基层工商所行政执法现状剖析.doc

基层工商所行政执法现状剖析 基层工商所行政执法现状剖析 巢湖市工商局辖四县一区共有个工商所名工商干部其中%分布在工商所承担着全市户国有集体企业、户个私企业及户个体工商户的监督管理工作基层工商所是工商行政管理的前沿阵地是整个工商工作的基石基层工商所的执法形象直接代表着党和政府在老百姓中的形象工商所监管职能能否充分发挥是能否搞好工商行政管理工作的基础当前基层工商所的行政执法现状如何存在些问题及产生这些问题的主要原因近年来通过对我市基层公平交易执法及部分工商所调研从当前实践来看仍然存在着诸多矛盾和问题面临着严峻的挑战 一、当前基层工商所行政执法存在的问题及原因分析 （一）工商所整体执法水平亟待提高 归纳起来工商所整体执法仍存在三种现象：一是“重罚轻纠”现象通过调查发现一些工商所在执法办案时只注重对当事人罚款而对违法行为可能产生的严重后果及如何采取有效措施去纠正重视程度还不够虽然有些地方也在市场中推行了“警示预警”制度但在实践中这种制度没能被很好的贯彻这在执法中就走进了“重罚轻纠”的误区具体表现形式有：1、只罚不纠即对市场上销售假冒伪劣商品的行为只罚款对已售出的存在严重隐患的产品不认真追查；2、只打不追一些工商所只对查到的问题进行处理而对表面现象背后的隐患问题不注意追查3、手段单一通过我们对部分工商所处罚文书的调阅发现部分基层执法人员对行政法律规定的处罚与教育相结合的原则领会不深处罚决定书的处罚条款往往只有罚款一项不会运用警告、通报批评、限期改正、责令停业整顿等措施致使某些违法人员误认为执法机关只要罚款不管纠正二是“重实体、轻程序”现象这类现象通常表现为：1、随意简化程序其一将一般程序案件作简易程序案件处理简易程序只适用于罚款和警告两类而且罚款的幅度法律也有明确规定但在基层执法实践中有的执法人员将没收财物、停业整顿的案件作为简易程序案件有的将罚款几千元的案件也以简易程序处理一味图简单省事其二任意简化某个程序中的某些环节如在简易程序案件中有的执法人员往往就只给当事人开一张处罚决定书省略了亮证、告知等现象2、有意规避法定程序其一对行政处罚案件进行变通处理来规避法定程序一些被处罚的当事人为了自身利益和声誉要求工商部门不要下处罚决定自己以变通的方法交罚没款如交赞助费或交管理费等这样既可以将不计入成本的罚款变为计入成本的各项费用逃避税收又可以抓住工商部门的把柄牵制工商部门以后对自己的查处其二执法人员主动与当事人协商来规避法律少数工商所鉴于当地执法环境来自社会各方面的压力很大一些执法人员为了尽快结案、息事宁人就主动和当事人协商行政处罚的种类和幅度只要谈妥就凭当事人的认识材料处罚但这种行政处罚只要当事人提起复议或诉讼工商部门将必败无疑3、故意违反法定程序这些程序包括回避程序、调查程序、告知程序、时效程序等有利害关系的不回避、进行调查时不亮证、勘验后不请鉴证人签名、符合听证条件的不告知听证权、采取先行登记保存超时限这些问题许多执法人员觉得无关紧要但在诉讼中往往就是这些小细节成为工商部门的死穴只要当事人诉诸法律工商部门极有可能“吃官司”三是“重证据、轻规范”现象这种现象集中体现在基层工商所的大量案卷文书中一些工商所法律文书的制作在实践中不规范归纳起来主要有：1.有的文书没有执法人员的签名；2.有的案件当事人在文书上不签字只按手印；3.有的询问笔录修改过后不要求当事人签名；4.处罚决定书和罚没收据上的当事人不一致；5.收集的证据没有提供人签字证据来源不清；6.现场检查笔录和询问笔录内容过于简单不反映违法事实和违法现场涉案物品的数量、质量和状态；7.复议期间和复议机关交代不准确等 上述三种现象的发生和存在极大地影响了工商所的执法工作虽然近三年来我市基层工商所在执法办案的数量上有了很大的提高每年工商所办理的案件占案件总量的百分比达到了%但大案要案很少万元以上的案件比率只有%究其原由主要有以下几点： 1、工商所缺少综合执法人员现有的不少执法人员以前从事的是个体或企业专管工作大多没有系统涉猎过执法知识这就导致他们不熟悉法律、法规不懂得执法程序、执法技巧及有关查帐、取证等专业知识因此这一部分人在办案过程中往往问题不断 2、少数办案单位和执法人员思想偏差存在一切向“钱”看的倾向对已经流向市场、存在隐患的涉案物品的危害性认识不足而且存在怕麻烦、怕费事、怕人情、怕出错的消极畏难情绪认为差不多就可以了没有必要深究不放 3、是综合执法手段不强工商执法依据不足在众多工商执法法规中有执法力度和强制措施的甚少而且可操作性不强这就导致行政执法依据不足手段不硬难以达到理想的执法效果 （二）基层执法体制不尽完善 这主要体现在以下三个方面： 1、“两个认识”不统一 一是县局各股室对执法办案工作的观念认识不统一重视程度不统一指导力度不统一难以形成合力出于职责本位考虑公平交易局侧重于执法办案法制股侧重于执法监督和案件质量办公室或财务股侧重于收支和财务纪律各业务科室则偏重于各自业务范围内的事这本十分正常但涉及执法办案工作时往往出现各持各的态度各出各的力各支各的招很难协调一致形成合力 二是县局机关各股室对基层分局（所）具体执法办案的指导意见不统一基层难以执行由于职责不同各有侧重各科室站在不同角度考虑问题发出指导意见意见的不统一甚至相左让基层很难应对有的直接影响到办事效率和执法效力 2、“三个方面“不完善 一是机构设置方面仍然存在着职责交叉问题没能很好解决统分结合的矛盾如县区局的公平交易局、直属局、市场监管往往三管齐下一项工作工商所往往以一对三做无用功导致基层工商所彼于应付 二是人员培训方面上级对基层工商所培训滞缓没有很好解决执法指导的问题基层所精通法律、懂业务、善执法的业务骨干非常少能办案、有经验的经检人员不成比例现行的培训工作明显存在不足从各县区局自行组织的培训来看一是培训的内容滞后新的法律、法规或规章出台上级机关不能及时进行培训如何运用只能由基层去摸索；二是培训的方式落后所举办的执法培训多是从规范角度讲述不能怎样做禁止怎样做至于可以怎样做应对问题可以怎样变通适用无这方面的培训指导这就使得执法培训在指导性、实用性上大打折扣 三是在执法机制和装备方面首先是机制不活县区一级只制定了严格的惩罚措施有明确的责任追究机制但激励机制明显不足出现了这样一个不合理局面：执法办案存在过错追究不执法办案则无任何责任追究导致“干事的人是非多”的现象发生使执法人员的积极性受到了挫伤其次是装备落后从我市整体情况看仍有个工商所没有执法车辆占基层工商所的%至于微型摄相机、现代化的检测设备等更是寥寥可数再有就是办案经费难支在调查中发现相当一部分工商所由于经费的问题已经影响到日常监管执法有的工商所苦于拿不出检测费甚至放弃案件办理 3、“四个矛盾”较为突出 一是高标准要求与低素质状况的矛盾机关股室顺应依法行政和监管方式改革的需要对于指导、规范基层分局（所）执法办案工作提出了较高要求而基层执法队伍的整体素质不尽如意其实际执行能力与预期要求相距离甚远这是一个长期性的根本矛盾同时执法人员严重不足也是制约基层工商执法的一个重要问题例如以我们调查的无为县蜀山工商所为例该所一线在编人员仅8人承担着辖区5个乡镇、3个综合市场、780户个体工商户和211户个私企业的监管任务其难度可想而知另外年龄结构偏老的问题也是我们在基层调查所遇到的一个突出问题以无为县局石涧工商所来说该所在编的一线7人当中3540岁的2人4050岁的1人而54岁以上的竟达4人年龄结构严重老化这与我市自管理体制垂直以来一直很少进人有着很大的关系由于后续力量不足目前我市有个县局的个工商所人员缺编平均只有56人 二是实行刚性标准与谋求弹性空间的矛盾不管是法律、法规的硬性规定还是各种办法、规定、制度及考评标准等均体现了对基层执法工作的刚性约束而基层在执法办案过程中希望在操作上给予尽可能大的弹性空间就是说原则性与灵活性的度难以掌握执行不能很好地做到因所制宜、因案制宜基层埋怨机关箍得过死机关指责基层随心所欲 三是指导不力与落实不够的矛盾站在基层工商所的立场上现实队伍素质状况使得基层执法办案需要强有力的业务指导和工作支持希望机关各科室能很好地发挥指导、参谋、协助、支援等作用但由于机关股室人员的调配受多种现实因素的制约实际素质达不到指导职能的内在要求指导、协调作用体现得并不充分在这种情况下基层反映机关股室指导不力不无道理站在机关股室立场上很好的工作安排、工作调度因为基层的认识偏差、执行不力而流产达不到预期效果则是基层落实力度的问题正反两方面的问题都是今后加强基层执法工作中应着力解决的现实难点 四是职能办案机构与基层分局（所）争抢案源的矛盾应该说这是一对积极的竞争矛盾但问题是在竞争中形成了互不信任、互不理睬的“两张皮”局面按理县局公平交易局是办案的指导、协调机构是系统各基层分局（所）执法办案的总“头目”但由于公平交易局和各基层所均承担有很重的预算任务迫于预算任务压力在办理案件上产生了争抢案源的“分灶吃饭、单打独斗”的局面公平交易局忙于自身办案、办大案无暇顾及指导基层办案基层发案后欲独立完成不愿请公平交易局参与办理这种只分不合的状况分散了有限的办案力量发挥不了整体合力优势体现不了执法办案的拳头作用 （三）基层执法环境亟待改善 主要体现在五个方面的突出问题： 一是多头执法的问题突出如与质监、卫生等部门职能重叠执法范围模糊不清常常出现某些领域的交叉执法、重复执法例如今年8月份无为县姚沟、蜀山、白茆等地有不少经营户反映在今年6月份工商部门己对他们经营的商品进行了全面检查可未隔几天县质量技术监督部门又对他们出售的奶粉进了抽检并对其中3户下了处罚通知书要给每户几千元的处罚类似这样的例子在乡镇还有不少 二是孤立执法具体表现：许可审批部门发放许可证、批准文件或者吊销、撤销许可证（或批准文件）并不主动通知工商部门完全靠主体当事人自觉行为来沟通反过来即使工商部门对主体当事人作出了吊销营业执照的行政处罚也仅仅只公告而已各行政许可部门仍然按照本部门的规定作出行政许可行为孤立执法缺乏有效的行政执法链接必然影响工商部门的行政执法效力 三是协作困难当出现暴力抗法事件时工商部门只能依靠公安部门来处理；当事人拒不履行处罚决定书规定的义务时只能申请法院强制执行但此时的工作主动权已不在工商部门手中公安、法院的办事效率如何提出怎样的要求或条件工商部门只能看别人的脸色行事高门槛、高成本的执法协作使基层工商部门始终处于十分尴尬的境地 四是执法“死角”较多基层工商所管辖的区域一般在农村随着农村购买力的旺盛在城区监管较严的情况下违法分子往往认为广大农村是消费的金矿也是有关管理部门不设防的空档、薄弱处他们纷纷将大批假冒伪劣产品从城市向农村进军发生在农村的违法案件逐渐增多而根据目前工商所的职权许多案件不能处理或处理的力度明显不足相对于城区来讲农村经营者的法律意识相对较差各种违法行为相对较多对抗检查的心理较强过激行为也较多查处难度较大农民的法律意识不强缺乏举报违法行为的主动性和责任性自我保护意识薄弱普遍存在事不关己高高挂起或为了那么点吃亏何必去较真的思想既让违法者有机可乘客观上纵容和助长了各种违法经营行为的产生和蔓延又影响了工商机关对各种违法行为的查处例如我们在调查中就发现执法人员在检查经销假烟的商店时围观的农民就说假烟便宜又不会吃死人查它干什么在这样的环境中执法难度是可以想象的 五是执法（或处罚）难现在在基层工商行政执法过程中说情太多、干预太重、执行太难等问题较这突出现代通信联络的发达使得案件的说情越来越多原则在人情的攻势下往往会作出让步；行政干预过重的问题还一时得不到很好解决处理好服务企业、优化环境与强化监管执法力度之间的矛盾很难把握基层工商所执法更是两头为难在被调研的无这县石涧工商所反映基层工商所的很多工作普遍处于“两难境地”无论做好做不好总有一头不满意例如既要依法严把粮食、棉花市场主体的准入关又要为乡村财贸任务的顺利完成而给粮食、棉花的收购、加工企业“开绿灯”、创造“宽松环境”；既要完成上级层层下达的报刊征订任务又不得违反“自愿征订”原则的纪律；既要加强市场监管但又没有必要的经费保障和检测检验设备；既要打假除劣但又没有及时、有力、低成本的执法手段等等至于执行难是说不清道不明一个案件办结后申请法院强制执行又要过新一轮人情关何况法院是否将案件执行到位申请人无法监督我市无为县开城工商所在查处一起无照经营案件时遇到执行难的问题后通过法院辗转反复近3个月才把案件办结费用化了好一笔虽然有一定的社会效应但实际上得不偿失类似这样的案件在我市为数不少 在这次调研中基层工商所在普遍反映执法难同时还涉及到暴力抗法的问题以无为县局为例近年来该局基层工商所遭遇暴力抗法的事件先后有5个工商所的11名基层执法人员在执法中受到了暴力侵扰1名执法人员受伤近3年来全市工商系统共发生暴力抗法事件起先后有名执法人员受到侵害 综合分析影响基层执法环境的问题主要有以下原因： 一、我市经济水平总体发展不平衡就业形势不容乐观下岗再就业人员不断增多；同时做生意难无照经营者也不断增加经营者素质良莠不齐等等给基层执法带来很大阻力 二、消费者自我维权法律意识不强客观上纵容和助长了各种违法经营行为的产生和蔓延从我市四县一区查处的案件来看由投诉发生的比例是相当低的只占年案件量的%消费者缺乏举报违法经营行为的主动性和责任性影响了工商机关对各种违法经营行为的及时查处 二、强化基层工商所执法的几点建议 1、配强人员建立一支相对稳定的高素质执法队伍目前的执法队伍现状较难适应日益复杂的行政执法重任理应结合机构改革和公务员制度的实行将人员力量合理地向执法岗位倾斜配齐配强各类执法业务人员逐步加大执法力度可以通过考评考核尽快把那些政治、业务素质过硬的人员充实到执法岗位并通过循环考评淘汰制度优化执法队伍同时由于胜任执法工作并非一朝一夕之功在系统培训的基础上尽可能稳定这部分人员不能“走马灯”似的调换以保证执法稳定性、连续性 2、优化环境为基层创造相对宽松的执法条件特别是县（市）局机关要重点解决暴力抗法的应对、解决办案手段的不足、解决案件的有效执行、解决与相关职能部门的执法链接、解决地方行政干预等问题为具体执法办案工作减轻阻力排除干扰并提供强有力的保障 3、改善装备解决基层办案交通、通讯、经费支出等困难必要的执法装备是提高执法效力的有力保证目前相当一部分基层分局（所）没有配备办案用车摄像机、照像机等还没有提到议事日程至于办案经费也没有实行单项列支、专款专用而是随