关 键 词：

46 美国国会 外交

资源描述：

46浅议美国国会的外交权,46,美国国会,外交

内容简介：

美国国会外交权研究文献综述封超美国作为当今世界惟一的超级大国，其在全球政治、经济、军事、文化等领域中都拥有无可比例的优势地位。任何国家想要融入国际社会就必须同美国打交道。正因为如此，对于世界上最大的发展中国家中国来说，对美关系就不仅仅是中国外交的重中之中，它也成为了其他各个领域的关系的对象，我们的政治、经济、军事和文化政策等等都无一不受到中美关系的影响。甚至可以说由于中国加入世界贸易组织，与世界的进一步融合，老百姓的生活都会受到来至美国的影响。正是由于对美关系的重大，中国自改革开放以来对美国各个领域的研究就没有停止过。相关的学术成果也相当丰富。但是由于对美国政治制度的认识不够深，对于国会在美国对外关系中的作用没有引起应有的重视。于是在1995年，中国人才第一次深刻体会到美国国会在美国对华政策中的重要作用尽管在大多数情况下是负面作用。在1995年的5月，美国国务卿克里斯多弗向时任中国外长的钱其琛传达了一个信息：克林顿政府承诺不为台湾“总统”李登辉对其母校康奈尔大学作“私人访问”发放签证。但不久，美国众、参两院分别以360:0和97:1的票数，通过了要求总统准许李登辉访问美国的非限制性决议。在国会的压力下 ，克林顿政府违背了对中国政府的承诺，向李登辉发放了签证。克林顿政府的这一决定给中美关系带来了严重后果，它大大降低了中国对美国的信任程度。使中美关系降到了20世纪70年代初以来的最低点。中国一方面为美国总统的食言而感到震惊，另一方面对美国总统在外交政策上还需看国会的眼色行事而困惑不解。但是这一事件也使中国方面认识到，与冷战时期不同，在与美国打交道时绝不能忽视国会的作用自那以后中国对美国国会在美国外交中作用的进行了大量的研究，学者们从各个不同的角度来研究国会是如何影响美国对外政策制定，同时还研究是什么因素促使国会参与美国外交政策制定。并有大量的学术成果出现。唐晓在美国外交决策机制概论中主要从政治学角度出发，着重于决策过程，综合地探讨美国外交决策机制中的有关因素及其功能，以及彼此之间的相互关系。他认为：国会在外交决策方面的权力与其实际运用是有差别的。一方面，由于制度因素，国会的情报信息相对于行政部门来说比较闭塞；国会的组织结构松散，权力分散于两院众多的常设委员会和小组委员会；国会立法程序僵硬繁琐，立法行动迟缓；作为代议机构，国会议员关心更多更直接的是选区选民的利益和地方利益。因此，在实际政治生活中，国会很少直接制定外交政策或者提出外交政策，常常对外交政策施加保守性影响或依从总统的外交政策方案。另一方面，随着外交决策针对不同的问题和涉及不同的领域，国会参与或影响外交决策的权力和运用方式也有所不同。在某些对外贸易问题上，由于决策常常与议员所代表的选区选民或利益集团有物质利益关联，议员一般都积极参与或影响决策，以事后赢得选票实现连选连任。在某些对外经济、军事援助问题上，国会拥有财政拨款特权，往往也主动积极地参与决策。总统及其政府决策机构虽然在宪法和法律上与国会分享外交权，但实际上拥有比较优越的决策情报系统、庞大而集中的决策机器和多种多样的决策手段，实际上是美国外交政策的首要决策者。国会是外交政策的重要决策者，它除了通过立法直接制定某些外交政策外，更多的是通过运用财政拨款权、条约批准权、批准任命权和宣战权等，对总统及其行政部门的外交决策及其执行予以监督和约束。自越战结束以来，国会在外交政策制定过程中的作用有了明显的加强。虽然倪峰的国会与冷战后的美国安全政策并不是直接探讨美国国会的外交权，而是通过国会的视角对美国的安全政策，尤其是冷战后的安全政策进行分析。但是由于美国是世界上唯一的超级大国，其安全政策在对整个世界的安全环境、安全秩序以及其他国家的安全利益产生越来越大的影响。国会在制定国家安全政策牵扯到很多对外关系方面的问题，因此可以侧面认识国会是如何影响美国对外关系的。全文分三个部分探索和研究国会与美国安全政策制定的具体情况。在第一部分中主要对国会在美国安全政策中的影响和作用做一个宏观的把握。在具体论述中又分为三节。第一节是国会的基本概况，主要介绍一下国会的组织及领导机构、国会的权力、国会的立法程序。第二节主要分析和探讨国会是如何影响美国的安全政策的。介绍了国会影响外交及安全政策的四种方式，即立法权、预期反应、立法程序和制造舆论环境，进行了具体的介绍，并分析了这四种方式在实际运用中的利弊。第三节重点分析了影响国会外交及安全政策决策的一些关键因素。这些因素包括：总统及国会的领导能力和领导作用、利益集团、公众舆论、党派政治、机构及其之间的相互协调。第二部分主要探索和了解国会在安全政策方面的主要决策机制。第一节介绍的是军事委员会及其决策机制。第二节是有关国防拨款小组委员会的运作情况。第三节中以军事委员会和国防拨款小组委员会为例，讲述了自60年代以来国会内部国防及安全政治的演变与发展。第三部分是案例研究。对国会在美国安全政策中的作用进行总体把握时他认为：“1，美国作为一个典型的分权制国家，国会与总统为代表的行政部门共同分享安全政策的制定权。2，由于安全政策事关军国大事，以及国会和行政部门不论从职能还是功能上讲都不尽相同，因此，这种权力的分享在现实运作中在某种程度上演变成为权力的分工。3，美国国会参与安全政策的手段和选择是多种多样的。4，国会是体现美国安全政策复杂性和政治性最主要的场所。5，国会是观察和深入了解美国安全政策的一个重要舞台。”在美国的政治制度中，国会向来是政策决策的一个重要角色。自70年代国会改革以来，国会在美国政治生活中的作用和影响一直在不断上升。此外倪峰还在影响国会外交及安全决策的关键因素及冷战后的新特点中分析国会作为一个重要的决策主体，国会在外交及安全政策领域尤其是冷战结束之后的作用进一步提升从领导能力与领导作用、利益集团、舆论、党派政治和机构五个方面分析了影响国会决策的关键因素，并重点探讨冷战结束以后这些方面出现的新特点，以求对美国的外交及安全政策进行更全面、更深入的透视。胡晓进与任东来两位学者在美国总统与国会的对外事务权之争一文中则是更多的从美国宪法的角度来分析美国行政部门与国会在外交权力的斗争。他们认为宪法条文的模糊“为后来的解释者留下了广阔的空间，同时也带来了无尽的冲突。”首先他们从宪法条文入手，列举出总统和国会拥有的对外事务权，有些权力为某一分支所独占，比如总统任命和接受大使的权力、国会的宣战权和对外贸易权；而有些权力则为两大分支所共享，比如缔约权和战争权。在这些共享的权力中，有的是总统与国会两院共享比如战争权；有的则是总统与参议院共享比如缔约权。接着，他们通过对美国大法官关于总统与国会两院的权力关系问题上的分析指出总统与国会两院之间的共享权力是一个“半阴影区”，在此“半阴影区”内，宪法对两者权力界限的划分不明确。这样一来，在半阴影区内，总统与国会就形成了某种分权不明的紧张关系。就对外事务而言，此种紧张关系的核心就是两者对战争权的争夺。如果按照从严解释宪法原则，国会在半阴影区内本来是握有主动权的，但事实却是总统的对外事务权不断膨胀，国会的权力相对萎缩。就其原因，除了总统自身的优势外，最高法院的同意和国会的顺从也是不容忽视的因素。第三，关于总统与参议院缔约权之争。两位学者则指出由于总统与国会两者对于宪法条文的理解不同造成在现实政治中，总统与参议院在缔约问题上同样存在激烈的权力之争。由于宪法定义的模糊，参议院对总统缔约权往往只剩下“同意”的份儿，而无“建议”的权。为此，在19世纪参议院常常以否决总统缔结的条约来表示自己的不满。到了20世纪后期，参议院更多的是采取有条件的同意。而总统在有可能面对参议院阻挠条约批准的时候则干脆绕开参议院，以行政协定的方式规避参议院的缔约权。第四，在对外事务领域，除了因宪法条文不明确所造成的半阴影区外，还存在着宪法未涉及的、但美国后来却不得不面对的一些权力的真空地带。就对外事务而言，这种遗漏的权力主要体现海外情报活动、军售等事务的管理上。由于国会的权力是宪法逐一明确列举的，因此宪法没有涉及的上述事务，便可以说是权力的真空地带。在历史的发展中，总统或国会逐渐地进入了这些真空地带，由于宪法没有规定，但是总统与国会都会从自身出发要求相应的权力，这就造成了二者在这些权力“真空地带“的冲突。李庆四在美国国会中的外来游说中则是从“游说”这一角度出发，探讨分析美国院外利益集团是如何通过游说影响国会制定政策的，其中包括外交政策的制定。他认为：美国政治制度中的立法设计为利益集团游说提供了条件。游说议员以期影响立法符合自己的利益，成为利益集团彼此竞争的焦点。鉴于美国超级大国地位，来自国外的游说也司空见惯。如果说国内游说对国会立法产生了影响，因而是现实；那么外来游说往往被夸大了，所以只能是神话。外来游说特别是以色列和土耳其的游说影响说明这种影响的大小将取决于美国战略利益，而非相反；尽管游说在一定程度上能起作用，但实践证明不能把改善与美关系寄托在对美国国会的游说上。李庆四在美国国会与美国外交一书中从国会的宪法地位、国会选举、国会委员会、国会外交作用的制约因素、国会影响外交的领域等不同角度分析了美国国会在美国外交中的地位与作用，他认为：总统在外交和国防政策制订方面一定比国会具有更多的优势，而且没有证据表明国防和外交政策决策是由行政和立法“联合决定的”。总统在对付国会方面具有极大的优势。但是，承认总统的权力影响并非意味着他是全能的，国会有权而且确实在影响国防和外交政策决策。特别是随着冷战的结束在外交政策上居于压倒性地位的挑战不复存在，全球性相互依赖的日益增长使得内政与外交的界限更加模糊。诸如毒品走私、非法移民、全球环境恶化和日趋严重的贸易不平衡问题等，都迫使国会由于其在国内事务问题上的重要地位而不断介入外交事务。此外尽管发生在美国本土的恐怖袭击对美国人的安全信心造成重创，但是，它毕竟不能与苏联这个战略对手相提并论。所以，恐怖袭击以及美国的反恐战略在其全球战略布局中的影响应该是暂时的局部的插曲而已，而遏制欧亚大陆两端任何能对美国霸权地位构成挑战的大国崛起，才是其一贯的战略目标。在美国看来，潜在大国与恐怖威胁完全不一样。本拉登从来不可能动摇美国超级大国地位。所以只要美国追求霸权的目标不放，那么它塑造敌人的努力就不会停止。只要有威胁可以操作，那么总统行政部门就有办法把国会外交角色置于从属地位。所以，国会外交活跃将是有条件的，对美国外交影响只能是局部和暂时的。学者周琪主编的国会与美国外交政策一书则是除了对国会在外交政策方面的总体作用进行分析外，还把外交政策分为不同的领域来分析国会在其中的作用，并且运用了大量的案例分析。比如论述了国会如何在人权、发动战争、安全和贸易政策等领域参与决策和监督政府执行政策。并通过一些案例来进一步说明国会在不同领域中参与决策的方式和特点。以及在外交决策过程中国会与行政部门之间的互动。试图回答国会是如何制定有关外交政策的立法的？那些立法约束行政部门在不同的外交领域里的行为？国会通过什么手段来参与外交决策和监督外交政策的执行？国会能够在多大程度上影响政府的外交政策？总统和行政部门在什么情况下会对国会作出妥协？总统和国会谁拥有更大的外交政策方面的权力等问题。对于国会在美国外交上的作用，尽管不同的学者从不同的角度分析，得出不同的观点，但是有一点大部分学者都是持相同意见的：美国国会在美国外交政策领域日趋活跃，国会已经是美国外交决策中不能忽视的重要力量。但是尽管美国国会在外交事务方面的权力非常之大，可是仍然没有改变行政部门主导外交决策的局面。国会的在外交事务方面的权力在大也不可能大过行政部门，国会主要扮演一个决策参与还有监督的角色。参考文献1倪峰.国会与冷战后的美国安全政策M. 中国社会科学出版社，2004.2胡晓进，任东来.美国总统与国会的对外事务权之争DB/OL3李庆四.美国国会中的外来游说J.美国研究，2007，(3).4倪峰.影响国会外交及安全决策的关键因素及冷战后的新特点J.美国研究，2002，（1）.5周琪.美国国会对美外交的内部制衡J.中国新闻周刊，2006，(10):85.6唐晓.美国外交决策机制概论J.外交学院学报，1996，(1): 48-54.7李庆四.美国国会与美国外交M.北京：人民出版社，2007.8周琪.国会与美国外交政策M.上海：上海社会科学院出版社，2006.本科毕业论文（设计）论文设计题目：浅议美国国会的外交权学 院： 法 学院专 业： 政治学与行政学 班 级：04级学 号：Pb0404681003学生姓名：封超指导教师：牛彤2008年 5 月 31 日贵州大学毕业论文（设计） 第 页目 录摘 要ABSTRACT引 言 1一、美国外交决策机制中的国会2（一）美国三权分立模式在外交权上的体现2（二）国会外交权的宪法基础2（三）国会在外交领域的崛起3二、国会外交权的实施途径以及制约因素5（一）正式的渠道51、立法权52、对行政部门的监督权6（二）非正式的渠道61、拨款权62、通过决议案73、国会通过组织或者个人直接参与84、通过影响公众，继而影响社会舆论向政府施压8（三）制约国会外交权的因素91、国会的自身特点92、信息的局限性93、总统的“否决权”94、行政部门造成的即成事实 10三、影响国会外交政策立场的因素 11（一）选区利益11（二）党派利益11贵州大学毕业论文（设计） 第 页（三）利益集团11结 语13参考文献14致 谢15贵州大学毕业论文（设计） 第 页浅议美国国会的外交权摘 要美国作为当今世界惟一的超级大国，无论在政治、军事、经济、文化等领域都处于优势地位。因此美国对外政策的变化对于全球国际环境具有深远的影响，不了解美国的外交政策也就无法真正把握国际局势。作为中国外交关系的重要组成部分，中美关系正在不断加深，了解和熟悉美国外交政策的决策机制，对于中美关系的发展也具有重要意义。而在美国对外政策的决策机制中，除行政部门之外，美国国会也是一个不可忽视的角色。认清美国国会在外交政策中的作用及活动方式等方面非常重要。本文从美国外交决策机制中的国会、美国国会外交权的实施途径以及制约因素和影响国会外交政策立场的因素三方面分析美国国会怎么在美国对外关系领域发挥作用。关键词：美国国会，外交权，实施途径，制约因素，影响因素。贵州大学毕业论文（设计） 第 页Discusses United States Congresss diplomatic authority shallowly AbstractThe US takes now the world only superpower, regardless in domains and so on politics, military, economy, culture has the advantage the status. Therefore the American foreign policys change has the profound influence regarding the global international environment, did not understand that USs foreign policy is also unable the true assurance international situation. As China foreign relations important component, the Sino-US relations are deepening unceasingly, understand and are familiar with the US foreign policy the decision-making mechanism, also has the important meaning regarding Sino-US relations development. But in the American foreign policys decision-making mechanism, except the Administrative department outside, the United States Congress is also a noticeable role. Clearly recognized that aspects and so on United States Congresss in foreign policy function and active way is important. This article the implementation way which as well as the restriction factor from outside American diplomacy decision-making mechanisms Congress, the United States Congress transfers power and affect the Congress foreign policy standpoint the factor three aspects to analyze the United States Congress how in the American foreign relations domain display function.Key word: The United States Congress, diplomatic authority, the implementation way, the restriction factor, the influencing factor.贵州大学毕业论文（设计） 第15页引 言美国作为当今世界惟一的超级大国，其在全球政治、经济、军事、文化等领域中都拥有无可比拟的优势地位。美国的外交政策对国际局势影响意义深远，不了解美国的外交政策也就无法真正把握国际局势。中美关系是中国外交工作的重要组成部分。中美关系的发展也要求我们了解美国外交政策的运行机制。在美国的外交权力结构中，除了总统及其领导的行政部门外，美国国会也是不可忽视的重要部分。 一、 美国外交决策机制中的国会（一）美国三权分立模式在外交权上的体现美国实行的是立法、行政、司法三权分立的政治制度。联邦政府的这三种权力分属于国会、总统和最高法院。美国政府的三个部门各自都有自己特定的职责和权力范围，国会负责立法工作，总统负责行政事务的处理，联邦法院则负责司法解释和违宪审查。每个部门不会受到其他两个部门的干扰，但是又会受到其他两个部门的监督。这种复杂的权力分配方式其目的是为了防止出现权力的滥用，最大程度的保障公民的自由权利。宪法所确立的三权分立原则使得每个部门都需要其他两个部门的合作才能运转起来，这使每一个部门的权力都受到了制约与平衡。在对外事务领域，也是同样如此，三个部门既合作又相互制约。要说明的是，美国宪法虽然确立了三权分立的原则，但是对于具体权力的划分并不十分清晰。这样一种状况给人们认识美国的外交决策机制带来了麻烦。一方面，对内对外的权力界限并没有严格的界分。另一方面，在相关的权力领域，除司法权具有一定的“被动”性外，行政、立法通常是既需要合作又充满激烈竞争。尽管总统领导的行政部门在外交事务中的权力实际上大于国会，但国会仍然是美国外交政策的重要决策者，在外交决策中发挥十分重要的作用。（二）国会外交权的宪法基础根据美国宪法，国会在外交事务领域有以下权力：第一、外交立法权。宪法第二条第二项规定：“总统根据或征得参议院之意见并取得其同意有权缔结条约，惟需有该院出席议员三分之二之赞同；”。汉密尔顿，杰伊，麦迪逊著联邦党人文集，商务印书馆2007年版，459页。此外国会还有可以对某一个具体的对外政策进行立法，对有关外交活动进行规定。第二、拨款权。宪法第九项中：“除依法律规定之外不得从国库中拨款；”汉密尔顿，杰伊，麦迪逊著联邦党人文集，商务印书馆2007年版，457页。行政当局为了某些外交政策如对外援助、军事干预和秘密行动等的执行均需国会拨款。如果外交政策没有得到国会的支持或者默认，那么外交活动需要的经费也就无法落实，外交政策的实施也自然是无法实现。第三、主要外交官任命批准权。美国宪法规定：“总统提名并根据或征得参议院之意见并取得其同意任命大使、其他使节、领事、 ”汉密尔顿，杰伊，麦迪逊著联邦党人文集，商务印书馆2007年版，459页。第四、外贸管制权。宪法规定国会有权：“规定合众国与外国之贸易”。汉密尔顿，杰伊，麦迪逊著联邦党人文集，商务印书馆2007年版，456页。第五、宣战权。美国宪法规定，宣战权属于国会。应该注意的是，虽然宪法赋予了国会以上这些与外交决策方面有关的权力，但是在实际政治运行中则呈现出非常复杂的情况。一方面，由于国会的组织结构松散，权力分散于两院众多的常设委员会和小组委员会；国会议员更多关心的是选区选民的利益和地方利益；反应速度比总统慢，紧急情况下往往无能为力；国会的情报信息相对于行政部门来说比较闭塞，因此在实际政治运行中，国会很少直接制定外交政策，时常是对外交政策施加影响或是依从总统的外交政策。（三）国会在外交领域的崛起在美国建国以后相当长的一段时间里，国会一直是美国政治活动的中心，直到20世纪这一情况才开始发生改变，政治权力的重心开始从国会转移到总统。特别是经过了经济大萧条和第二次世界大战，随着罗斯福新政的实施与反法西斯战争的胜利，总统在这期间的集权趋势得到进一步的加强，权力得到了明显的增长，特别是在外交领域，开始作为美国外交政策的主导者出现在政治舞台的中心。在美苏冷战的情况下，国会在面对所谓的共产主义威胁和反共产主义的共识下更愿意将权力集中于总统身上，尤其是在外交政策方面给予总统更多的支持以对抗当时的共产主义运动。比如在1955年，国会通过台湾海峡决议案，授权总统“在他认为必要的情况下动用美国军队”保卫台湾。在这一个时期国会在外交领域的作用基本上就是对总统的行动给予支持与默认。进入20世纪60年代末期至70年代，国会对美国在越南的政策感到越来越不安，开始对美国的越南政策进行调查。与此同时关于越战的争论在美国国内的反越战运动的浪潮中开始加剧，以往那种国会在外交政策领域与总统保持一致的情况开始被打破。越南战争使国会开始反思，为什么一个遭到国内普遍反对的对越政策还能够如此执行下去？是哪里出了问题？很明显是由于国会没有很好的起到对总统及其领导的行政当局的监督与制衡。国会在对外政策上过于放任总统的恣意妄为。从此，国会开始采取行动限制总统的权力，重新发挥对行政部门的监督与制衡作用，从依从总统转变为重新要求确立自己在外交领域的权威。1973年国会停止了美国在越南战争中的军事行动的直接拨款。1975年，国会停止了美国对越南的全部军事援助，从而迫使越南战争在当年4月结束。从越南战争开始，国会对参与外交政策的要求越来越强烈。但是尼克松总统对国会的这一要求一直是采取抵制的态度，依然按照过去在外交方面国会应顺从总统的方式行事。直到发生“水门事件”，国会找到了一个绝好的报复机会，尼克松在弹劾的压力下不得不辞去总统职位。越南战争与“水门事件”为国会在美国对外政策领域的崛起提供了难得的契机。此后，国会不仅仅是要求参与美国的外交，还要求过问政策的各个方面。从1974年以后，美国的历届总统都必须面对一个权力相当大的国会，而且还不能在自身传统的外交政策领域里为所欲为。二、国会外交权的实施途径以及制约因素宪法只是对外交权进行了粗略的划分，国会依据宪法的规定，通过正式和非正式渠道来参与和影响美国的外交决策。（一）正式的渠道1、立法权国会作为一个立法机构，国会影响外交及安全政策最有效的途径是将自己的政策意向变成法律。一般来说，对于外交及安全政策的立法主要有两种形式：一种是对于外交和国防领域的专门立法，这方面有每年的国务院授权法、国防授权法等。第二种是对行政当局需要的立法在内容上进行修正或者附加条件来影响对外政策，而最常见的就是对议案内容附加修正案。例如在通过对外援助法案时，国会往往附加一些条件，例如要求受援国的人权状况或者市场开放程度到达美国的要求，若达不到要求则不能得到美国的援助。国会通过立法干预外交的典型例子之一是1979年通过的与台湾关系法。当时，美国国会不满卡特政府为满足同中国大陆建交的条件而断绝同台湾的外交关系的决定，于是它便通过了与台湾关系法来保持美国与台湾的特殊关系。国会参议院影响外交决策的主要手段是其拥有批准与其他国家签订的双边或多边国际条约的权力。总统代表国家签订的所有条约都必须有参议院2/3多数票通过才能生效，但是从实际情况上看绝大部分的条约都通过了参议院的表决。而没有通过的条约从数量上看少之有少。不过这并不是说参议院在批准条约的问题上是总统的橡皮图章。这是因为“参议院对条约的批准作出了补充或保留。如对1987年的巴拿马运河条约，参议院的议员们出于不同的政治目的对条约条款提出修正，附加了24条补充、限定和保留条款。其中的一条规定是，若该运河被关闭，美国可以在巴拿马使用军事力量。”熊志勇，王勇，范士明，等.美国政治与外交决策M.北京：北京大学出版社，2007.第53页。由于参议院时常对提交的条约提出这样那样的修正或补充这使的总统在和有关国家打交道时常常面临困难，甚至有的国家不得不放弃同美国已经达成了的条约。在美国宪法中，并没有给予众议院在缔结条约中的正式角色，但众议院却可以通过其掌握的预算权力来参与条约的审批。为此，1979年的巴拉马运河条约、1993年的北美自由贸易协定和1994年的关税与贸易总协定都经过了众议院的审议。周琪.国会与美国外交政策M.上海：上海社会科学院出版社，2006.1819页。2、对行政部门的监督权国会负责立法，但是执行的是行政部门的相关机构。虽然宪法中没有明确的提及国会对行政部门的监督权，但是作为民意代表的国会议员们必须对政府是否认真执行国会的立法包括对外关系方面的立法进行监督。为了行使自己的监督权和调查权，国会议员常常通过要求行政部门提交报告的形式来监督行政部门。报告的形式一般分为三种：一种是在特定政策领域里关于特定问题的定期报告，典型的例子是要求国务院每年向国会提交各国人权状况的报告；另一个例子是要求国防部每年提供中国军力报告。第二种形式是通知国会已经或者将要采取的行动，这些报告的内容大多是涉及到对外援助、军售和军控提议等议题。最后一种是国会就某个政策问题要求行政部门提交一次性的报告。周琪.国会与美国外交政策M.上海：上海社会科学院出版社，2006.21页。举行听证会也是监督政府行为的一种形式，在听证会上，官员或有关人员要向议员解释政策的情况，回答议员的问题。“911”发生后，国会就举行了大量的听证会来调查由谁来为这起事件负责。国会要求就某些具体问题提交报告的行为本身就是向行政部门发出一种信号，表明国会正在关注这些问题，促使行政部门必须认真考虑国会的倾向。否则，行政部门在施行相关政策时就会遇到来自国会的发难。另外，针对某些问题特别严重、影响极大的案件，国会两院可随时设立特别委员会进行调查。“1986年，国会两院成立了联合调查委员会调查中央情报局在中美洲进行的秘密活动，揭开了里根非法向伊朗出售武器并把所得提供给尼加拉瓜反政府武装的内幕。这起被成为伊朗门的事件引起朝野轰动，结果导致里根总统威信下降，涉案的诺斯中校等人被移送法院审理。”熊志勇，王勇，范士明，等.美国政治与外交决策M.北京：北京大学出版社，2007.第54页。国会伊朗门事件特别委员会的调查报告促使国会修改现行法律，规定总统必须向国会通报所采取的秘密行动。（二）非正式的渠道1、拨款权国会手中拥有的一大权力就是握有拨款权。虽然说拨款权不是直接的外交权力，但是从国会影响政府的对外政策的效果上看，拨款权确实为最有效的手段之一。通过拨款，国会实际上控制了美国行政当局运作的血液，没有国会的拨款，国务院就无法开展对外工作，国防部也无法进行军事力量建设。只要国会愿意，它就可以通过控制对政府开支来左右行政部门的外交活动。国会的拨款权可以通过两种方式来实施：一种是可以部分通过或者全部拒绝行政部门要求的拨款，来使的国会不同意的政策得不到实施。如1975年2月，美国国会停止了美国对越南和柬埔寨的全部军事援助，从而使越南战争在当年4月得以结束。福特政府曾经试图通过中央情报局向安哥拉的亲西方派别提供军事援助，但是遭到国会拒绝。国会还禁止对任何直接或间接参与安哥拉事务的行动提供援助。周琪.国会与美国外交政策M.上海：上海社会科学院出版社，2006.第19页。第二种就是对拨款提出不在政府考虑之内的附加条款。这样总统要么拒绝，要么妥协，接受国会的条件。当里根总统入住白宫后就决心恢复美国的国家军力，他呼吁建立新的洲际导弹系统，扩充海军，建立星球大战反导防御系统。这些政策使得政府的年度军事预算达到了3000亿美元。但是国会在通过军事预算时常常为军事预算划定使用范围，或者提出条件。这使得里根总统抱怨国会对其维护国家利益的行动施加限制。李庆四.美国国会与美国外交M.北京：人民出版社，2007.第366页。2、通过决议案国会影响外交及安全政策的途径除了是将自己的政策意向变成法律外，国会还可以通过决议案的方式来表明自己在某一问题上的立场和态度。国会决议案分为三种：一种是参议院或者是众议院单独一院通过的，不需要另外一院通过和总统签署，这种决议案没有法律效力，不具有强制性。称为简单决议案或者普通决议案。第二种是国会两院共同通过的，也不需要总统签署，也不具有法律效力和强制性。称为联合决议案或者协同决议案。最后一种就是由两院共同通过并且由总统签署的具有法律效力的共同决议案决议案是国会或则议员在所关注问题上的表态，体现了国会立场的同时也传达了社会舆论的方向，这也为行政当局在处理相关问题上提供了一个方向。尽管第一、二种决议案没有法律约束力，但是行政部门如果对国会的决议案视而不见的话，那么在相关问题的推进上就会发现越来越受到来至国会或社会舆论的阻力。所以行政部门如果想让政策顺利执行就必须重视国会通过的决议，在政策的制定上尽量不与决议案内容相冲突。所以也就出现了在1995年，尽管美国国务院向中国承诺不为台湾“总统”李登辉对其母校康奈尔大学作“私人访问”发放签证。但不久，美国众、参两院分别以360:0和97:1的票数，通过了要求总统准许李登辉访问美国的非限制性决议。在国会的压力下 ，克林顿政府被迫改变了最初的立场，向李登辉发放了签证。从而对中美关系造成了巨大冲击。周琪.美国国会对美外交的内部制衡J.中国新闻周刊，2006，(10):85.3、国会通过组织或者个人直接参与虽然宪法没有规定议员有直接参与外交政策的责任，但在特定条件下，不少国会议员却是直接走到外交舞台上利用自己的特殊地位去影响美国的外交政策和有关国家。国会议员介入外交的方式一般有三种：一是议员个人行动，如1979年伊朗人质危机期间，在白宫最初争取人质获释的努力失败后，众议员乔治汉森自行前往伊朗，探望被扣留的美国人质，并试图说服伊朗释放这些人质。周琪.国会与美国外交政策M.上海：上海社会科学院出版社，2006.第22页。二是受到行政部门邀请参加外交谈判代表团，行政部门这么做主要是希望议员在谈判结束后在国会的相关政策辩论上能够得到这些议员的合作与支持，因为国会不太可能会反对有一部分议员参与的谈判内容，反对这些谈判无疑会降低国会的权威。第三是与外国政府的日常接触。需要指出的是议员的个人外交通常以失败告终，只有一些具有相当影响力的议员的私人外交能够成功，而且多数议员对私人外交并不感兴趣。这是因为他们大多数认为总统对外交负有全责，而且知道自己没有足够的影响力来影响世界事务，私人外交还有可能打乱行政当局的外交布局，往往只能招来批评。对于重视选民选票的他们来说关心国际事务远没有关心选区利益得到的好处来的多。但是不能否认的是，无论怎样他们的直接介入，会对美国的外交进程产生有形或无形的影响。4、通过影响公众，继而影响社会舆论向政府施压国会本身就是一个容易引起舆论关注的对象，对于现代媒体来说跟踪报道国会及其议员显然能够引起读者和观众的兴趣。而在这其中的国会议员尤其是政党领袖则可以借机会引导和制造舆论，目的在于影响政策制定。议员引导制造舆论的方式有很多种，主要的有：通过发表报告或者新闻；通过举行听证会；通过在国会发表引人注目的演说；在全院大会上就某些问题做出抗议；接收媒体采访或者在报刊杂志上发表文章等。国会议员制造舆论向政府施压的能力不仅仅限于本国政府，有的时候还能影响到国外的政府。比较有名的例子是东芝公司向苏联出售能够降低潜艇噪音的技术后。日本政府一开始并不重视这一问题，但是到了1987年6月20日，5位国会议员在国会山用榔头把东芝公司制造的磁带收音机砸的粉碎。这次抗议得到了媒体大肆的借题发挥，并取得极大效果。迫使日本政府向本国国会提交了一份更为严厉的出口控制法案。并且在当年的9月通过。（三）制约国会外交权的因素国会虽然可以通过多种手段对美国的外交政策进行影响。但是国会在处理外交问题上存在严重不足。1、国会的自身特点国会是一个权力及其分散的机构，国会分为参众两院，参众两院下面又分为许多的专业委员会，委员会下又有小组委员会。而且国会的体制并非是上下领导的关系，所以领导人和委员会主席的作用非常有限。这就使得在审议一个政策问题的时候很难在短时间内达成一致，并且采取行动。而且国会作为一个各种政治势力的交汇点，国会的任何政策制定都是一个漫长的讨价还价的过程。所以国会的决策速度极其缓慢。经常一个问题长时间议而不决。在面对瞬息万变的外交政策议题上这些缺点都制约了其行使外交权。相反的是以总统及其核心成员为首的行政部门在面对突如其来的外交问题时可以在尽可能短的时间里做出判断和反应，并付诸行动。2、信息的局限性在对外决策时，国会总是无法在第一时间获取大量与决策有关的信息，而且在获取信息的方面还有较大的局限。虽然国会增加了自己的工作人员，还扩大了自己的思想库，并且还能从媒体哪里了解到一些情况，但是这些都没有从根本上改变国会依赖行政部门提供确切信息，因为国会不太可能在政府之外在国外又设立一套自己的信息情报收集体系。而总统可以从中央情报局、国务院和国防部等相关部门获取大量与决策有关的第一手资料，从而能对局势迅速做出判断。而且，这些部门都拥有一批外交与国防政策专家，他们可以在短时间内提出分析报告和政策建议，供总统做决策参考。此外，国会的大多数议员更关心国内问题而非国际问题，这使得他们在看待外交问题是缺乏必要的知识，难以把握外交政策。3、总统的“否决权”由于总统可以利用否决权来否决国会的法案，而国会在通常情况下又很难获得推翻总统的否决所需的2/3多数票。之所以这么说是因为，在参议院往往只需要34名参议员弃权或者支持总统，就能够使得其余501位国会议员的努力付之东流。而且在很多问题上国会很难出现铁板一块与总统作对的情况。因此总统经常会利用这一优势来影响立法进程。如果国会讨论行政部门极力反对的议案，总统就会威胁要动用否决权，为了使通过的议案不至于成为废案，国会往往会考虑总统的立场。但是这样做还不能取得总统可以接收的结果，总统就会动用否决权。4、行政部门造成的即成事实虽然国会可以对行政部门的行为进行监督，但是总统要是主动采取单方面外交行动那么国会往往只能被动反应。国会虽然可以对总统的单方面行动采取反制措施，但是这样做的后果有可能把自己置于一种进退两难的境地并且使美国的外交利益和国际声望受到损害。而且由于国会在外交问题上相比总统而言总是显的那么不自信，这就使它在面对总统已经做出的决定时只能选择被动接收，就算是国会真要采取行动也会给总统留有一定的余地。例如国会在面对卡特总统与新中国建立外交关系的行动虽然采取了通过与台湾关系法作为反制，但是对于与新中国建立外交关系这一事实却是接受了下来。三、影响国会外交政策立场的因素（一）选区利益国会议员时常面对两种利益作出选择，一是地方利益，即议员所在州或者选区的利益；二是全国范围的利益。大多数议员在面临选择时，首先考虑的是与自己选区有关的地方利益，其次才会考虑整体利益。因为议员能否成功地照顾自己的选民利益，是关系到他未来仕途的决定性因素。参加竞选的每位议员或者候选人都强调自己为自己选区所做出的政绩。为了赢得选民的选票，这些人发表言论时常无所顾忌，只要能够取悦选民就算到达了目的。在任议员们把大部分时间都花费在与选民的沟通上，并且热衷和媒体周旋以提高曝光率和知名度。为自己选民办事成为许多议员的中心工作，除非有十分充足的理由，否则在职议员不会背离选区选民的利益期望。熊志勇，王勇，范士明，等.美国政治与外交决策M.北京：北京大学出版社，2007.第59页（二）党派利益 在选举中选民不再像过去那样根据政党关系来投票，如今更多考虑的是候选人的政绩、个人魅力等。但是候选人仍需要依赖政党的力量来竞选。而且各党都会帮助自己的候选人取得成功，以便成为国会中的多数党。一旦进入国会，党派利益的问题就变的尖锐起来。国会投票关系到党的方针、政策能否有机会得到贯彻执行，关系到议员个人的许诺能否兑现，更涉及本党成员的参政机会。熊志勇，王勇，范士明，等.美国政治与外交决策M.北京：北京大学出版社，2007.第60页在野党议员攻击政府的政策还可以打击执政党，为本党大选、入住白宫制造必要的舆论。特别是在选举年，两党的斗争更为激烈。从20世纪90年代开始至今，议员们总爱用中国问题来指责行政部门的政策。国会虽然以党派划线进行投票，但同时也