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71 有限 政府 有效

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法学院2008届本科毕业论文论有限政府与有效政府学科专业：政治学与行政学 指导教师： 陈正发 学生姓名： 王慧玲 学生学号： pb0404681046 中国贵州贵阳2008年5月论有限政府与有效政府摘要发端于西方的有限政府理论，主要是探讨政府权力应该在多大的程度上、多大的范围内行使。斯密、凯恩斯、诺齐克也从不同的角度对政府的权力行使的范围和程度做了界定和说明。但到了20世纪80年代末期，政府治理的实践使有限政府理论的缺陷和不足曝露无疑，要求建立一个有能力和有效率的政府有效政府的呼声不断高涨，使有限政府向有效政府的过渡也成了现实的需要。当代的国内外学者对有效政府也做了初步探讨；然而，有限政府与有效政府之间存在怎样的关系，如何才能实现有效政府乃是国内外学者关注的焦点。政府要“有效”必须要以政府的“有限”为前提，而有效政府才是我们最终追求的目标。本文将从有限政府与有效政府的关系出发，探讨在政府权力有限的前提下实现有效政府的途径和方法。同时，从我国大部制改革背景下，对我国的有效政府的建立，做了几个方面的探讨。对以上问题的探讨，也为各国建设有效政府提供一定的借鉴意义。关键词 政府，有限政府，无限政府，有效政府，服务型政府，大部制AbstractStarted in the Western theory of limited government, mainly on government power should be the extent to which, within the scope of how much exercise. Smith、Cairns、Nozick from a different perspective on the exercise of the powers of the Government to do the scope and extent of the definition and description. But in the 20th century to the late 1980s, the practice of governance so that the theory of limited government shortcomings and inadequacies exposed There is no doubt that called for the establishment of a capable and efficient government-effectively the Governments voice rising, the government limited the transition to effective government Has become real needs. Contemporary scholars at home and abroad for effective government has done a preliminary study, however, limited government and effective government exists between what the relationships. How can we achieve effective government is the focus of attention of scholars at home and abroad. Government to effective government must be limited as a precondition, and effective government is our ultimate goal. This paper will be limited government and effective government relations based on the limited powers under the prerequisite of the realization of effective ways and means. At the same time, most from Chinas reform context, to Chinas establishment of effective government has done several aspects of the study. Discussion on these issues, also provide a reference for countries to build effective government to. Key words： limited government, the government unlimited, effective government , service-oriented government, most system目 录摘要Abstrac引言1一、有限政府2（一）国内外学者对有限政府的理解与研究21. 早期西方学者对有限政府的理解22. 当代国内外学者对有限政府的理解4（二）对有限政府内涵的界定6二、有效政府8（一）当代国内外学者对有效政府的理解与研究81.西方学者对有效政府的理解82.国内学者对有效政府的理解9（二）对有效政府内涵的界定9三、 有限政府与有效政府的关系11（一）有效政府是有限政府发展的最终前途和必然选择111. 有限政府向有效政府的发展112. 建立有效政府的必要性12（二）有限政府是实现有效政府的必要条件和前提基础131. 政府权力无限不可能做到政府有效132. 有限政府不等于有效政府，但它是有效政府必要条件133. 有限政府能够实现有效政府14四、实现有效政府的对策与措施思考15（一）实现有效政府的一般对策与措施151. 实现政府职能有效152. 实现政府机构运作有效153. 推行行政法治16（二）在中国大部制改革背景下，如何实现有效政府171. 加快推进大部制下的政府职能转变182. 推进政府转型，重塑政府形象，建立服务政府193. 实现政府合理分权19结 语20参考文献21致谢22 贵州大学本科毕业论文（设计） 第23页 引言发端于西方国家的有限政府理论，实质上是自由主义的政府职能理论，其主要目标是从个人权利与自由至上的理念出发，谋求建立权力受到严格限制的政府。需要说明的是，这里的“政府”，不仅涉及国家行政系统，即狭义政府，而且是指包括国家立法、司法和行政系统在内的广义政府。有关“有限政府”的系统描述，实际上是一种试图通过限制国家对社会生活的干预，来协调个人权利与政府权力的关系，在公民个人自由与政府权力的边界之间寻求平衡的政府理念。以斯密为代表的古典自由主义经济学家主张通过自由竞争的市场制度来分散和限制政府权力，只要求维护最弱意义上的有限政府来维护必要的公共秩序。近代以来，密尔等人又在功利主义基础上，提出了用开明社会和开明立法来维护个人与社会自由，限制政府的主张。自20世纪70年代政治上的新保守主义的重新高涨，无不反映了资产阶级从个人主义与私有财产权出发，要求自身利益不受政府干涉与剥夺的心声，以及进行制度设定的努力。但是无论从操作层面，还是理论层面看，有关建立有限政府的基本模式已受到严峻挑战。当下，在行政实现方面，随着政府在社会公共生活中作用的增强和公民民主意识的提高，越来越多的纳税人要求政府简化工作程序，提高工作效率，以适应现代信息社会的高速发展，即建构“有效政府”的呼声也越来越高。西方世界日益兴起的所谓“治道变革”以及“新公共管理”运动就是这种呼声的具体体现。于是，“有效政府”已经成为现代政府行政改革的基本价值取向。一个有能力和效率的政府，无论是对经济发展还是社会进步都是不可缺少的。政府的有效性是政府合法性和政府权威的源泉，是政治稳定和政治发展的基石。政府运行的质量也成为了影响国家和社会的发展方向和前景的重要因素之一。那么，一个理想化政府，或者说一个高质量运行的政府（有效政府），它和有限政府之间到底有什么关系？如何才能构建行之有效的政府呢？因此，本文将从两者的涵义、关系出发，来对实现有效政府的措施和方法作出一些粗浅的思考。 一、有限政府（一）国内外学者对有限政府的理解与研究1.早期西方学者对有限政府的理解在西方有限政府理论实质上是一种自由主义的政府观，西方人的自由主义传统最早可以追溯到300年以前，洛克在16801690年写的政府论一书中提到，政府的主要职责是保护个人自由和财产，除此之外，它可以任其自由，什么都不要管。受传统西方自由主义的影响，自由主义经济学一直占据着西方经济学的主流，期间虽然历经几次分流与综合，但是万变不离其宗，自由主义经济思想始终牢牢的掌控着经济学家的大脑。以下我仅以亚当.斯密、凯恩斯为代表、谈谈早期的有限政府理论。（1）斯密的观点英国古典经济自由主义的创始人亚当.斯密在他于1776年发表的国富论中，从经济角度界定了政府的职责，认为政府应该给与经济范畴中的人和事物最大程度的自由。“看不见的手”理论是斯密在其经典著作国富论中提出的核心观点。斯密认为，每个人都有私欲和利己的动机，人们在生活的各个方面都在不断的追逐自己利益的最大化，他们从来不会为别人的利益着想，只会无休止的追逐自己的利益，这是经济人的基本性质。在这一过程中，每个人在使自己获得最大利益的同时也使得国家获得了最大的利益，这不需要外界任何力量加以干预和指导，而是一种自发的“以小见大”。斯密说“每个人都在力图应用他的资本来使其产品得到最大的价值.在这样做时，有一只看不见的手引导他促进一种目标，而这种目标决不是他所追求的东西。由于追求他自身的利益，他经常的促进了社会利益，其效果要比他真正想促进社会利益时得到的效果要大。”，1 （英国）斯密著.国富论M. 长沙：中南大学出版社, 2004年 第11-16页这就是斯密著名的“看不见的手”理论。“看不见的手”理论最初是从经济领域提出来的，他用来解释经济人的经济行为和动机，斯密之所以提倡个人经济活动的自由，其目的是为了防止一些“坏政府”和“坏政策”对经济发展起到阻碍作用，认为经济只有在一种自然的状态下，才能最大限度的促进经济的发展。斯密说“按照自由的制度，政府只有三个应尽的义务第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；第二，尽可能保护社会土各个人，使不受社会上任何其他人的侵害和压迫，这就是说，要设立严正的司法机关；第三，建设并维护某些公共事业及某些公共设施，这种事业与设施，在由大社会经营时，其利润常能补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，就决不能补偿所费。”。1 （英国）斯密著.国富论M. 长沙：中南大学出版社, 2004年 第112页除此之外，政府的收入不能使人民的负担沉重，政府应该是节俭的政府。斯密的自由主义政府职能论的提出依据三个前提市场是没有缺陷的竞争是完全的经济人是理性的。在三者的完美结合下，政府成了局外人，过多的干预势必会打乱上述“铁三角”的正常秩序。因此，在斯密那里，“管的最少的政府就是最好的政府”。政府职能如果非要存在的话，也只能是扮演一种“守夜人”的角色。这是一种保护性的职能，就像过去敲梆矛、打更的守夜人一样地守卫着整个社会，防止暴力、偷盗、欺骗、拖欠债务和强制履行契约等等。政府机关的职能与经济运行没有丝毫的直接联系，政府所要做的就是如何保障经济人的自由。在完全自由的经济状态下，政府或者政治人对经济领域最好不要插手。（2）凯恩斯的观点自斯密以后，“守夜人”式的政府职能思想在相当长的一段时期占据着西方学者的头脑。随后兴起的新古典学派也主张通过市场自身的自动调节来实现经济的正常运行。直到二十世纪初，资本主义经济大危机以其空前的覆盖面和破坏性彻底地粉碎了市场自动调节的神话，同时表明对传统理论略加修补己不能自圆其说了，需要修正的已经不仅是某些前提假设，而是整个经济体系和经济观念。“凯恩斯革命”就是在资本主义面临着经济大危机而又对此举手无措的严峻挑战下应运而生的。英国经济学家凯恩斯在1936年发表了就业、利息和货币通论一书，在历史的新阶段，重提国家干预主义的政府职能理论。凯恩斯指出，古典自由主义经济理论所假设的完全竞争的市场在现实生活中是不存在的。由于人们的经济行为总是受到三个基本心理因素即“心理上的消费倾向”、“心理上的灵活偏好”和“资本边际效率”的影响，纯粹依靠市场调节的资本主义不可能导致社会供求的均衡，从而引发社会有效需求的不足，经济危机也就由此产生。他认为，只有通过政府明智、积极的政策，把自由放任的自动均衡，改造成政府对经济进行干预和调节的主动均衡，使资本主义成为“可调节的”的资本主义，这样才可以避免危机。实行“国家调节”是使现行的经济形态免于全面毁灭的唯一的切实途径。因此，政府应当通过宏观的财政政策和货币金融政策来对国民收入进行再分配，鼓励消费，引导需求，以此克服市场缺陷所带来的种种经济困难在增加有效需求，实现高就业率的过程中，政府甚至可以执行“举债支出”的赤字政策。在这一过程中，政府职能从过去扮演“守夜人”的角色一跃成为经济的主导者，起着举足轻重，不可或缺的作用。具体表现在三个方面：首先，政府调控总需求，政府应在社会产品的总供给和总需求的平衡中起主导的作用；其次，政府制定半通货膨胀政策或货币政策，通过政府的政策来调节货币量，从而来抑制通货膨胀；最后，政府制定赤字财政政策。由上可见，凯恩斯摒弃了自古典经济以来的自由放任主张，力主推翻无限自由政策，采取政府干预的决心，凯恩斯的经济调控政策不管是货币政策还是财政政策，目的都在于维护接近于充分就业水平的稳定状态，而且关键在于他认为要达到这样的一个目的，政府甘于是唯一可行的办法。在凯恩斯那里，政府成为了经济运行的主导者，虽然不否认政府自身也存在着某些弊端，但是他认为离开了政府制定的经济政策，经济必然会走向无序状态，政府职能只有深入到经济运行内部，解决经济自身无法解决的问题，才能保证经济的正常运转。 早期的经济学家们，对政府理论的研究、对政府职能的界定，无论是主张“守夜人式”的弱政府，还是主张全面干预的强政府，大多都只是注重在经济领域，尤其是在保护个人财产方面，而对政府职能在社会管理和公共服务方面的关注还较少，甚至没有关注到。2.当代国内外学者对有限政府的理解（1）当代国外学者对有限政府的理解自凯恩斯之后的几十年里，科学技术迅速发展，经济高速前进。这一时期，以政府干预为主导的自由主义的“福利国家”和“福利经济学”得以产生并大行其道。随着社会现实的变化，政府对公平和稳定问题的介入，使得西方政府急剧地扩张其活动范围和活动规模，这种“全能式”的政府干预所导致的财政赤字、经济停滞、以及政府负荷的过重等一系列问题的出现，引起了人们对“福利国家”“福利政策”的重心思考。新自由主义又逐渐占上风，要求减少政府职能、减少政府干预、减少福利开支的呼声越来越强。总的来说，自由主义政府职能理论在西方学界的再度兴起是在二战后的60、70年代，一批西方学者，如诺齐克，布坎南等人重新回到自由主义的立场上，对国家干预社会，经济领域的行为进行了反思。诺齐克于1974年发表无政府.国家和乌托邦一书，主要批评的是国家干预和福利国家理论。布坎南在其自由.市场与国家一书中，从政府失灵的角度提出了宪政改革的思想，同时指出，政府干预的范围应该尽可能地缩小。以下我将来细谈诺齐克的“最弱意义上的国家”观点。诺齐克的核心思想就是“持有正义”，从“持有正义”出发，提出了正义的三大原则，即“获取原则”、“转让原则”和“矫正原则”，并在此基础上论证了正义的三大原则。其目的都是为了论证他的政府理论“最弱意义上的国家”的正当性。在诺齐克看来“最弱意义上的国家”，简言之，就是那种不侵犯个人权利而仅对三大正义原则保障的国家，国家存在的根据在于是否侵犯了个人的权利，如果在国家产生的过程中没有侵犯个人权利，那么它的产生就是正当的，但若是侵犯了个人权利，那么它的产生就没有正当性。这种“最弱意义上的国家”与自由资本主义时期的“守夜人式”的国家相同，国家存在的理由或标准就在于是否侵犯了个人的权利。诺齐克认为“个人是神圣不可侵犯的”，个人权利特别是财产权是最重要的，国家权力扩张必然会侵犯个人权利，在诺齐克看来，理想的政治状态是“最小国家”，即功能最小的“守夜人式”的国家。他指出“我们描述的这种乌托邦就是最弱意义上的国家”。1（美）诺齐克著，无政府、国家和乌托邦M，北京：商务印书馆, 1991年 第118-122页国家的活动范围以个人权利为其底线，其功能仅限于保护所有的公民免遭暴力、偷窃、欺骗之害，并强制实行契约等。由上可见，当代国外学者的有限政府理论，主要强调政府机构应该比较少，规模比较小，政府职能应该有限，不应该包揽过多的社会管理事务。这一理论其实也是对政府机构膨胀、效率低下等现实问题进行的积极回应。（2）当代国内学者对有限政府的理解在当代中国，自由主义自20世纪90年代在中国出场之后，国内学者从各个不同的角度来探讨，毛寿龙在其著作有限政府的经济分析一书中，比较集中地讨论了有限政府及其理论，主要从经济即市场经济必然要求有限政府的角度分析，论证有限政府的必要性；施雪华的政府权能理论专节谈论了“政府权力的限制”问题，主张政府的权力必须限定在某个界限内，即以不损害个人与社会的权力和利益为原则。张贤明在其著作论政治责任民主理论的一个视角也讨论了政府权力限制的问题。从国内外学者对有限政府的理解，可以看出存在以下的不足：（1） 他们多是从经济学的角度来理解有限政府，如何从政治学和哲学的角度来探讨有限政府价值的普遍性，几乎没有涉及。（2） 他们只是谈论政府的权力在多大的程度上受限，以及在多大的范围上行使，而没有真正的关注政府的效率问题，政府权力在多大的程度上行使，政府才能更有效的运转，更好的为人民服务，并没有给予应有的关注。（3）对有限政府的研究，更倾向从政府的负面效应来入手，有些偏激的。（二）对有限政府内涵的界定自由主义者们为什么会提出“有限政府”的概念? 按照他们自己的说法,就是因为人类历史上曾经出现过太多的“奴役”性政府。事实上,有限政府是相对于历史上出现过的种种全能政府或无限政府而言的。所谓全能政府或无限政府是指一个在职能上、权威上和自身规模上都具有无限扩张的特点的政府组织,具体表现形式有法西斯政府和其他高度集权体制下的政府等。而历史发展又恰恰表明:全能政府或无限政府的统治既侵犯了公民的合法权利和自由空间,又给自身带来了种种难以克服的弊病。有限政府的提出正是基于改革这种不合理的政治秩序而提出来的。那么,究竟什么样的政府才是有限政府呢? 一般认为，有限政府就是指权力，职能，规模和行为方式都受到宪法和法律的明文限制，并接受社会监督和制约的政府。有限政府的概念只给了我们一个较为大致的界定，我们可以从以下三个方面来进行进一步的理解：（1）有限政府的职能有限。有限政府的职责和功能的发挥必须限制在一定的范围内。作为国家公共权力的执行机关,政府应当集中精力来完成一些重要的、基础性的公共事务,尽量做到较少从事细节性和具体性公共事务,绝不允许政府干涉公民的私人事务。（2）有限政府的权威有限。在现代民主社会里,政府的权威来自于宪法和选民的意志,而这种权威本身又应当是一种有限的权威。它只能在公共领域中的某些部分发挥作用,而且要受到立法和司法权力的限制。政府不能在任何领域都充当仲裁人的角色。（3）有限政府的自身规模有限。一个全能政府必定是一个机构臃肿、人浮于事的“大政府”，而有限政府则应当是一个机构精简、工作高效的“小政府”也就是说,有限政府的自身规模也一定相对较小，其扩张趋势必然受到各方面力量的限制。二、有效政府（一）当代国内外学者对有效政府的理解和研究有效政府是上世纪八十年代以来，在有限政府遭遇批判和挑战的前提下，各国学者为了寻找更好的政府模式而提出来的。 随着社会实践和公共管理实践的发展，人们更加注重对政府绩效的要求。将政府规模大小和职能多少视为政府机构膨胀和效率低下的最终原因的有限政府理论，已经不能适应现实的需要。中外学者纷纷提出了建立有效政府的观点，并对有效政府做出了自己的理解。1.西方学者对有效政府的理解而西方学者对有效政府的理解各自从不同的角度来分析。以斯蒂格利、茨萨缪尔森等为代表。斯蒂格利茨从投入成本与政府工作所带来的社会收益之间的关系理解。认为，立足于能取得最大效益的政府，就是最好的政府。著名经济学家萨缪尔森(P.A. Samuelson)从政府与市场的关系出发，指出：“对于一个健康运行的经济来说，市场和政府这两个部分都是必不可少的。现代经济的操作如果没有市场或政府就像一个孤掌难鸣的经济。”1 （美）萨缪尔森、诺德豪斯著.胡代光等译.经济学M.十四版.北京：首都经济贸易大学出版社，1996年第80页认为正确的政府与市场的关系不是互相替代而是互为补充，既然政府的干预是必要的，那么问题的关键就不再是要要政府干预，而是如何提高政府干预的有效性。“我们相信没有一个有效的政府，文明社会就不能有效地运行，不过今天有效的政府实属凤毛麟角。我们相信，工业时代的政府官僚机构既庞大又集权化，提供的服务千篇一律地标准化而又不看对象，因而不足以迎接迅速变化的信息社会和以知识为基础的经济的挑战。为了使我们的政府重新变得有效，我们一定要重塑政府。”2 （美）萨缪尔森、诺德豪斯著.胡代光等译.经济学M.十四版.北京：首都经济贸易大学出版社，1996年第211-220页。1997 年，世界银行在其题为“变革世界中的政府”的世界发展报告中，系统地分析了世界各国政府的改革之道与经济表现，得出了一个结论性观点：经济和社会的可持续发展所需要的，既不是“小政府”，也不是“大政府”，而是有效政府。该报告回顾道，在过去的一个世纪中，工业国中福利国家增多了，而许多发展中国家也采取了政府主导的发展战略，其结果是，全世界各国政府的规模及其管辖范围都极度扩张，“正是这种政府影响的极大增长，也使得问题的重点从数量性转向质量性了，即从政府的规模及其干预措施的范围转向它们在满足人民需求的有效性上来了。”1 世界银行.蔡秋生等译.1997 年世界发展报告：变革世界中的政府M.北京：中国财政经济出社，1997年，第13页报告强调，“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。有效的政府而不是小政府是经济和社会发展的关键，这已越来越成为人们的共识。”2 世界银行.蔡秋生等译.1997 年世界发展报告：变革世界中的政府M.北京：中国财政经济出社，1997年，第2页有效政府是该报告关于政府作用的一个总结。2.国内学者对有效政府的理解国内学者对有效政府的研究大多集中在对有效政府的必要性以及有效政府的内涵上，且都比较分散，对有效政府做集中探讨的并不多，我国学者吴开松在其发表的论有效政府的文章中，对有效政府产生的必要性和有效政府的内涵作了分析，他认为有效政府作为一种价值选择、一种政府原则和制度、一种政府过程，其主旨在于根据一定的价值观来构建政府的基本结构和运作机制，要求在政府运行的一切主要方面和主要环节都必须遵循有效性的要求，形成以效益为主导的政府模式；2001年张中祥等学者也发表了从有限政府都有效政府：价值、过程、结果，有效政府的理论基础及其建构等文章指出，建设有效政府的必要性，并对构建有效政府的途径和策略作了初步的探讨，同时从价值取向、过程以及结果三方面来理解有效政府。国内外学者虽然都对有效政府理论进行着探索和尝试，但对有效政府的研究都还是处于刚刚起步、不成熟、不完善的阶段，且对有效政府的理解也多种多样，但真正探究现实中去实现有效政府的却很少，其中不乏偏激之说；怎样去全面的审视，理解和研究有效政府是我们今后相当长一个时期内，需要研究的重要课题。以及在社会实践中，探索实现有效政府途径和方法，在具体操作中如何来进行价值取舍，都是我们要不断探索和解决的重要问题。（二）对有效政府内涵的界定何谓有效政府呢?这是一个困扰很多学者的问题。我认为,有效政府是相对于无效政府或低效政府而言的。现代西方经济学研究表明:政府的运作需要付出一定的社会成本。当我们在衡量这种成本与政府工作所带来的社会收益之间的关系时,便产生了有效政府或无效政府的概念。在这种背景下,我们可以认为有效政府是指一种运作成本低于其工作所带来的社会收益的公共权力执行机构。在概念的具体内容上,我们可以从以下几个方面来进行进一步理解：（1） 从有效政府的基本价值来看，有效政府包括三个方面：首先，指在技术上有效，即具有很高的技术效率，它应该尽可能采用最先进的组织技术，尽可能吸收高级人才，并且汲取更多的财力；其次，有效的政府应该具有很高的配置效率。它应该以社会的需求为导向，有针对性地提供高质量的公共服务；最后，有效的政府，还应该有适当的制度激励基础，即具有制度效率。（2） 政府的自身管理活动有效。一个有效政府在进行自我内部管理时,必然具备较为科学的人事、财政、决策、咨询、评估等制度,因而必然是高效率的。这是一个有效政府存在的基本前提,也是一个有限政府能否发挥作用的关键。（3） 政府在社会公共事务管理上是有效的。一个有效政府必然是一个致力于提供高质量的社会公共产品和公共服务的行政组织。在纳税人看来,有效政府主要体现在其管理公共事务上的高效率。因此,这一点也已成为衡量有效政府的核心标准。三、 有限政府与有效政府的关系（一）有效政府是有限政府发展的最终前途和必然选择1.有限政府向有效政府的发展长期以来，人们在对政府职能和地位的认识上主流的思路是“大社会，小政府”，这种思路以自由主义理论为基础，都主张限制政府的权力；虽有不同的观点，但也只是政府的权力应该给予多少的问题，也正是在这种思路的指导下，政府的行政改革一次又一次地陷入困境。在20世纪80年代早期,有关政府应该更小、应受更大限制的观点仍十分盛行。正如自由主义者弗里德曼所认为的那样,为了经济稳定和增长,我们所迫切需要的是减少而不是增加政府的干预。这种有限政府的理念可以归纳为两个方面：政府规模的有限和政府职能的有限。具体来讲,这种理念认为,在机构方面,政府机构应该比较少,规模比较小;在职能方面,政府职能应该比较少,不能包揽过多的社会具体管理事务。然而,政府规模和职能边界的合理界线不是固定的,也没有一个适合所有国家的标准。所以,围绕机构和职能而展开的限制政府规模的方案都是不成功的。检讨上述政府理念，我们发现有限政府的观点遭遇到严峻的挑战:首先,这种理念本身存在着严重的缺陷。这种理念把政府机构和职能作为政府规模膨胀和政府效率低下的思考终点,它没有抓住问题的实质,而且存在很大的片面性。我认为,判断政府优劣的标准,不在于规模的大小和职能的多少,而在于它在社会整体结构中的地位和作用,即看它是否适应特定历史阶段生产力发展的要求,看它在管理社会公共事务中是否具有效能和效率。其次,这种理念的基础业已动摇。第四权力部门（一种独立于三权的权力机构如州际商业委员会、证券交易 委员会、独立机构对于社会生活有广泛的干预权力）的出现对三权分立学说的挑战、官僚体制的危机和政府功能演进的高级螺旋体态势1 张中祥著.从有限政府到有效政府：价值、过程、结果J, 2001年4月都表明有限政府理念面临着深刻的危机。因此,从理论的发展和实践的要求来看,有限政府的理念和政府模式已不适应社会发展的需要。当我们站在一个政府干预不断增加的时代之门时,建构一个有效政府的模式不仅是合适而且是必要的。2.建立有效政府的必要性（1）有效政府理念是人们所期望的理性政府管理模式。自有国家和政府以来,善政便成为人们所期望的理想政府管理模式,其本质是通过政府和公民对公共事务的互动合作管理,通过创建一种新型政府和公民社会的关系,实现政府管理的有效性和回应性,从而使两者达到最佳状态。有效政府理念的确立,以有效性作为政府行政的根本价值取向,实现了政府观的根本转变。它从传统的对政府规模和政府干预范围的关注（有限政府）转移到对政府职能重心的位移和政府干预效率（有效政府）的关注上来,并且实现了管理监督权力从单向度向互动的转变。因此,有效政府是一种全新的政府理念和政府模式,它能使政府和公民关系以及政府管理的有效性和回应性达到最佳的状态，是人们所渴望建立的政府管理模式。（2）建立有效政府是提高政府干预在经济和社会管理中有效性的需要。随着企业的市场主体地位的普遍确立，科学技术特别是信息技术发展（例如管理网络社会和建设电子政府等公共行政理念和方法技术创新带来的机遇和挑战），知识经济和社会需求的发展，市场的力量进一步增强，而市场意味着选择，竞争和机会。人们认识到，处于这样一个市场经济迅速发展的社会环境中的政府，必须重视利用市场机制，才能最有效地实现行政目标；同时，也正因为存在许多缺陷和弊端的市场有着巨大力量，才更需要政府的指导和适当的调节，这样人们才能在市场的汪洋大海里趋利避害，不迷失方向。可以说，建立一个有效率的政府是面向现实和未来，适应市场经济和社会发展趋势的一种比较理性的行为选择，也是方法创新的要求和表现。同时，实现机构职能、编制、工作程序的法定化，提高行政效率，降低行政成本，就必然要求我们努力建设“有效政府”而不是纠缠于有限政府的“强政府” 或“弱政府”之争。（3）从政治发展的方面看，有效政府是实现民主、法治和自由的前提条件。没有一个有效的政府，就不可能有真正的民主、法治和自由。民主、法治和自由是现代政治追求的目标，各国都相继建立了民主、法制和自由，或者正在建立和完善；如何要使已经建立的民主、法制制度持续有效的发展下去，是各国关注的重大的问题。民主、法治和自由必须是有领导的，发展民主、法治和自由，也必须在政府的统一领导和管理下有序地发展，有效政府是法治和民主制度的必要条件，否则民主、自由就可能演化为泛民主化和无政府主义。各国政府两方面的经验教训证明，没有一个有效的政府，民主、法治、自由，是不可能实现的。对于那些现代政治改革者来说，无论是有意还是无意地在民主化、法制化的进程中破坏或削弱政府机构作用的都无异于“自杀”。因此，在全社会范围内理性地实现权力资源的再分配，实现社会权力机构的均衡分布，提高政府能力，实现政治现代化，必须要建立有效政府。（二）有限政府是实现有效政府的必要条件和前提基础1政府权力无限不可能做到政府有效无限权力的政府就是无限政府，也称为全能政府，它是与有限政府相对的概念。所谓无限政府或全能政府是指一个在职能上、权威上和自身规模上都具有无限扩张的特点的政府组织，具体表现形式有法西斯政府和其他高度集权体制下的政府。这样的政府是不可能做都有效的。从政府自身来说，政府职权得不到合理的平衡与配置，什么事情都由政府来管理和控制，该管的要管，不该管的也要管，必然会导致政府的负荷过重，效率低下。例如，我国计划经济体制下在对企业的管理上，政府大包大揽企业活动，过多的干预既严重降低了企业的活力和竞争力，也带来了政府负担沉重，机构臃肿，人浮于事，行政成本高昂，办事效率拖拉，效率低下等一系列问题；从政府与公民的关系上看，政府权力无限扩张势必会损害公民的利益，侵犯公民的权利，最终会导致政府失去民心，产生政府的合法性危机，一个合法性不稳定的政府也不会是一个有效的政府。2.有限政府不等于有效政府，但它是有效政府必要条件有限政府是在政府全面干预社会经济而导致政府机构急剧膨胀、行政效率低下和财政负担沉重等消极后果的背景下开出的治疗无限政府顽疾的一剂药方。政府行政的实践表明,有限政府模式虽然在特定历史时期曾经起到积极的作用,然而,随着生态环境的急剧变迁,这种模式越来越不适应公共行政实践的发展和公众日益增高的对政府绩效的要求。在政府行政的过程中,一味地强调削减政府的规模和缩减政府职能的范围,而不注重政府机构素质的提高和政府职能的重构,也难以保证政府行政的效率和效能。而且,有限政府模式也不是万能的,在不同的国家、不同的生态环境条件下,以有限作为政府的价值取向并不能满足公众对政府效能和政府回应性的要求,因而也不能实现真正的善治。因此,有限政府只是有效政府的必要条件,并不是所有有限的政府都是有效的政府,有限政府也不会自动成为有效政府。3.有限政府能够实现有效政府在有限政府的前提下，政府的权力只在自己的职责范围内行使，只管理自己应该管的事情，政府就能够有足够的精力和时间去把自己的份内之事做的更好，完成一些重要的、具体的、基础性的公共事物，致力于提供高质量的社会公共产品和公共服务，此则政府能够实现其对公共事物管理之有效。而政府在社会公共事物管理上的有效，是有效政府的核心标准；其次，政府的规模是有限度的，则不会造成政府的机构臃肿、层次混乱、效率低下、人浮于事的局面，从而可以提高政府的工作效率，也能够从各方面限制其扩张的趋势，最终能够实现政府自身管理活动的有效；最后，政府的权威要受到来自立法和司法权力的限制，就避免了政府在任何领域都充当仲裁人的角色，有利于政府角色的正确定位和政府政策的科学化。从而也就能够实现政府的人事，财政，决策，评估的制度的有效。四、实现有效政府的对策与措施思考目前，在风起云涌的行政改革大浪潮中，各国都从自己的实际情况出发，探索实现政府有效的途径与方法，其间有不少成功之举，同时，也不乏失败者。然而，不管是成功还是失败，人们都在思考：到底如何才能使政府做到有效呢？本文拟从以下几个方面来探讨实现有效政府的对策与措施。（一）实现有效政府的一般对策与措施 1.实现政府职能有效在市场经济条件下，要实现政府职能有效，政府必须做到：（1） 做政府应该做的事。要使政府有效，政府只能做它应该做的事，不应由政府去做的事，政府自然就不应该去做。在市场经济中，政府在经济中的作用不是代替市场，而是补充市场，政府所做的是市场不能做或仅靠市场做不好的事。政府既不能越位，也不能缺位和错位。在这个前提下，才有可能实现政府有效。（2）政府只能干它能够干的事，而不要做它没有能力干的事。政府在它应该做的事中，应该去做它能够做的事，政府始终要考虑政府的能力，对于超出政府的现有能力的事，政府或者是交给市场，或者是利用市场力量和第三种力量。（3）政府必须选择合理的发挥作用的方式。选择作用方式是一个十分复杂的问题，对于不同的领域，合理的作用方式是不同的。需要政府进行直接干预的领域，政府应采取直接干预的方式；需要政府进行间接干预的领域，政府应采取间接干预的方式；需要同时采取两种方式的则应该同时采取两种方式。（4）政府干预的度必须合理。掌握好政府干预的度的合理界限是实现政府有效的必要条件之一，这一方面需要政府掌握多的信息（知识），另一方面要充分利用市场机制。应该说，使政府干预的度达到最优是存在着相当大的困难的，但惟其如此，才能够避免政府失效。这里实际上提出了政府要不断学习，政府的知识要不断增长的要求，虽然在实际中使政府干预的度达到最优很困难，但政府应该努力为之。 2.实现政府机构运作有效在过去的几十年里，政府机构进行了多次的改革，但都没走出“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈。因此，也就不可能实现政府机构的有效运作，要实现政府的有效运作，必须作到：（1）重塑政府机构，实现政府机构的法治化和适度化。政府机构的法治化要求政府机构依法设置,依行政职能设置,这不仅是政府机构产生和发展的前提,而且也是政府机构有效发挥效能的基础。因此,必须按照相关法律法规来设置机构,不得随意增减,保证政府机构的相对稳定性。政府机构适度化要求政府机构的设置必须满足政治生态环境的要求,并随着生态环境的变迁作相应调整,保持行政机构的适度灵活性,这是政府机构有效发挥的重要保证。（2）提高公职人员素质。通过严格的公务员“入口”和畅通的公务员“出口”管理制度,建设一支高素质、专业化的公务员队伍,并使之形成合理的结构;通过改革决策体制和公共服务的提供体制,来改善和提高公务员的决策能力和行政执行能力,从而达到提高政府公职人员行政管理能力的目的。（3）精简政府机构，实现机构数量的削减和质量创新。精简机构是一场革命，精简是就机构素质和效能而言的，是机构本身在质上的提高，而不是量上的增减。在改革的过程中，有限政府的目标模式误导人们认为行政改革就是单纯地减少机构数量，而忽视了机构职能的转变和机构素质的创新。有效政府要在机构精简的前提下，更加注重行政理念的创新，更注重行政组织的重塑和行政组织整体效能的发挥，着重强调行政系统结构的完善和素质的提高。行政组织质量创新也是有效政府的内在的根本要求。3.推行行政法治现代市场经济是以法治作为基础的市场经济,法治的核心是确定政府和经济人之间的保持距离型关系以有利于经济的发展。在法治条件下,政府在经济领域的性质是一个有效的政府,没有这样的政府就会导致一个坏的市场经济。可见,行政法治是有效政府的本质内涵,是现代市场经济的必然要求。推进行政法治,努力推动以法治为基础的市场经济的发展,成为建构有效政府的核心内容。推进行政法治,应从以下四个方面着手：（1）树立行政法治的观念。法治是现代市场经济和民主政治的本质特征。法治(rule of law)是“法律主治”,它不仅意味着依法而治,更是以基本人权为基础,是维护人的自由与人的尊严的架构。法治不仅要求人民守法,更要求政府守法。因此,作为政府行政的推行者,必须树立行政法治的观念,只有这样才证自己的行政行为在法律规范的框架内开展。（2）制定行政法治的规范。推进行政法治,需要重新整合政府权力结构,切实转变政府职能,规范和限制政府权力。因此,必须加紧制定行政法治的系列规范,立法的重心应放在规范政府行为和发展市场经济上,法治的重点在于政府必须遵守法律,依法行使行政权力,实行法治行政。（3）完善行政法治程序。公正合理的程序是行政法治的重要保障。在我国迈向市场经济的过程中,价值中立、操作性强、体现公正合理原则的执法程序,对于当前我国行政执法中政府权力运用的随意和专横无疑是一个根治的良方,也是实现行政法治的现实选择。（4）强化行政法治的监督。针对现有的一些监督制度威慑力和制约力不足的状况,在对权力运作监督制约采取一些强化措施的同时,应加强行政监督的法治化,并且加紧构建完备的权力监督的法律体系,实现由传统的重教育、自律型监督向重制约、法治型监督的转变。（二）在中国大部制改革背景下，如何实现有效政府建立一个有效政府是现代各国追求的政府治理理念，也是我们理想的政府状态，中国也在不断的探索实现有效政府的方法与措施。自改革开放直今，我国已经先后进行了五次行政体制改革，但大都集中在政府机构和人员的裁减上，致使我国的行政体制改革一次又一次的陷入误区。2007年党的十七大在部署未来行政管理体制改革时，提出了“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制的构想和要求，以形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。 1 高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告这是我国对未来行政管理体制改革提出的一系列有别于以往改革的新思路、新方向。按照“大部门体制”的思路调整政府组织结构，对我国正在建设的有效政府具有重要的意义。 所谓大部门体制，或叫“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。大部制改革最大限度地避免了政府职能交叉、政出多门、多头管理。它与以往的行政体制改革有很大的不同，它改革的核心是深化政府职能转变，构建一个以提供公共产品与公共服务为目标，权力有限而有效的政府。在我国大部制改革的背景下，构建有效政府除了应该借鉴构建有效政府的一般方法外，还应该从我国的实际出发，寻找我国构建有效政府的对策与措施，以下我将从几个方面来探讨：1.加快推进大部制下的政府职能转变（1）正确处理政府、市场与第三部门的关系强化政府管理社会公共事务的职能。政府应该将工作重点放在市场机制无法发挥作用的领域，在继续完善宏观调控、加强市场监管的同时，更要注重强化社会管理和公共服务的职能，如积极扩大劳动就业、改善教育和公共卫生条件、完善社会保障、加强社会的安全管理、环境保护、建立健全突发事件应急处理机制等。弱化政府对于市场的微观管理职能。政府应该放松或取消对市场的管制，大力推进行政审批制度改革，将属于企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业，实行政企分开、政事分开，加快从直接管理企业生产经营的领域中退出，最大限度地减少对微观经济活动的干预，把市场能够解决的问题交由市场去解决。政府应该“多掌舵，少划浆”。向第三部门转化部分政府原有的社会职能。政府应该逐渐放松对社会领域的控制，把一些社会性、群众性、公益性、服务性的职能交给第三部门，充分发挥第三部门的自我调节和自我管理功能。第三部门承担政府转移的职能主要包括社会福利职能、行业服务职能、公证和监督职能等。（2）重构政府机构设置目前政府职能存在越位、错位的现象，在推行大部制改革的同时，对一些越位、错位行使职能的政府机构或相应内设机构必须撤销或弱化。如有的综合管理部门的宏观管理职能和微观管理职能都很重，既管宏观、又管微观，且对微观管理兴趣浓厚，热衷于批钱批项目；针对这种情况，就要撤销综合管理部门中具体履行微观审批职能的相应机构。适应完善社会主义市场经济体制对政府机构改革的根本要求，对一些政企不分现象突出的部门(如烟草专卖、铁道、广电等)，也要在大部制改革的过程中，一并实行政企分开。按照政府职能来重新安排我国的政府机构设置，使其权责明晰、分工合理。避免职能交叉、政出多门的机构存在。2.推进政府转型，重塑政府形象，建立服务政府大部制不仅是保障政府转型的有效措施，更触及政府转型的根本性问题。一方面，适应经济发展方式转变的要求，通过大部制改革进一步推动政府从经济建设型转向公共服务型。努力提供更多的公共产品和服务。另一方面，适应和谐社会建设的要求，通过大部制改革促进政府从行政控制型转向公共治理型。此外，增强政府在公共服务提供中的主体地位和主导作用。由此，推动政府从传统的行政控制型转向现代的公共治理型，应当成为大部制改革的一个重要目标，也是我国建立有效政府一个重要的方面。3.实现政府合理分权合理分权是完善政府治理、优化政府结构、实现政府有效的一个重要内