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46 廖远涛，肖荣波 城市绿地系统规划层级体系构建 摘 要 城市绿地系统规划层级体系的构建对于提高规划编制的科学性、增强规划的操作性与实施性具有重要意义。研究 在对当前绿地系统规划编制进行反思的基础上，构建与城市规划编制体系相对应的绿地系统规划体系，提出在绿地系统总 体规划基础上新增绿地系统控制性规划，规划要点包括绿地分层管制体系、指标控制要求、边界控制要求等；同时，针对 集中城镇建设区和非集中城镇建设区，提出了差异化的规划控制内容。 关键词 绿地系统规划；规划体系；规划层级；绿地系统控制性规划 文章编号 1006- 0022(2012)03- 0046- 04 中图分类号 TU985.1 文献标识码 B Establishing Urban Green Space Planning System/Liao Yuantao, Xiao Rongbo Abstract Urban green space planning system is significant to improving planning compilation rationality and feasibility. The study is based on planning practice, establishes green space planning system, and proposes green space regulatory planning. It includes different level green space management, indices control, boundary control etc. Meanwhile, the paper raises divergent planning control contents for different development areas. Key words Green space planning, Planning system, Planning levels, Green space regulatory planning 城市绿地系统规划作为城市总体规划的专项规 划，逐渐成为城市规划体系中一个重要的组成部分，是 指导城市绿地建设的重要依据。自2002 年城市绿地 系统规划编制纲要(试行) (以下简称纲要 )颁布之 后，我国的城市绿地系统规划工作逐步规范化、制度 化。但是，伴随着大量规划实践，绿地系统规划在管 理层面实施性、操作性较弱的弊端逐步暴露出来。就 如何增强绿地系统规划的实施性，国内学者展开了讨 论。刘滨谊等1较早地提出城市绿地系统规划要加强 规划过程的阶段性，还必须强化绿地系统控制性详细规 划的作用。陈文等2从提高绿地系统规划实施性的角 度，提出城市绿地系统规划应增加近期建设规划及年度 实施计划。张晓佳等3则从完善绿地系统空间层次的角 度，提出城市绿地系统规划应增加城市规划区绿地系统 这一层级。谭维宁4提出落实城市发展控制的“三线” 政策。 本文从规划层级与空间层次的角度，对绿地系统规 划体系进行了重新思考，旨在构建与城市规划编制体系 相对应的绿地系统规划体系，提出了应增加绿地系统控 制性规划这一规划层级，与绿地系统总体规划相衔接， 形成相对完善的规划体系。笔者结合工作实践，重点对 绿地系统控制性规划的规划内容、规划重点进行探讨。 1 对绿地系统规划编制的反思 1 . 1 规划编制体系缺失，缺少从“系统”到“绿线” 的规划控制 当前，大部分的绿地系统规划均停滞在总体规划阶 广东省软科学研究项目(2010B070300004)、广州市科技计划项目(2010Y1- C621)、 “十一五”国家科技支撑 计划(2007BAC28B01) 廖远涛，硕士，高级工程师，广州市城市规划勘测设计研究院政府规划编制部主任规划师。 肖荣波，博士，高级工程师，广东省环境科学研究院低碳与生态研究中心主任。 基金项目 作者简介 47 2 0 1 2年第 3期 第 2 8卷 段，或是直接被包括在具体项目的修建 性详细规划中，而在分区规划或控制性 详细规划层面的绿地系统规划很少2。从 规划内容看，绿地系统规划所确定的各 类绿地，由于没有具体的坐标定位，使得 规划管理部门在具体项目决策时难以界 定“绿线”范围，缺少从“系统”到“绿 线”的规划控制，无法进行严格的管理。 从绿地系统规划编制流程看，绿地系统 规划与城市分区规划、控制性详细规划 之间由于发展目标不同而缺乏直接的承 接；同时绿地系统规划从编制到实施缺 乏中间层次的规划控制与指导，缺少与 城市规划相对应的规划层级(图1)。 1 . 2 规划目标难以落实，缺少从“目标” 到“指标”的规划引导 根据纲要 ，绿地系统规划必定要 提出城市绿地建设的发展目标，这一目 标可能是一个目标体系，包含城市绿地 建设总量、人均建设水平等方面的目标。 但是，目标被提出以后，如何向下传递， 如何转化为地区的引导指标，甚至转化 为规划管理单元的控制指标，都还未得 到解决。现有的绿地系统规划显然难以 实现这一规划控制过程的转化，缺少从 “目标”到“指标”的规划引导。另外，城 市规划与绿地系统规划之间缺少有效的 评估、反馈机制，缺少相互协调的平台 (图 2)。 1 . 3 规划空间层次局限于城镇集中建设 区，对其他地域缺乏有效的空间管制 从整体上看，现有城市绿地系统规 划，尤其是城镇集中建设区内的绿地系 统规划，基本上能够按照纲要的要求 完成，规划内容、规划要点明确，规划工 作趋于完善、正规。但是，城市周边的山 林地、农田等由于不属于城市建设用地 范畴，缺乏明确的规划引导，经常发生规 划内容脱节、规划范围及界线不明确等 问题，规划内容缺乏可操作性，导致城市 周边绿地的控制与管理工作无法实施。近 年来，不少城市在市域层面加强了对非 建设用地的保护和利用5，但是还是缺 少有效引导与控制，难以与城市“绿线” 管理相对应，缺乏实质性的管制内容，急 需界定相对明确的空间层次并实行有效 的空间管制。 2 构建分层级、 分地域的城市绿地系统 规划体系 针对当前绿地系统规划层次缺位、规 划目标难以落实、空间层次管制内容不 完善等问题，笔者参考了城市规划的编 制体系，将绿地系统规划进行拓展与深 化，引入了城市规划中的控制性规划、 “总 控联动”等理念6- 7，提出增加绿地系 统控制性规划这个规划层级，与控制性 详细规划相对应(图3)。 关于绿地系统控制性规划目前很少 有学者涉及1，8。针对当前绿地系统规划 实施性较弱、规划目标难以向下传递等 问题，笔者认为可借用控制性详细规划 的控制方式，建立不同控制单元逐级传 递的控制体系。这一方面可实现“自上而 下”从“目标”到“指标”的分解与落实， 使得总体规划阶段提出的绿地发展目标 得以真正实现；另一方面，通过与控制性 详细规划的协调，真正将总体规划阶段 明确的重要公园绿地的坐标落实，划定 绿线，并提出控制要求。同时，应建立绿 地系统控制性规划与绿地系统总体规划 之间的评估、反馈机制，即建立一种“自 下而上”的评估机制，起到一种相互校核 的作用，增强绿地系统规划的科学性。 纲要中提出城市绿地系统规划分 为“城市各类园林绿地的规划建设”和 “市域大环境绿化空间的规划布局”两个 空间层次。由于全市面积过大，规划的准 确度、精细度难以保证，市域层面绿地系 统规划存在局限性3。为了克服这一局限 性，市域层面绿地系统规划可借用城市 规划理念，将空间层次分为集中城镇建 设区、非集中城镇建设区两个地域空间。 其中，集中城镇建设区与建设用地相对 应，应划定绿线，实行绿线管理；非集中 图1 传统绿地系统规划体系图2 绿地系统规划目标难以落实示意 图3 与城市规划相对应的绿地系统编制体系 48 城镇建设区与非建设用地相对应，应划 定基本生态控制线，实行管制分区控制。 并且，两个地域空间在不同规划层级中 将对应不同深度的管制内容。 基于以上思路，结合工作实践，笔者 构建了与城市规划相对应的绿地系统规 划体系，以下将对各规划层级的主要规 划内容展开讨论(表1)。 2 . 1绿地系统总体规划：设定目标、 确定结构布局 绿地系统总体规划这一层级应充分 与城市总体规划相衔接。根据纲要 ，并 结合城市规划编制办法 (2006 年)，绿 地系统总体规划应着重确定以下五方面 的内容：提出城市绿地总体发展目标， 包括绿地总量控制及空间布局的均衡性 指标；着重解决城市内部绿地系统的结 构、布局；集中城镇建设区需要明确各 类绿地的空间布局、用地性质、绿地指标 和绿化特色等，尤其是重要公园绿地的空 间分布，需满足改善城市景观环境、便于 市民就近使用的要求；非集中城镇建设 区应划定基本生态控制线，明确管制分 区，并确定重要生态斑块、生态廊道的位 置、范围、规模等，形成城市外围的生态 环境屏障，弥补城市规划建设用地内绿地 系统在生态与游憩功能方面的不足；与 城市近期建设规划对接，明确近期优先要 进行建设的公园绿地、防护绿地等，进一 步细化绿地系统总体规划分期建设的意 图，并根据各部门的工作计划与建设需 求，提出城市绿地年度建设计划。 2 . 2绿地系统控制性规划：传递控制 指标、划定绿线 绿地系统控制性规划这一层级的设 置关键上应起到“承上启下”的作用，使 得绿地系统总体规划阶段明确的发展目 标、重要的公园绿地等在控制性详细规 划中得以落实，高效、科学地指导城市的 绿化建设。以广州市为例，其在全市控制 性详细规划全覆盖及绿地系统专项规划 基础上，借助了控制性详细规划的控制 方式，深化、细化了不同控制单元的绿地 控制，对绿地系统控制性规划进行了初 步探索9，通过采用不同层级绿地指标 控制、绿线划定等方式在规划图则中落 实绿地建设要求(图4)。 (1)绿地分层管制体系。 针对城市总体绿化目标难以传递与 图4 广州绿地系统控制性规划图则示意 表1 城市绿地系统规划层级和规划内容 绿地系统总体 规划 绿地系统控制 性规划 绿地系统修建 性详细规划 规划 层级 主要规划内容 集中城镇建设区 确定绿地的规划目标与控制指标，提出各行政区的控制目 标与指标；绿地系统规划结构、布局；城市绿地的分类 规划，尤其是重要公园绿地的规模与空间布局；提出绿地 近期建设规划及年度建设计划；规划实施保障机制 明确公共绿地不同控规单元的控制指标，实现发展目标 “自上而下”的传递；划定重要公园绿地，明确坐标，并提 出重要公园的控制要求(如出入口、公园水面率、相关配套设 施、开发强度、建设行为控制等) ；确定防护绿地、生产绿 地的管制原则与措施；确定公园绿地的配套标准；施行 公共绿地的规划评估，建立与总体规划相衔接“自下而上” 的评估反馈机制；提出规划实施建议 非集中城镇建设区 备注 划定基本生态控制线，并明确管制分区；明 确重要生态斑块功能、规模等，以及生态廊道的 位置、范围、规模等 进一步明确不同控规单元基本生态控制线的范 围、规模；明确禁建区、限建区的范围、规模 与管制要求；提出重要生态斑块的控制要(如 相关配套设施及用地、开发强度控制、建设行为 的引导等) 与城市总体规划 相对应 与控制性详细规 划相对应 与修建性详细规 划相对应 规划范围现状分析、平面布局规划、功能区或景区划分、竖向地形、园路铺装、绿化、给水、排水、电气、应急 避难场所等，以及工程估算 49 2 0 1 2年第 3期 第 2 8卷 图6 绿地分层管制体系技术框架 园或其他绿地项目具体的工程设计。根 据公园设计规范 (GJJ48- 92)，并参考 广州市地方性技术规范城市公园规划 与设计规范 (DBJ440100/T23- 2009)， 笔者认为绿地项目修建性详细规划应包 括以下内容：规划范围现状分析、平面布 局规划、功能区或景区划分、竖向地形、 园路铺装、绿化、给水、排水、电气、应 急避难场所等，以及工程估算。 3 结语 本文针对当前绿地系统规划编制当 中规划层级缺位的问题，参考城市规划 编制体系，新增绿地系统控制性规划这 一个规划层级，与控制性详细规划相对 应，从规划编制体系的角度进一步强化 了绿地系统规划的科学性与合理性，为 增强绿地系统规划的操作 下转第5 4 页 图5 规划管制单元划分示意 落实的问题，广州市提出绿地系统分层 次控制体系：在纵向上，从“行政区功 能单元规划管理单元”不同层次地域 范围来研究绿地的控制要求(图5)，逐一 分解、落实绿地总体目标与指标；在横向 上，针对集中城镇建设区与非集中城镇 建设区采用指标控制、边界控制等方式 对绿地提出不同的控制要求，形成绿地 的分层管制体系(图6)。 (2)指标控制要求。 广州市建立不同管制单元的绿地控 制指标体系，采用指标控制的方式，从控 制性详细规划对公共绿地的控制需求出 发，借鉴国家绿地评价标准、国内其他城 市绿地标准，以人均公共绿地面积、公共 绿地比例、500 m 见园覆盖率等指标为 核心，对公共绿地、防护绿地等实现控制 与引导，以“自上而下”的方式，逐级分 解、落实绿地系统总体规划所提出的发 展目标(表 2)。 (3)边界控制要求。 采用边界控制的方式实现绿地系统 总体规划所提出的重要公园绿地的“落 地” ，划定绿线。边界控制又分为实线控 制与虚线控制两种方式。实线控制应落 实到坐标。实行实线控制的用地，其地块 的位置、边界形状、建设规模等原则上不 得更改。采取实线控制的要素包括：重要 公共绿地、生产绿地和生态绿地(规模一 般要求大于2 hm2)、主要河流、大型水 库、主要的河涌等。实行虚线控制的用 地，其地块的大致位置、规模、宽度等不 得做出更改，其用地边界可以根据具体 方案深化确定。采用虚线控制的要素包 括：较小的公共绿地、生产绿地和生态绿 地，较小的河涌等。 (4)其他规划要求。 重要的公园绿地“落地”后，考虑到 公园的建设、与周边地区关系的统筹，绿 地系统控制性规划应对其提出控制要求， 应从公园出入口、公园水面率、相关配套 设施、开发强度、建设行为控制等方面提 出要求。 对于非集中城镇建设区而言，规划 重点在于进一步深化、细化基本生态控 制线的规模、范围及管制措施，对基本生 态控制线内的已建用地提出处置措施及 对策；对重要生态斑块提出的控制要求， 应从相关配套设施及用地、开发强度控 制、建设行为的引导等方面提出要求。 建立公共绿地的规划评估、反馈机 制，即评估绿地系统控制性规划层面所 确定的公共绿地拼合以后，能否达到总 体规划所明确的发展目标。若达到，说明 总体规划阶段所提出的发展目标相对适 合，符合发展需求；若达不到预期目标， 应适时对总体规划阶段提出的发展目标 进行调整，形成一种“自上而下”与“自 下而上”互动的协调机制。 2 . 3绿地项目修建性详细规划：实施 具体绿化项目 绿地项目修建性详细规划涉及到公 明确基本生态控制线界线 明确公共绿地的总量 明确基本生态控制线管制分区 和管制亚区 明确公共绿地总量与空间分布 划定禁建区、限建区界线 明确公共绿地总量与空间分布 明确重要公共绿地、生态绿地 界线 明确铁路、高快速路、主要干 道、河涌等的防护要求 表2 绿地系统控制性规划分层管制体系与控制指标 区级行政 单元 功能单元 规划管理 单元 管制层次管制目的控制指标备注 基本生态控制线面积 人均公共绿地面积、建成区绿地率、建 成区绿化覆盖率、500 m 见园覆盖率 禁建区、限建区面积 人均公共绿地面积、公共绿地比例、500 m 见园覆盖率 禁建区、限建区面积 人均公共绿地面积、公共绿地比例、500 m 见园覆盖率 重要公共绿地、生态绿地面积 在总体规划 阶段确定 在绿地系统 控制性规划 阶段确定 在绿地系统 控制性规划 阶段确定 54 发展的功能对接，同时考虑预留远景发 展用地，将规划区划分为商务中心区、公 共服务区、生活服务区、大学城、石化研 发区、居住区、物流区、滨海休闲度假 区、滨海文化旅游区等功能区(图3)。 3 . 3 . 3组织合理高效的综合交通 根据规划区的地形和功能定位特征， 运用系统发展理念和“港产城”联动 发展理念，规划通过比较方格式方案、环 形放射网方案和“方格+环形+ 放射”混 合式方案后，选择了“方格+环形+放射” 混合式路网方案。新区西部采用方格式 布局，东部设多边形环路加放射对角线 式直通道路，形成“方格+ 环形+ 放射” 混合式道路网格。 规划梳理内外部交通，建立有助于 新区正常运转、内外协调的道路骨架系 统。依托南北两条对外高、快速路，构建 “外通内畅”的城市道路交通系统。总体 上形成“四横三环五纵”的主干道系统结 构，在主干道之间间隔布置城市次干道， 使之成为沟通各个社区的联系通道。同 时构筑发达的城市支路系统，满足城市 微观交通的出行需要(图4)。 3 . 3 . 4 有序安排新区开发时序 根据规划区与古雷港区的空间关系 和地块的开发条件，从可持续角度对土 地利用、环境保护、资源开发等进行全 面分析，将新区开发分成五期，以达到 整合空间资源、协调区域发展的目的 (图 5)。 4 结语 海峡西岸经济区，东与台湾地区一 水相隔，北承长江三角洲，南接珠江三角 洲，是我国沿海经济带的重要组成部分， 在全国区域经济发展布局中处于重要位 置。处于特殊地区的城市新区的发展路 径关键是要把握住特色化、可持续两点。 特色化即要根据新区的区位和资源优势， 挖掘其自然和人文资源特色，确定新区 发展的方向，形成新区的特定城市风貌， 与老城区建立竞争协作关系，以区域协 调的方式带动整个地区发展。可持续即 要避免采用城市环境破坏、资源耗竭的 粗放型发展模式，以资源节约、环境友 好、社会协调的方式，走出一条新型的发 展道路。因此，新区规划需要注重提高城 市空间环境的质量和居民的生活质量，促 使城市空间从外延扩展转向内涵提高，达 到自然、人文、环境的和谐。 参考文献 1郑兴明海峡西岸经济区城市化动力机制研究 J福建农林大学学报(哲学社会科学版)， 2007， (5) ：18- 21 2米 红，曹 晖，庞兰芳 “海峡西岸经济区” 区位分析和城市综合竞争力J经济地理， 2008， (3) ：372- 375 3郭青海，张国钦，崔胜辉海峡西岸经济区城 市化进程的社会经济特征J经济地理，2009， (6)：907- 912 4王烨峰城市新区发展研究初探D东南大 学，2006 5吴志明发挥厦门湾港口优势 做大做强临港经 济J发展研究，2005， (12) ：31- 33 6张学勇，李桂文，曾 宇我国大城市地区新 城发展模式及路径研究J规划师，2011， (5)： 93- 98. 7王唯山海峡西岸经济区战略下的“厦门 金门”互动发展研究J规划师，2011， (1) ： 20- 24. 收稿日期 2011- 10- 20 上接第4 9 页性与实施性提供了有力的 技术支撑，为完善规划编制体系做了全 新的探索。 绿地系统控制性规划当前还是一个 较新的规划类型，广州在这方面进行了 初步探讨，借用控制性详细规划的控制 方式， “自上而下”地分解、细化了绿地 系统总体规划阶段明确的发展目