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60 我国 县级 政府 经济 职能 准确 定位 实现 路径

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60我国县级政府经济职能的准确定位及实现路径,60,我国,县级,政府,经济,职能,准确,定位,实现,路径

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本科毕业论文（设计）文献综述论文题目：我国县级政府经济职能的准确定位及实现路径 学 院： 法 学 院 专 业： 政治学与行政学 班 级： 2004级 学 号： pb0404681036 学生姓名： 陈 晨 指导教师： 郑 黔 玉 2008 年 3月 20日文献综述县制是中国最古老的行政建制，并且一直延续至今，在结构和功能上有很强的历史延续性，虽然县级政权处于政府体系的低端，但由于它是中央在地方设置的位于省、市与乡镇之间的一级相对独立的、法定的、职能齐全的基层政权组织，是上级政府各项决议、命令和政策措施的具体组织者和实行者，又是乡镇政府的直接管理者和监督者，因此可以被称为联系中央和农村的纽带，地位十分重要。县级政府同其他层级政府一样，具有政治、经济、社会等多重职能，但现阶段或较长一段时期，县级政府的核心职能是经济职能，因为缺乏经济保障的政府自然无法实现它的基本功能。在中国知网和万方数据库中，正文搜索中输入我国县级政府经济职能分别可以搜索到287和153篇论文,虽然参考文献比较丰富,但是以我国县级政府经济职能为关键词搜索后就分别只有11篇和10篇。其中对县级政府的经济职能的研究多见于经济学者的关注，从政治学角度加以研究的文献还不多。此外我在学校图书馆及贵阳各大书店搜索后，发现探讨县级政府经济职能的专著并不多，大多是以章节的形式出现。经过对专著和文献的分类，我国学者对中国县级政府经济职能的研究主要集中在以下几个方面：（1）对我国县级政府经济职能发挥现状及出现的问题方面的研究。在这个问题上以下学者的观点比较具有代表性：付娟的转轨时期我国地方政府经济职能定位分析(付娟，转轨时期我国地方政府经济职能定位分析J,科技情报开发与经济, 2001年,第18期)、陈清的关于县域经济问题的若干思考（陈清，关于县域经济问题的若干思考J，学术论坛，2004年1期）、冯少力的我国县域经济发展中的县级政府经济职能研究（冯少力我国县域经济发展中的县级政府经济职能研究D成都：电子科技大学，2006.5）。付娟认为：改革开放以后，地方政府改革取得了一定的成绩，县级政府经济职能也有了相应的调整。但是，从总体上看，县级政府的经济职能还不能满足经济发展的需要。还存在以下问题：第一、职能错位或越位。所谓职能错位或越位，即该为者不为，不该为者却滥为，职能缺位或越位的具体表现形式有三种：一是进入竞争性微观经济领域，直接投资创办和经营企业，与民营企业和民间资本争利。二是搞地方保护主义，主要表现在政府强行干预，让消费者只能买地方商品；或是设置关卡，为市场封锁“保驾护航”；或是除本地企业以外实行歧视性待遇。三是纵容企业编造虚假材料骗取中央或上级政府的优惠政策支持，如违反统计法规，编造虚假数字，谎报政绩，骗取上级政府的信任，奖励和官位。第二、职能缺位。职能缺位是指对于市场失灵，市场机制不能正常发挥作用的地方，政府没有实施有效的管理，应当由政府完成的事情政府没有完成，在市场无法调节的某些地方出现了“真空”和“缺位”。如：应由政府提供的邮政、铁路、水利、生态环境和其他基础设施，以及医疗、养老、失业和其他社会保障服务这些“公共产品”处于短缺的状态，不能满足企业和个人的需要。陈清在研究我国县级政府经济职能发挥中出现的问题时，提出了以下几点：1.经济发展水平偏低，整体竞争力较弱，2.经济结构不尽合理，产业调整依然落后，3.经济自主增长乏力，县级财政运转困难，4.生产要素大量外流，对外开放程度偏低等等。冯少力在他的论文中对我国县级政府经济职能发挥提出以下几点：1.政府直接干预过多，主要表现在政府通过行政手段随意干涉农民的自主经营及过多的干预企业的自主权；2.县级政府政策的多变，主要是县级政府在政策制定中的不规范导致了政策的不科学以及缺乏政策的连续性，使县域经济得不到健康发展；3. 县域内公共产品供给不足，主要是广大农村地区急需的生产性公共产品供给严重不足及涉及到农村可持续发展的非生产性公共产品供给严重短缺；4. 缺乏科学的特色产业规划，有的县级政府要么直接照搬别的县域的发展模式，盲目规划，要么没有任何规划，任由经济混乱运行，导致了没有发挥出应有的产业规划职能的结果，即没有发挥出县域优势，又造成了各种资源的内耗、浪费，抑制了县域经济的健康发展。（2）对我国县级政府经济职能在县域经济发展中的履行范围及实现路径问题的研究。在笔者所收集到的资料中，比较有代表性的观点主要是以下学者的著作或论文：暴景升的当代中国县政改革研究（暴景升当代中国县政改革研究M天津人民出版社，2007）、李大伟、张小红的县级政府经济职能浅析（李大伟、张小红.县级政府经济职能浅析J.首都师范大学学报，2007.1）、游祖勇的中国县域经济与政府行为分析（游祖勇中国县域经济与政府行为分析M经济科学出版社，2000）及那金华的论体制转轨时期县级政府经济职能的转变（那金华论体制转轨时期县级政府经济职能的转变J学术探索，1998）。暴景升在他的专著中针对我国县级政府经济职能中出现的问题，进行了对策性研究，总的归纳起来有以下几点：1.促进农业工业化的发展，2.大力发展农业产业化，3推动农村城镇化的进程等等。李大伟和张小红并没有就县级政府经济职能发挥中存在的问题进行分析阐述，但是他们对县级政府经济职能实现路径的分析比较全面，他们把县级政府经济职能实现路径归纳为六个方面：1. 激励、引导县域经济发展2.建立和维护市场秩序3. 提供公共服务和基础设施4. 扶持农业生产5. 管理国有资产6.维护社会公平。并且在他们所提出的这六条实现路径中，县级政府所应该发挥的经济职能都存在相互依存和相互依赖的关系，他们认为在履行县级政府的经济职能时,不能只强调某一项职能的重要性,而忽视其他职能的作用。只有在县级政府综合、全面实施这六大经济职能时,县域经济才能保持健康、持续的发展态势。但是我认为在县级政府经济职能中，所面对的问题有轻重之分，在发挥县级政府经济职能中，也应该根据各县的实际有不同的侧重点。游祖勇在他的著作中针对我国县级政府经济职能在市场经济环境下实现路径提出以下观点：市场机制是一种具有经济效率的基础性制度，县级政府的经济职能在市场经济环境有效性发挥必须建立在一定的条件上即企业必须是独立的市场主体；必须由结构合理、运作有序、均衡发展的市场体系；有一套健全的、完善的市场法规；有发达、规范的市场中介组织；有一套与市场经济制度相和谐的政治、法律制度。市场经济秩序混乱造成的恶果已经广为人知。例如 ,假冒伪劣产品充斥市场 ,妨碍技术进步和企业管理创新;财务失真、机会主义行为泛滥与市场信誉却使得交易费用大为增加。那金华认为：地方政府保持地方经济总量和结构发展，应从以下方面积极作为：第一、研究和制定经济社会发展长期和中长期战略，编制和实施经济社会发展计划和有关规则。第二、保持地方总供求的动态平衡。市场调节作为局部调节不能解决总供求的失衡问题，而地方政府由于自身的信息、资源等优势，具有进行总量层面的协调能力。第三、执行中央制定的各项经济政策，并制定地方产业政策和技术政策。政府应在充分保证市场有效运行的原则下，按照尽可能的与中央协调一致的原则，制定、确定地方的经济政策的程度和力度。第四、大力发展基础设施建设，提供公共产品。一方面要保证中央政府的公共政策在本地的实施，一方面要根据地方情况提供地方性的公共产品。第五、调节收入分配和再分配。市场机制的作用势必使收入分配拉大，政府进行计划调控，实现社会保障政策来协调地区内不同个人之间的收入差距，减少社会矛盾推动经济发展。但是我认为县域经济本质上是一种区域经济，其发展同样需要人、财、物等生产要素的积聚，并进行合理的流转与配置，需要政府的积极参与和调控，所以仅仅研究县域经济发展中存在的农业工业化、农业产业化、农村城镇化等一系列现象问题，并没有抓住问题的本质，提出的解决问题的手段、举措也是口号性的，不易收到实效，在我国，市场经济发展还不完善，尤其是县域经济更不发达，政府作为经济发展至关重要的参与主体，必须发挥它应有的调控职能，才能引导县域经济的发展方向、加快县域经济的发展速度。以上这些研究成果为对县级政府经济职能的深入研究奠定了基础。但是，在笔者所收集到的专著及文献中，对我国县级政府经济职能的定位的研究较少，同时对我国县级政府经济职能的实现路径中县级政府市场机制的完善也没有系统的研究。本科毕业论文（设计）论文（设计）题目： 我国县级政府经济职能的准确定位及实现路径 学 院： 法学院 专 业： 政治学与行政学 班 级： 2004级 学 号： PB0404681001 学生姓名： 陈晨 指导教师： 郑黔玉 2008 年 5 月 31 日 贵州大学毕业论文（设计） 第16页 前言 县级政府是我国政治体系的基层组织，是政治体系的有机组成部分，县级政府职能的有效发挥是我国政治体系良性运作的基础和前提。县级政府的核心职能就是经济职能，县级政府在县域经济发展中的作用,被称为县级政府经济职能。县级政府通过履行其经济职能来组织、协调生产要素和利用市场调节县域内经济活动、配置经济资源来发展县域经济。因此，县级政府经济职能的定位及其实现路径正确与否, 直接影响着县域经济的发展，关系到社会主义现代化建设事业的成败，关系到国家的前途与命运，并直接关系到党同人民群众的密切联系。本文通过对县级政府经济职能的研究，对县级政府职能发挥中出现的定位缺陷进行详细分析,并对县级政府经济职能进行准确的定位,最终提出县级政府经济职能发挥的实现路径。这些对发展县域经济、维护社会稳定具有积极的意义，对推进政治体制改革中县级政府职能科学、合理定位是一次全新视角的探索，为推进和谐社会的进程提供理论的支撑和方法论的探索。 一、县级政府经济职能的涵义及特征 （一）县级政府的涵义及特征县作为一种地方行政区域，是随着秦朝在全国推行郡县制而正式形成的。二千多年来，县在我国行政组织体系中的地位，相对比较稳定，没有发生大的变化。县级以上行政区域的名称及范围，都曾经历多次变动，唯独县级行政区域的名称，一直沿用至今1 浦兴祖.当代中国政治制度M.复旦大学出版社，2006。县级政府是中国行政体制的基层枢纽，是地方政府管理的重要环节，在中国的政治框架和改革开放进程中具有特殊的地位。县级政府除国防，外交与宏观经济调控职能外，几乎涉及区域内政治、经济、文化和社会管理所有领域。县级政府是中央在地方设置的位于省、市与乡镇之间的一级相对独立的、法定的、有一定行政辖区范围的、职能齐全的基层政权组织。县级政府与上级政府相比，更接近基层、接近市场和企业，与乡镇政府相比，它的职能更广泛、权威性更大、综合实力更强。县级政府是上级政府各项决议、命令和政策措施的具体组织者和实行者，又是乡镇政府的直接管理者和监督者。因此，县级政府在我国分层分级经济调控体系中占有不可或缺的地位。县级政府有以下特征：1.县级政府具有的职能绝大部分是经济职能，不具有外交、军队管理等方面的职权。在国家政权体系中，县级政府同其他层级政府一样，具有政治、经济、社会等多重职能，但现阶段或较长一段时期，县级政府的核心职能是经济职能。同时县域内农村人口占绝大多数，农村经济是主体。因此，县级政府很大一部分职能是对农业经济进行规划、指导，引导农村经济体制和经营体制的改革深化，促进农村经济发展、农民增收、城乡协调发展。 2.县级政府的经济管理活动具有基础性、微观性特征。它既要将国家、省级政府的宏观决策加以具体的贯彻实施、又要组织、管理和协调乡镇与企业的微观经济运行。 3.县级政府与其他层级政府的行政行为存在差异。与上级政府相比，县级政府的行政行为具有更大的灵活性：在机构设置上，县级政府既可以上下对口，中央有部，省里有厅，县里有局，同时也可以因事设置机构。因而，县级政府机构相对比较庞大；在职能界定上，政府与企业、政府与市场、政府与上级政府的关系相对灵活，政府干预的内容多、管理细。（二）县级政府经济职能的涵义及特征 1.县级政府经济职能的涵义从县级政府活动的性质出发，可以将县级政府职能划分为政治职能、经济职能和社会职能三种。在某种意义上说，县级政府的核心就是经济职能，缺乏经济保障的政府自然也无法实现它的基本功能。县级政府经济职能是以县级政府机构为行为主体，根据上级政府和县级人大及其常委会的要求，从本地区社会经济水平的角度，对经济和社会发展进行总体性的规划、管理、服务和监督的功能，即制订经济发展规划，调控宏观经济，管理国有资产，提供社会服务，监督经济运作等等1 谭开祥县域经济发展中的县级政府经济职能研究D.武汉：华中农业大学，2004.12:P13。2.县级政府经济职能的特征改革开放以来，随着整个国家政府经济职能的转化，县级政府的经济职能也发生了比较大的变化，在社会主义市场经济中发挥着越来越大的作用。在县域经济中起主要作用的县级政府，其经济职能的特征主要有以下几个方面：第1、 计划经济市场和市场经济市场的协调者。社会主义的计划性就决定了县级政府是县域内计划经济责无旁贷的编制者，它需要根据时代变化与经济发展状况，及时调整与补充计划，保证县域经济平稳的发展。同时在商品经济的大环境下又需要对市场进行调节，积极培育市场，运用政府的经济杠杆，促进经济加速发展。第2、 城市经济与农村经济的协调者。县级政府在国家行政体系中的位置决定了其经济的双重职能，即既要建设城市，又要改善农村。经济的迅速发展使城市及城镇的经济结构发生极大变化，而乡村经济在逐步改进的情况下，却仍然保留了传统的痕迹。因此，县级政府需要根据实际，既要考虑到以工商业为主体的城市经济，又要照顾到以农业和手工业为基础的农村经济，从而既推动城市经济商品化发展又能改善农村贫穷落后的自然经济状况。第3、 短期利益目标与长期利益规划的协调者。县级政府作为微观经济的主要实施者，它不仅要关心县域内所有经济体的协调发展与整体经济效益的提高，而且还要对地区长期经济规划负责，既要实现经济指标，又要注意到社会发展的长期效益。因此在发展本地区经济的同时，县级政府还要治理环境、提高本地区的人口素质和提高经济和社会管理水平等1 朱昌宁县域经济及县级政府经济职能特征论析J苏州大学学报，1992.3。 二、我国县级政府经济职能定位的缺陷及影响县级政府作为政治体系的基层组织，在我国经济建设中发挥着主体作用。健全、完善的职能耦合是县级政府经济职能发挥的前提和基础。然而，在实践中县级政府在经济职能方面往往存在缺陷，出现了定位失误的现象。所以，对县级政府的经济职能定位的缺陷进行充分的认知，这对于县级经济职能的有效发挥是不无裨益的。从经济管理学视角看县级政府的经济职能，县级政府的经济职能是按照行政区域划分的，而不是按经济类型划分的。加之我国社会的转型所造成的经济体制落后、经济运行方式转变过程中出现的问题，使得县级政府经济职能的定位出现了缺位、错位和越位的问题1王澜明社会主义市场经济体制下的政府职能定位J中国行政管理，2005.1 。 （一）缺位政府制定发展规划缺乏针对性，形式主义严重缺位就是职能缺失和不到位，是相对于越位和错位而言的。缺位是指对于市场失灵、市场机制不能正常发挥作用的地方，政府没有根据当地实际进行有效的管理，导致制定的经济计划导向性较差，针对性较弱。换言之，就是脱离了县一级政府发挥经济职能的实际，形式主义严重。造成这种状况的原因是：政府在制定经济计划时缺乏深入的市场调查，没有对经济发展规划项目进行充分论证，使地区特色不明显，缺乏指向性，项目大而全。典型的事例是不能立足本辖区的实际，盲目建立开发各种开发区、市场, 结果导致一些开发区常“圈而不开”， 或虽“开”而难“发”，少数市场往往有场无市，最终导致国家土地资源浪费，群众怨声载道2张晓燕政府在县域经济发展中的经济职能J天府新论，1999.6。近年来，全国各地县级政府掀起了一股“投资热”，但是投资的目的却不是为了提供公共服务和公共产品，而是出于打造“政绩工程”，“达标升级”的意愿来往自己脸上贴金。这一方面不仅加重了农民的负担，而且也加重了县级政府财政的负担，造成了资源的大量浪费，同时在打造“政绩工程”的过程中也积蓄了大量的金融风险。另一方面是应当由政府完成的事情政府却没有完成，使得在市场无法调节的某些地方出现了“真空”和“缺位”。如：应由政府提供的邮政、铁路、水利、生态环境和其他基础设施，以及医疗、养老、失业和其他社会保障服务这些“公共产品”处于短缺的状态，不能满足企业和个人的需要。简而言之政府职能缺位主要表现在三个方面：一是社会基础设施等公共产品和服务提供不足。二是没有良好的解决外部性问题。三是社会保障体系不健全。 （二）错位政府和企业、市场的职能界定模糊 错位就是职能存在较大的交叉，导致职能重复作用于管理辖区。县级政府经济职能错位的表现就是：政府与企业职能错位、政府与市场错位。政府受传统的计划经济理念的束缚，在政府职能行使过程中出现较大的强干预性。一些属于企业干预的方面政府强加干预，而一些应该由政府干预的方面却过多的放给了企业。政府与市场之间错位的表现是：政府通过干预企业来干预市场，违背了市场配置资源的要求，造成了市场政府化，经济计划化。例如：有的县级政府急于求成, 按自己的想法包办代替农户和各企业内部的经营活动, 不能按市场的原则有效配置资源等。据资料显示，一些县级政府兴办乡镇企业打着发展地方经济的旗号来谋取私利，其直接目的还是为了创造更多的财政收入，往往政府官员担任了盈利性企业中与自己职务相关的职务，就会利用自己的职权对所兼职的企业做出或影响政府做出带有利益偏向的决策或利用职权进行创租和寻租的行为，从而损害了公共利益，降低了政府的合法性。有一些县级政府完全沿袭计划经济的职能，没有完成与市场经济的转换，直接招商引资、审批土地，甚至直接上项目。最显著的例子就是现在许多县除了要求“一把手”负责招商引资外，许多地方都尽可能动员一切力量加入到招商引资大战中去。为使招商引资工作遍地开花，一些县级政府甚至给各单位下达硬性指标，甚至连民政、教育等日常工作和招商引资根本不搭界的单位也不例外。江苏省金湖县为了鼓励个人的招商引资行为，出台了一系列奖惩措施，如将机关干部的工资与招商引资数量挂钩，完不成任务的职工就取消基础工资；而招商中有突出表现的人就重用，如制药厂的工人引进了一个4000万的项目，就被调到县经贸委工作。这种错位现象严重影响了县级政府经济职能的正常运行1 汪远旺.论政府职能转变与财政保障J.云南民族大学，云南 2007。（三）越位政府以行政手段干预企业和市场在当代语境下，县级政府的越位就是该为者不为，不该为者却滥为。县级政府越位的具体表现主要有三种：一是进入竞争性微观经济领域，使政企不分的现象严重。地方国有企业从一般竞争性领域退出不到位，地方政府仍然插手企业微观经营活动，管了许多不该管的事；或者直接投资和经营企业，与民营企业和民间资本争利。县级政府拥有强大的行政功能, 却缺乏经济调控的有效手段, 加之中介组织发育滞后, 使得县级政府在管理县域经济中只能依靠行政手段这一自身优势来弥补自身的劣势。针对市场交易中以劣充优、以假乱真、拖欠赖帐、欺行霸市等损害经营者和消费者合法权益的行为, 政府只能用行政手段来维持市场秩序；二是搞地方保护主义。一些县级政府为了维护本地区的局部利益，采用税收、价格、收费手段搞市场分割和地区封锁, 阻挠价格竞争, 保护本县落后企业和产品；有的县级政府为了取得竞争优势，无视国家的相关法规擅自制定优惠政策。1993年，中央就已把税收减免权集中在中央和省级政府手里，然而税收优惠政策一直是各县政府广泛运用的保护地方企业、封锁外地企业的重要工具之一，大量减免税收措施的出台，使国家蒙受了经济损失；三是在吸引外资方面进行不正当的政策竞争。某县在谈外资项目时，邻县往往闻风而动，利用各种力量、关系，多方游说，甚至不惜损害地方收入，提出更优惠的政策，志在必夺地将别人嘴里的“肥肉”挖到自己碗里，使别人辛苦引来的项目一不小心被抢走，某些县这种挖墙脚的现象屡见不鲜。这不仅损害了县级政府间的关系，也使公平竞争秩序受到了破坏。县级政府经济职能的“缺位”、“错位”、“越位”在很大程度上都限制了县级政府经济职能的发挥，都不能使县级政府经济职能发挥最大的效用。因此，县级政府经济职能的发挥必须有一个合理的定位，正确的职能定位是职能发挥的根本前提和保障。 三、县级政府经济职能准确定位的基本原则县级政府经济职能有效发挥的前提条件是准确定位，并在准确定位的基础上考量经济职能的实现路径。县级政府经济职能的定位要适应经济发展的要求，加强和完善经济调节职能，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，促进经济持续、健康、快速发展。既包括发展公益事业，规划和建设基础设施，增加就业，提高城乡居民收入水平，缩小地区、部门和个人之间过大的贫富差距，又包括合理选择主导产业，优化本地经济结构，借助国有资本参与部分竞争性生产领域的经济活动，有选择地进行竞争行业的投资和生产经营。原则是定位的导向。正确的定位原则决定了定位的趋向的正确性。在我国现阶段，县级政府经济职能定位的基本取向是社会主义市场经济1 胡熠县级政府经济职能的定位与实现路径J领导文革，2007。（一）竞争性原则社会主义市场经济的根本发展需求是：以市场为主体，依托市场有效配置资源，优化经济结构，实现经济的市场化运作。在这种状况下，竞争是重要的手段之一。竞争是提高效率的根本保障。县级政府的干预旨在消除行业或部门垄断，而不是过多的行政干预。首先，县级政府要保护竞争原则和机制，禁止各部门搞各种形式的区域封锁，撤销地方关卡，消除税收壁垒以及阻碍生产要素流通的政策，促进商品和生产要素在不同地区自由流动，保证各经济主体公平竞争、有序竞争。其次，县级政府要保护正当竞争，制止非法垄断和不正当竞争。市场主体的平等竞争，意味着市场主体按照市场价格机会均等地获取生产要素和出售商品，公平地承担各种赋税。坚持竞争性原则，就要求县级政府防止市场垄断和不平等竞争，排除行政权力的不当干涉，消除对市场的分割和封锁以及对部分市场主体的歧视性待遇。只有坚持竞争性原则，县级政府经济职能才能达到资源配置最理想的结果，同时提高企业的经济效益水平，从而促进县域经济的增长。（二）补充性原则市场经济与其他经济运行形式的根本区别在于市场机制在资源配置和经济运行过程中发挥基础性调节作用，这就决定了其他任何调节机制都只能发挥补充作用，政府调节也不例外，市场能够解决的问题，政府就一定不要越俎代庖，如果我们试图用政府干预来代替市场机制，我们就开始与市场经济背道而驰了1 张晓燕政府在县域经济发展中的经济职能J天府新论，1999.6 。政府和市场具有不同的经济内容、价值追求和目标取向。政府以实现社会效益最大化为根本，而市场则追求最大的经济效益。政府和市场是两个不同的主体、不同对象，是对立统一、相辅相成的整体。政府与市场关系的合理定位，应立足于充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用。政府干预以弥补市场失灵为重点，以降低成本和提高效益为原则，也就是说凡是市场能办到的事情，让市场去办；凡是市场办不到的事情，由政府去办。因此，补充性原则的主旨在于，市场调节存在失灵的状况下政府要积极介入，在政府职能不能有效发挥的领域要积极的引入市场的调节功能。两者是一种相互独立又相互补充的有机调节体系。（三）导向性原则 县级政府经济职能定位要顺应区域经济一体化要求，通过制定本地经济社会发展规划和经济政策充分发挥市场配置资源的基础性作用，创造良好的投资环境，促进经济结构的战略性调整。首先，对国有企业进行公司化改造。由于我国长期实行计划经济体制，国有企业成为政府机构的附属物，其市场主体的地位没有真正确立，所以必须对其进行公司化改造，建立与社会主义市场经济相适应的现代企业制度；其次县级政府要从政策的角度扶持非公有制经济，特别是民营企业和个体经济的发展，促进私人财富的积累，使之早日称为真正具备市场竞争力的经济主体。个体民营经济的规模越大，比重越高，市场作用的空间也就越广阔，不断成熟的市场机制将赋予地区经济发展以巨大的活力和创造力，因此县级政府经济职能要遵循导向性原则积极促进个体私营经济的发展；再次，县级政府要积极培育市场中介组织。按照市场经济发展的需要和政府转变职能的要求，积极发展独立公正、运作规范的专业化市场中介机构，培育和规范具有法律效力的公证机构、仲裁机构等，培育和规范为市场交易提供服务的会计师事务所、律师事务所等各种交易经济机构，积极建立发展各种行业协会、商会和消费者协会等行业性组织。中介组织，要保持机构的民办性，与政府彻底脱钩，中介组织要依法通过资格审定，并接受政府有关部门的管理和监督。 四、县级政府经济职能的实现路径县级政府经济职能的目标就是县级政府为实现县域经济持续、稳定、协调增长，达到在社会主义市场经济中县域经济资源的有效配置，实现劳动力充分就业，收入分配基本公平，最终实现县域经济的持续、快速增长。因此，县级政府经济职能的实现路径应当体现为： （一）鼓励、引导县域经济发展1. 发挥县级政府的市场培育功能，鼓励市场竞争主体的发展。积极发挥县级政府的市场培育功能,要求县级政府采取种种措施为市场发展创造良好的环境条件，以加快市场发展的进程。在社会中,政府应该有效地保护市场主体追求自身利益最大化的自由，并采取措施给予鼓励。发展经济、增加收入是人民群众对政府最基本也是最重要的要求,而不同的县级政府在实际操作中，却有着很大的差异，也会导致完全不同的结果，这可以从一份对中部某省份A、B两个县交界处的企业发展状况的调查报告显示出来，A、B两县仅一路之隔，但B县一侧有27家企业，而A县一侧仅有两家企业，令人吃惊的是B县一侧27家企业中竟然有11家的投资者是A县的居民，原因就在于A、B两县的企业税费负担的差异，A县的企业每月税费负担3170元，而由于B县政府鼓励投资，企业每月的税费负担只有2026元。因此,积极发挥县级政府的市场培育功能、鼓励市场竞争主体的发展，是发展市场经济的内在要求,也是政府应尽的义务和职责。1 朱如华对转轨时期县级政府经济管理职能的思考J地县领导论坛,2000 2. 优化县域经济发展的环境，维护市场秩序。县级政府经济职能应大力加强软环境的完善，首先要成为县域经济主体的服务者，切实转变政府自身职能，为市场经济发展提高所需的公共服务，重点放在纠正市场失灵上，力求只掌舵不划桨。在河南省某县的一次对外招商会上,某粮油公司的一位负责人曾说:“我们不希望自己的投资出事,我们不是很看重地方官员制定什么样的优惠政策,而是更在意这个地区的行政秩序”。因此,主要作为执法主体的县级政府,维护良好的市场秩序,对县域经济的有序发展起着举足轻重的作用。其次是充当县域经济发展的监督者，建立公平有序的竞争环境，对县内外的企业实行同等待遇，逐步取消地方保护主义，按照专业化分工协作原则组织生产和经营，坚决打击在市场竞争中出现的一些欺行霸市、强买强卖、制假售假、走私贩私等丑恶现象，规范发展社会中介组织，把县级政府中一些管不好、管不了也不宜管的经济职能下放给中介组织，大力发展各类产品的行业协会，并加强监督管理，发展其自我约束的能力。3. 加强对县域企业的协调和指导，实现中小企业的强强联合及技术创新。县级政府对事关全县经济发展的大局问题如企业改革、扶优扶强等都要有相应的对策，予以必要的指导，引导企业按照现代企业制度的要求，加强管理，提高效益。一是积极实施资本运作，搞活现有企业。要推进资产重组，激活优势资本，重点是实行强强联合，组建有竞争优势的企业集团，加快产业置换，吸收民营资本，重点通过转让、拍卖、出售等形式，实现国有集体产权转移，以产权转移换取民营资本的投入。二是突出技术创新，改造和提升传统工业。企业要想在市场竞争中获得胜利，只有靠产品的低成本、高技术和有特色三个方面。县级政府要积极引导企业利用新技术加快传统产业的改造步伐，不断提高传统产业的技术含量，加快新产品的研发，在县级政府的指导下实施名牌战略，提高市场占有率，增强县域中小企业的生存能力。 （二）完善县级政府市场机制，增强竞争能力县级政府在经济管理中必须把制度化建设放在突出位置上,如政府保留的审批项目、取消审批的核准项目、政府采购活动、对企业或市场的管理、调节分配、配置资源、管理市场等,都需要细致、周到的制度作基础和保障。在经济转轨时期,地方规则缺失严重,这不仅影响了市场秩序,制约了经济的发展,使得一些地区经济纠纷严重和上访案件增多，导致了社会不和谐。县级政府转变经济职能的前提是制定出科学公正有效率的制度，同时保证制度建设制定过程的科学性，具体体现在：第一，弱化主管部门的制度制定权，最大限度的减少制度执行者的制度制定权。政策制定机构可以同时进行监督，但政策制定机构和执行机构必须分设；第二，减少县级政府的制度制定权，扩大人大的政策制定范围 ,保证立法权和执法权相制约；第三，削弱地方国家机关制度制定权，增强国家机关的政策制定职能，尽量由较高的层级机关制定制度。越是上级机关越能从全局出发考虑问题，越能实现有效的和广泛的监督；第四，限制官员的制度独断权，扩大群众和专家的制度制定参与度，确保制度建设的严密性。第五；建立制度评价制度，形成制度改进机制。1 冯少力我国县域经济发展中的县级政府经济职能研究D成都：电子科技大学，2006.5 （三）协调地方政府间的经济关系，积极推进区域经济合作开放与合作也是县级政府经济职能重要的实现路径之一。开放意味着经济要素在更大范围的自由流动，打破区域的行政界线，实行大范围的资源整合和重组，实行错位发展，使经济要素在向城镇的积聚过程中发挥更大的效用。目前县域经济合作不畅的原因主要有：一是地方经济发展存在差异，担心给本地区的市场、就业和人才流动带来太大的冲击；二是地方之间的利益分配没有形成相关的协调机制，由于缺乏城镇间的协调机制，往往造成产业结构重复，重大的基础设施建设无序和分散，引资恶性竞争等情况的出现，表面是由于县域区别造成的，但实际上是缺乏利益协调机制；三是地方保护主义严重，地方保护主义很大程度上是地方政府在国家有关政策所导致的不公平竞争环境中为维护自身利益所采取的经济行为。中央对于协调县级政府间的经济关系 ,积极推进区域经济合作，也出台过相关的政策法规，并且主要针对的是政府参与市场竞争，实行地方封锁等，但是这些政策法规并没有收到明显的成效，主要原因是缺乏一个统一的战略规划，没有一个完整的法律体系，同时这些政策法规的出台往往是间歇性的，缺乏对县级政府间竞争的长久的、明确的规定。因此首先要建立长久的竞争机制来限制县级政府间恶性的、不正当的竞争，同时要促进区域合作，达到县域间利益共享的目的；其次要确立县级政府间竞争中的争端裁决机制，当发现县级政府在竞争中的行为导致了恶性竞争时，通过裁决设立禁令和标准来引导竞争向有益的方向发展，并对违规违法行为予以相应的制裁。 （四）重视县域经济与社会全面协调发展县级政府经济职能要从过去重视经济发展向注重经济与社会全面协调发展方向转变，要继续走县域经济可持续发展道路，应该达到的主要目标有：经济的稳定增长，追求数量、质量和效益的统一，对教育、就业等需要得以满足，自然资源得到合理利用和保护，贫困现象逐渐消除。1.坚持贯彻落实科教先行战略，全面落实九年义务教育，使人才的培养、吸引、使用以及加快科技创造和技术进步在县级政府职能中占优先地位。在县域内，农村人口占较大的分量，因此提高农村人口素质是关键。提高农村人口素质,要将农村九年制义务教育和职业技术教育发展结合起来,提高农村适龄青年的文化素质,要根据农民的意愿、年龄、文化程度等情况以市场需求和输入地企业的要求,开展多种形式的职业培训,加强农村劳动力的技能教育,建立起职业培训与农民分工分行业相衔接的机制。要在抓好基础教育的同时 ,着力发展地方高等教育、成人教育、职业技术教育等 ,全方位提高劳动者文化和科技素质。既要努力创造条件 ,大力引进和吸引各类人才到区域内创业发展 ,又要积极建立促进人才脱颖而出和发挥作用的人才机制 ,留住人才用好人才。 2.建立健全社会保障体系。在市场经济体制下，资源的配置是通过优胜劣汰的竞争机制来实现的，而竞争的结果必然使财富的分配自动地向效率倾斜。这种分配制度使得社会上有些人可能很富有，有些人可能相当贫穷，不平等就出现了。可见，单凭市场机制的作用，财富分配的过分悬殊和社会成员的两极分化是不可避免的。如果任凭分配不公现象长期存在，而不加以适当而又有效地调节，那么在穷者越穷、富者越富的状况下，必将引起社会的不稳定，最终也会导致经济增长的波动或停滞。因此，建立健全政府主导的社会保障体系，纠正市场机制自发作用所不可避免的分配不公的偏差，是政府的一个重要的经济职能。在县级区域中，农村又是是中国社会保障体系中的一个薄弱环节,特别是农村医疗保健体系。联合国的一项报告指出:19901997 年间,中国医疗费用上涨400%500%，疾病成为中国许多家庭生活在贫困线以下的主要原因。2000年世界卫生组织在对191个会员国进行的医疗卫生公平性评价中,中国排在倒数第四位,其主要原因正是绝大多数的农民失去了医疗保障。因