥领导核心作用。”那么，通过援引中国共产党农村基层组织工作条例可以发现，两者在如下地方出现重叠和交叉:1.党的领导核心作用与由村民依法办理自己的事情；2.村支委讨论决定本村经济建设和社会发展的重大问题与村民委员会办理本村的公共事务和公益事务；3.都有权领导本村的社会主义精神文明建设和社会治安、计划生育工作；4.都有权管理集体经济等。法律对上述权力的界定不清，必然导致村民委员会和村支委在开展工作相互争权或相互推诿，引发二者关系的紧张。如何解决这个问题呢?既然是法律对村民委员会和村支委两者的权力授予的重叠和模糊，那么，只有通过完善权力的法律授予机制来解决这个问题。长期以来，党政不分或以党代政的问题还未得到有效的解决。尽管中国共产党党章上规定，中国共产党对国家实行政治上、组织上和思想上的领导，但这种看似清楚实则含糊的界限在现实利益面前更显错综复杂。作为宏观的党政关系在农村基层的投影，村民委员会和村支委的关系也必然错综复杂，但毕竟不是要对宏观政治体制的直接变更，因此，在法律上对二者权力关系的界定也并非不可能。总体上的思路是在赋予更多村民委员会自治权的同时，对村支委的领导权加以规范和限制:明确党的领导核心地位，但要细化和具体化领导权，使村支委成为党在农村路线、方针和政策的执行者以及对村民自治的监督者，而不是村务的干预者和凌驾于村民委员会之上的领导者。具体而言：进一步完善农村工作的法律法规，出台条例与组织法的实施细则，建立健全包括民主决策、民主管理、村务公开等在内的规范化的管理制度，让两委有法可依，有章可循。1根据宪法与村组法中确立的乡政村治的精神，由全国人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法律，制定关于村民选举、村务公开、民主监督等程序性法律；依据现有宪法、法律、法规和章程、条例，制定有关实施细则，对支委和村委会的职权范围作出进一步明确、具体的规定，使之具有可操作性。2严格贯彻条例与村组法及实施细则，制定党员代表会议制度、民主生活会议制度、村民评议制度、两委联席会议制度等，将强化村支委的核心地位与保障村民自治的民主权利结合起来，将两委置于全方位的监督之中。（三）建立严格的法律责任追究机制法律责任是与义务相关的概念。一个人在法律上要对一定行为负责，或者他为此承担法律责任，意思就是，他作相反行为时，他应受到法律制裁。这也是对权利受到侵害者的救济。法律责任的追究机制正是对违反法律的人让其承担法律预设的不利后果，是法律实施中不可或缺的一环，起着重要的作用。村两委关系之所以混乱，其重要原因之一是缺乏对权力的有效控制。无论是村民委员会还是村支委，在行使权力时常常恣意妄为，超出法律的界线，做出许多有违法律的事情。同时两者在行使权力时互相争夺、排斥，甚至打击，但由于对行为责任追究缺乏力度，常常大事化小，小事化无，更添其嚣张气焰，加剧村两委关系的紧张。没有救济就没有权利， 张文显. 法理学M .北京：高等教育出版社，2004.220.要真正实现村民自治权就必须为其提供司法救济。如果通过设立严格的法律责任追究机制，为他们每项权力行为设立相应责任，并且做到违法必究，可以肯定，村民委员会在行使自治权和村支委行使领导权时都会谨慎，从而起到一种预防作用。同时对违法行使权力的予以追究，对越权行为予以惩罚，可以有效的维护村两委关系，捍卫法律的尊严。（四）提高村两委成员素质，加强团结村“两委”班子是否团结一致,村支书与村主任的素质是重要的因素。着力加强对村支委和村委会成员尤其是村支委书记和村委会主任的教育，使其真正明白两委的性质、地位、权力来源和职能,真正在带领村民致富的道路上实现“将相和” 严把党员素质关，建设一支素质较高的党员队伍,提高村支委领导班子的整体素质，提高党组织的辐射能力；以县乡党校和高校为基础，分层次、分批次对村支委成员进行培训，使其牢固树立正确的权力观、利益观和强烈的服务观念，提高解决问题的实际能力。加强对村委会特别是村委会主任关于增强党的领导观念和大局观念的教育和培训，自觉地在支委的领导下开展工作；教育村干部树立长远的利益观,理清富民思路，营造富民环境，千方百计增加农民收入，全心全意带领村民致富；注重加强实用技术的培训，提高村干部带领群众致富的本领及驾驭市场经济的能力和水平。结 论村民自治作为中国农村社会向现代社会转型的制度形式，还存在着许多问题，这些问题已经影响到了村民自治事业的绩效和前途。诸如体制问题（主要表现为乡村政权机构、政治机构与自治机构的关系问题。）、乡村干部的权力寻租问题以及村民自治实施过程中的大量违规行为。其中村两委的关系这一体制问题已经极大的影响了乡村政治的发展，并成为了一些学者否定村民自治观点的主要证据。从这个角度而言，村“两委”关系问题是当前整个村民自治事业发展进程中的最大难题，这个问题都解决直接关系到村民自治的发展及命运。很多学者也从不同角度进行了大量研究，但是，解决当前村治事业的最大问题也即本文所研讨的村两委关系问题的最终出路还是要回归到制度建设层面上来，而作为一种国家制度安排，最有效的完善方式也就是通过法制层面来完成，基于此，本文尝试着从法律治理的角度来求证村两委关系问题的破解之道。通过法律对权力运行的各环节的规制，从而达到对村两委关系的治理目标。本文在分析两委关系现状的基础上，提出了处理“两委”关系的思路。即：首先、从制度模糊性入手，修改相关的法律、条例，使制度规范化、明确化；其次、合理界定二者权力的界限:完善权力的法律授予机制；第三、提高村两委成员素质，加强团结；最后、治理村两委关系的根本保证：严格的法律责任追究机制。在处于转型时期的当下中国，制度层面上的改革还是要遵循自上而下的路线进行。但是，作为铺垫，自下而上的研究与建议也是不可或缺的。两位关系问题的实质，是在长期缺乏法制传统的土地上推行法制的过程中出现的一种怪象，是所推行的基层民主制度水土不服而引发的一种病症，是试图在传统基层体制上嫁接民主体制而两者之间又相互排斥的结果。民主是一个学习的过程，是一个实践的过程，也是一个提高的过程。现在的两位关系问题，病根就是基层组织缺乏正确的观念，缺乏对法律原则的尊重，依然故我地抱着“干部当家作主”的狭隘观念，固执地进行着谁大谁小、谁领导谁的毫无意义的争论。萨托利曾经说过，对民主观念的理解以及对民主的信念将极大地影响民主政治的实践。在建设和谐社会的当下，村民自治作为社会主义政治文明与民主建设在基层的一个难得的制度尝试，在其面临困境时，不仅需要学者务实且理性的考察与研究，更需要高层的政治智慧与勇气。而广大农村的法制观念和民主意识的教育，现在应该是不能再忽视了。参考文献1 罗平汉.村民自治史M. 福州：福建人民出版社,2006.133.2 王仲田等.乡村政治中国村民自治的调查与思考C. 南昌:江西人民出版社，1999.3 詹成付.中国村民自治的现状和未来的基本走向A.北京:中国社会出版社，2001.4 胡永佳.村民自治、农村民主与中国政治发展J. 政治学研究，2002，(2)：52-54.5 朱光磊.当代中国政府过程M. 天津：天津人民出版，2002.6 徐勇.中国农民村民自治M. 武汉：华中师大出版社，1997.7 张湘涛.中国农村基层民主政治的探索与实践M.长沙：湖南人民出版社，2003.141.8 贺雪峰.论村级权力结构的模化J.社会科学战线，2001，(2)：216-221.9 刘良群.宗族对乡村社区公共权力的影响和作用M.北京：社会科学文献出版社，2005.372-37310 Two Treatises of Government (1690) (John Locke) by P.Laslett,Cambridge University Press ,Cambridge,1967,pp,398-401. 11 何泽中.当代中国村民自治M.长沙：湖南大学出版社，2002.327.12 张厚安.中国农村基层政权M.成都 ：四川人民出版社，1992.389.13 杨临涧.村民自治中村委会与支委关系的处理J.湖南农业大学学报(社会科学版) ，1999，(3)：27-30.14 参见萨托利.民主新论M.北京：东方出版社，1993.1315 李聚云.二元悖论:村民自治面临的根本挑战J.河南师范大学学报(哲学社会科学版)2001，(8):6571.16 崔志有.中国村民自治的法学思考J.中国社会科学，2001，(3):58.17 查敏.解决好村委会直选后出现的新问题J.党建研究，2000，(10):37.致 谢感谢贵州大学四年来对我的培养,感谢胡治宇老师对本论文从选题、构思到最后定稿的每个环节给予细心的指引和教导以及很多建设性建议。通过这次论文写作，使我对我国村民自治事业的发展有了更深刻的认识,并最终得以完成毕业论文。对此,我衷心的感谢我的指导老师胡治宇严谨的治学态度、丰富渊博的知识、敏锐的学术思维、一丝不苟的工作作风以及诲人不倦的师者风范是我毕生学习的宝贵财富，这种严谨、求实、积极进取的治学精神将永远激励着我。此外，还感谢和我们一起度过大学四年生活的各位老师，谢谢他们的关心支持和帮助。在此，谨向他们致以崇高的敬意!在此，我还要感谢在大学四年生活里一起愉快的度过本科生活的2004级社会工作专业的各位同学，正是他们的关心与帮助，使我在学习和生活中不断得到友谊的温暖与熏陶，最重要的是一种精神上的激励，让我非常感动。最后，我要向在百忙之中抽时间对本论文进行审阅、评议和参加本人论文答辩的各位老师表示衷心的感谢！ 贵州大学本科毕业论文（设计） 第 5 页文 献 综 述所谓村两委关系是指村民自治实施过程中村委会与村党支部的关系。从20世纪80年代村民自治兴起，到1988年村民委员会组织法的正式颁布，我国对村民自治的研究也迅速发展，成为当今社会科学领域里的热门学科。有关村两委关系的比较有影响的文章主要有黄海的化解农村两委矛盾需从制度人手，程同顺的村民自治中的党政关系及其出路，冯毓奎的论村民自治组织运作中的权力冲突与对策，李小平的论村党支委和村委会的冲突与调适，贺雪峰的面子、利益与村庄的性质，崔智友的中国村民自治的法学思考，王友洛村民自治背景下农村“两委”关系的多维审视，郭正林的农村二元权力结构论，董世民的对村民自治后农村“两委”关系问题的思考，徐百尧的关于当前村党支部与村委会关系问题的探讨，王春生的现代化进程中农村党支部与村委会关系探究等等。系统论述两委关系的著作主要有景跃进的当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视。此外，还有一些部分论述村两委关系的，比如徐勇的中国农村村民自治，王禹的我国村民 自治研究，包心鉴、王振海的乡村民主中国农村自治组织形式研究，曹锦清的黄河边的中国一个学者对乡村社会的观察与思考，王仲田、詹成副主编的乡村政治中国村民自治的调查与思考，米有录、王爱平的静悄悄的革命中国村民自治的历程，白钢、赵寿星著的选举与治理中国农村治理研究，范瑜、贺雪峰主编的村民自治的村庄基础等。由此可以看出，目前有关村两委关系的研究主要集中在村两委关系的现状不协调的表现原因以及对策上。一、 村两委关系的现状 有关农村两委关系的现状，在学术界大致形成了以下几种观点：有的学者把当前村委会与党支部的关系分为六种类型:村委会和党支部协调的最优状态、村委会与党支部的相对协调、村委会或党支部的相对集权、村委会或党支部的绝对集权、村委会或党支部的绝对冲突、村委会和党支部的权力真空。其中，现实中较多的存在的是处于中间状态的村委会与党支部的相对协调和村委会或村党支部的相对集权这两种类型。有的学者把当前农村两委关系分为五种类型:一是协调型。村中大事原则上先由“两委”共同研究；二是包揽型。村党支部包揽一切，村委会是个摆设；三是游离型。村支书难以驾驭村主任，矛盾没有激化；四是对立型。两委依靠各自势力，互不买账。五是一体型，由村支部书记兼任村主任。有的学者把村两委关系分为四种类型。一是协调互强型，村民自治的自身状况和客观效果均能达到一个比较理想的状态；二是矛盾未显化型，村民自治停留在一般法律制度层面上，人民公社时期的管理模式还居于主导地位；三是矛盾显化型，村主任与支部书记有矛盾存在，而且矛盾显性化；四是扭曲失控型，村级基层组织很不健全，处于瘫痪半瘫痪状态。二、村两委关系不协调的表现学术界有关村民自治下的村两委关系不协调的表现的研究概括起来主要有以下几种观点：1.有些学者将村两委关系分为三种情况，这是学术界的主流观点。这三种情况分别为 一是党支部绝对集权。这是最常见的一种形式。二是村委会绝对集权。村委会不把村党支部放在眼里，不让村党支部插手任何事务。三是村委会和党支部处于绝对冲突状态。村两委相互争权，经常分庭抗礼。以上三种情况代表了大多数学者的观点，虽然每个学者对这三种情况的命名都有 自己的观点，但其实质内容却是和以上三种情况相差无几。2.有的学者认为两委关系不协调表现为四种情况。一是相互对立，即村两委互相不服气，明争暗斗；二是领导关系错位，即村委会不接受党支部领导；三是包办代替，即党支部把村委会当作“摆设”；四是“双放双让”，即村两委都不认真履行职责。以上四种情况，从内容上来看是前面所述的三种情况的一个更微观的分类，是将两委相互对立的关系细分为两委的强烈冲突和两委的相互扯皮两种现象。3.有的学者把村两委不协调的表现分为两种。贺雪峰根据把村庄划分为同质村庄和异质村庄，把两委的矛盾的表现分为两种类型。在同质村庄，两委在冲突时村支书倾向于向上级谋求支持，而村主任则倾向于向村民谋求支持，这时两委的冲突就表现为村民与乡镇行政的冲突。而在异质村庄，村支书与村委会主任发生冲突时，他们在可以援引与同质村庄的村支书与村委会主任相同的支持以外，他们会谋求各 自所在的村民小群体的特殊支持，这时，村支书与村委会主任的冲突表现为不同的村民群体之间的冲突。三、村两委关系矛盾冲突的原因分析学术界有关村两委关系矛盾冲突原因的研究，概括起来主要有以下几种观点：1.村党支部和村委会的权力来源的不同。村党支部的权力来源是 自上而下的，即来源于上级党委与政府的授予。村委会的权力来源是自下而上的，即通过乡村大众制度性的选举途径而获得的一种村民自治权力。二者权力来源的不同就导致了实际运作中的冲突。党支部更多的是向上级政府负责，维护的更多的是上级的利益，而村委会由于权力来源于村民，更多的是向村民负责，维护的更多的是村民的利益。2.法律制度方面的原因。由于村民委员会组织法与中国共产党农村基层组织工作条例等政策规定过于原则和抽象，对村党支部“领导核心”的权力范围和村委会自治的权力范围划分不明，导致两委的冲突加剧。